乡村治理70年：国家治理现代化的视角

文/吕德文

中国是一个有丰富治国理政经验的国家，有悠久的乡村治理传统。尤其是新中国成立70年来，乡村治理体制经历了多次变革。总结有中国特色的乡村治理体系，对实现国家治理现代化的改革总目标具有重要意义。从国家治理现代化的视角看，乡村治理具有双重性。它既是国家治理的基础，表现为国家治理体系的一部分，又是乡村自治能力的运用，表现为农村公共事务的自我管理。

新中国乡村治理的三种模式

近代以来，乡村治理被纳入国家政权建设的轨道，但这一进程在清末民初并不顺利，一度因为国家政权建设的内卷化而产生乡村治理危机。新中国成立以后，才通过建立基层党组织、基层政权和各种群众性组织，完成了真正意义上的国家政权建设。这主要表现在三个方面。一是国家权力下沉。乡村治理不再是单纯的基层自治，而是服务于“权力下乡”，农村事务被纳入国家权力的监控范围。二是规划性变迁。乡村治理不再是“无为而治”，农村资源的汲取、基础设施建设、公共服务供给等，都被纳入“赶超型”国家战略。三是制度化。乡村治理不再主要依赖于地方性规范，而是被纳入制度化轨道。在相当一段时间内，制度化是以官僚化和行政理性化的形式呈现出来的。随着实践需要，乡村治理的制度化有了更为丰富的内涵，着力于建立自治、德治、法治相结合的乡村治理新体系。

新中国70年的乡村治理实践，经历了人民公社、乡政村治和“三治”结合这三种模式。这三种模式，在治理的主体、内容和方式上，既相互区别，又相互联系。1958年，经过土地改革、合作化运动，人民公社制度成为真正意义上的基层政权组织。它以汲取资源和改造基层社会为主要治理目标，塑造了政治机构的权力渗透到每一个角落的全能主义治理形态。而改革开放后逐渐形成的“乡政村治”模式，意味着乡镇政府与村委会的关系不再是领导与被领导关系，而是指导与被指导关系。它虽承担着向农村汲取资源的任务，却不再干预村庄生产和生活领域，具有鲜明的简约治理色彩。而党的十九大提出建构自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，主要是服务于“乡村振兴，治理有效是基础”这一目标。因此，这一新的治理体系，更加注重多重治理机制的协同性。

乡村治理变迁的轨迹

从历史视角看，新中国的乡村治理变迁本身就是国家治理现代化的产物。乡村治理处于特定的环境之中，不同区域、不同历史时期，乡村治理实践也不尽相同。

具体而言，新中国乡村治理变迁轨迹主要表现在三个方面。一是治理主体的变迁。大致而言，新中国治理主体呈现出多元化的变迁轨迹。在人民公社时期，乡村治理主体比较单一，严重依赖于政社合一的政治机构及群众动员机制。在“乡政村治”模式下，乡村治理主体逐渐多元化。一方面，基层政权的形态复杂多样，不仅有乡镇党委政府，还有由七站八所组成的数量庞大的事业单位；另一方面，村级组织也逐步多元化，村干部、党员和村民代表成为村治主体。而在“三治”结合的乡村治理新体系中，不仅乡镇党委政府和村两委是乡村治理的主体，各类社会组织也将是乡村治理的重要力量。二是治理内容的变迁。总体上，乡村治理的重心逐渐从“政务”转向“村务”。乡村治理内容包括“政务”和“村务”两个方面，前者指执行国家法律、法规、政策规定的各项行政任务，后者指自主管理村庄公共事务。大体上，人民公社时代的乡村治理内容，主要是服务于农业剩余的汲取，“政务”主导“村务”；在“乡政村治”模式下，“政务”和“村务”既分而治之，又相互配合；在自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系下，“村务”成为乡村治理重心，大多数“政务”如民政、社保、计生等都是服务于村庄事务的，从村庄汲取资源的行政任务已经越来越少。三是治理方式的变迁。概言之，乡村治理方式变迁具有鲜明的制度化特征。制度化主要有两个方面：一是乡村治理的制度体系不断完善；二是乡村治理的制度执行能力也不断提升。人民公社时期，乡村治理主要依靠国家权力，尤其依赖于政治动员和基层干部的工作经验，制度化程度比较低；而在“乡政村治”模式下，虽然行政理性化不断加强，但其制度执行能力较差，在很多情况下依赖于正式权力的非正式运作。十八大以来，乡村治理现代化被提到议事日程，建立“三治”结合的乡村治理新体系，也意味着乡村治理能力的提升。

中国特色的乡村治理机制

乡村治理中比较成熟的治理机制主要包括两个：

一是压力型体制。压力型体制是指一级政治组织为了完成上级下达的目标，将这些目标分解为数量化的任务和物质化的指标体系，层层量化分解，派给下级组织和个人。为了保证实现目标，一般配以目标管理责任制，重要的指标则实行“一票否决”制。在这一体制下，每一级政治组织都在这些评价体系的压力下运行。

二是运动型治理机制。基层运动型治理是一种常规化的治理机制，它和科层制等治理结构有机结合，成为推动中心工作的重要抓手。这一机制在中国共产党早期的群众工作中萌芽，成型于新中国初期的土改、剿匪等建政工作；在人民公社体制中，基层运动型治理机制得以发展，如在农业生产和兴修水利等过程中，借用军事化的管理技术，动员群众参与“大会战”。改革开放后，大规模的政治运动和群众动员虽然不再进行，但运动型治理机制在乡村治理中得以延续。

压力型体制是科层体制自上而下运作的动力机制，以目标责任制为中心，促使下级有效落实上级行政意图。运动型治理则是官僚体系内部门联动的动力机制，以政治动员为核心，打破部门壁垒，加强部门间合作，集中力量办大事。这两个治理机制的背景、核心制度和解决的问题虽各不相同，却相互补充、相互支撑，构成了中国特色的乡村治理机制。

当前乡村治理面临的挑战

乡村治理具有双重功能，既是实现国家治理目标的重要手段，又是维护乡村秩序的基础；反过来说，乡村治理也嵌入国家权力与乡村社会结构之间，国家与社会关系的变化直接影响到乡村治理变革。本质上，乡村治理体系是国家治理体系的一部分，国家治理体系的调整必将影响乡村治理实践效果。具体而言，央地关系的调整直接影响乡村治理实践逻辑。

当前，央地关系正处于全面深化改革过程之中，需要从各个方面理顺关系。同时，这也意味着，新型的央地关系并未完全建立起来。从“理顺关系”的角度看，当前的乡村治理面临着诸多挑战，包括国家与农民关系失衡、乡村治理内卷化，以及乡村治理去政治化等问题。当前，如何在充分吸收新中国70年来乡村治理优良传统的基础上，重构乡村治理新体系，既是国家治理现代化的内在要求，也是有效应对当前乡村治理挑战的必由之路。

乡村治理新体系的历史延续与演进

党的十九大提出了建立自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系的目标。我们认为，“三治”结合的乡村治理新体系是中国特色社会主义制度的有机组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的具体成果。习近平指出，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。“三治”结合的乡村治理新体系，是在传统的“双轨政治”和新中国建立的乡村治理体制和机制的基础上演进而来的，具有深厚的历史基础，也有极强的现实意义。

当前，一些行之有效的乡村治理创新正在构建“三治”结合的乡村治理新体系。党建引领基层治理已经成为构建乡村治理体系的重要抓手。客观上，通过党的政治统领，发挥党组织动员、组织群众的优势，是实现自治、法治、德治相结合的有效途径。很多地方正在借助于技术治理，不断提高乡村治理的规范化水平，从而将自治、法治和德治有机整合起来。概言之，当前的乡村治理新体系的建构，在一定程度上是以拓展乡村治理空间的形式呈现出来的。“三治”结合的乡村治理新体系是一个富有弹性的乡村治理空间，既是国家治理现代化的有机组成部分，又回应了乡村振兴的内在要求。因此，“三治”结合的乡村治理新体系并不意味着对原有治理体系的简单替代，而是对原有治理体系的再造。

结论

乡村治理是一个历史范畴，不同历史时期，乡村治理所处的环境、历史使命有所不同，导致其主体、对象、方式也不尽相同，它们之间组成的关系、结构、机制也不一样。新中国的乡村治理实践是一个伟大的历史进程。它承接了近代以来国家政权建设的任务，真正意义上完成了现代国家建构，并在此过程中为工业化和城市化作出了难以估量的贡献。同时，它也开启了治理现代化的历程，为乡村治理现代化提供了自治、法治、德治等诸多制度选择。尤其重要的是，70年来的乡村治理实践是在中国特色社会主义制度框架内进行的，是中国特色社会主义制度实践不可分割的一部分。