中国基本养老保险权益流动性评估

路锦非，王桂新

（1.华东师范大学 经济与管理学部，上海 200062；2.复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433）

基本养老保险作为最基础、最重要的社会保障权益，其本质从社会层面看是老年风险的社会化责任分担，从个人层面看是劳动者人力资本报酬的延期补偿，具有依附于劳动者人身的特征。当劳动者发生流动和转移，社会养老风险分布随人群流动而发生变化，个人养老保险所对应的累积归属权益理应随同流动转移。中国经济社会发展进程中最突出的特征之一就是人力资本得到释放，劳动力流动已成常态，国民经济和社会发展统计公报显示2017年中国流动人口已达2.44亿。大规模、常态化的劳动力迁移流动要求基本养老保险权益也需具备相应的流动性。中国以户籍制度为基础的二元社会体制却严重制约着迁移流动人口基本养老保险权益的正常流动，虽历经近40年的多次改革但至今仍未得到根本性解决。人力资本流动的多向性和复杂性使得中国基本养老保险权益的流动性矛盾日益加剧；在现代人口迁移流动已常态化的流动性社会，基本养老保险权益不能正常流动已不适应经济社会发展的需要。

目前对基本养老保险已有大量研究，但对其流动性的意义及权益不能正常流动所带来的问题却尚未引起学界和实务界足够的重视，研究也比较薄弱。因此，亟须加强对基本养老保险权益流动性的研究。本文拟主要探讨和回答以下两个问题：如何科学测度与评估中国基本养老保险权益的流动性？中国基本养老保险权益流动性的历史演变及现状特征如何？

一、已有研究评述

全球范围日益活跃的跨国家/地区的劳动力流动趋势凸显出西方养老金权益的流动性问题，引起学界和政策实务界的广泛关注。世界银行从社会风险管理出发，关注跨国/跨境的劳动者可能面临的社会风险，对其社会保障权益如养老保险和医疗保险的流动性（Portability）进行系统研究，［1-2］提出了社会保障权益跨国/跨境流动性衡量的评估框架体系。欧盟委员会、Hering 和Kpessa 等分析了多个国家和国际组织（如欧盟、OECD 等）专门制定的法律或者签署的协议，试图促进保障权益的流动，解决积累转移、投资原则、待遇叠加计算等流动性问题。［3-4］Holzmann和Koettl探讨养老金和健康保障权益跨国/跨境流动的可行方案，提出权益流动性分析框架，采用分离风险池、先置积存、再分配等具体政策工具进行制度设计。［2］Addio和Cavalleri对欧元区调查数据的分析说明良好的社会保障权益流动性对促进欧盟国家间的职业流动有积极的正向作用，而阻碍流动性则起负向激励作用。［5］Taha等分析了经济发达国家和欠发达国家之间劳动力流动对社会保障权益流动性的要求和特征。［6］国际社会关注跨国流动劳动力社会保障权益流动性的评估与解决，为中国相关问题的分析提供了有价值的借鉴。

中国基本养老保险权益流动问题与世界范围跨国流动劳动力具有一定的相似性。Holzmann认为中国类似联邦制的地方治理模式造成养老金流动性问题长期存在；［7］Lin 指出中国的地方性养老金治理结构极大地限制了养老金计划跨省级转移的流动性。［8］国内学者也已关注中国基本养老保险存在流动性问题。如有学者研究发现中国基本养老保险转保率极低的问题；［9］根据国家统计局全国农民工监测调查报告数据，截至2014年农民工参保率仅为16.7%，流动人口参保水平严重偏低，［10］如此低参与率的主要原因是对养老保险权益流动性的担心，有超过50%的未参与流动劳动者担忧缴费多年之后不能得到回报，因而选择不参加养老保险。［11］大量研究说明中国流动劳动者遭遇基本养老保险权益流动性损失：外地劳动力由于处于劳动力市场的劣势地位，甚至出现愿意通过让渡社会保险权利以换得较高的现期工资收入的“权利置换”现象；［12］即使对于“城-城”流动人口，他们拥有城镇户籍且流动前已有社会保障，但非本地户籍门槛仍然对流动后参加社会保险形成障碍，甚至不得不通过放弃保险权益的做法来谋求和维持劳动机会；［13］农村社会养老保险的研究发现农村居民养老保险、农民工养老保险以及针对被征地农民的养老保障制度之间存在衔接问题，当农民发生转移流动时会遭遇流动性损失，从而打击农民的参保积极性。［14］一些学者试图提出中国流动劳动力基本养老保险权益流动问题的解决方案，采用人口结构动态精算模型进行测算，结合我国人口结构的未来变动提出改善权益流动性、达成基金平衡的措施方案，［15］有学者根据中国实际提出“国家确定缴费型养老金机制”（National Defined Contribution），尝试促进流动劳动者参加养老金计划，在其缴费期和养老金领取期都能够获得权益保证，适应流动性特征。［16］此外，赵洪燕从户籍制度角度、［17］郑秉文基于养老保险制度内容的相似程度、［18］王晓东着眼于统筹层次和经办机构服务水平、［19］郑功成立足于地方财政体制、［20］章书平等聚焦于制度设计缺陷和地方保护主义、［21］刘传江、刘昌平等测算流动性损失损害参保者养老金权益等角度，［22-23］从某一方面对基本养老保险流动性问题进行了比较深入的研究。部分学者开始关注和研究中国流动劳动力基本养老保险权益流动性评估问题，如张力等的研究针对城镇企业职工基本养老保险，从统筹层次、转移接续障碍和个人及统筹权益得失三个方面衡量和评估了城镇企业职工基本养老保险权益流动性。［24］

综上所述可知，国内外已有研究基本上都集中于中国基本养老保险制度在应对劳动力流动常态化现实中的不适应和不合理性以及各种权益流动障碍的分析、流动性损失的测算等问题，但有关中国基本养老保险权益流动性水平的整体性评估相关研究仍十分薄弱，有关基本养老保险权益整体流动性状态和水平、流动性的历史演进、现状特征，以及未来流动性可以改善的全面评估与衡量等还鲜有涉及，而这正是中国下一步全面深化制度改革、有效推进基本养老保险全国统筹的重要基础。本文拟在这方面做些探索性研究。

二、基本养老保险权益流动性评估体系的构建与评估方法

（一）基本养老保险权益流动性评估框架

社会保障制度是现代社会应对社会风险的主要制度手段，通过社会风险的保护和管理帮助劳动者个人及其家庭更好地抵御社会风险并帮助极弱群体，体现互助共济的理念。［25］世界银行曾针对跨国劳动力权益流动问题，以养老金和健康保障权益为例提出三个具体标准衡量保障权益的流动性：其一，移民及其家属的养老金和健康保障权益不因迁移而发生福利损失；其二，移民迁出和迁入国之间财政的公平性。一国财政不应因为他国社会保障制度规定及劳动力跨国迁移形成额外财政获益或者受损；其三，行政效率。社会保障权益流动性的行政操作不应为办理的行政机构带来额外行政负担，同时对流动劳动者来说应该是能够方便操作的。［2］［7］世界银行概括保障权益流动性包含权益能够完整获得和能够完整转移的能力，从公平和效率两个方面归纳社会保障权益的流动性目标，并分别从个人和国家两个角度进行评估分析。［26］

中国基本养老保险目前仍为属地化管理模式，户籍制度捆绑保障权益使参保人在不同地区间流动时面临个人和地方政府层面的双重障碍，世行模型中的“个人”维度对应中国基本养老保险参保个人的权益流动性，模型中“国家”对应各统筹区地方政府的权益流动性。中国基本养老保险制度的建立和发展较为复杂，自国营/国有企业职工起步，按照参保受益人群分散建立和发展，在2009年之前只有城镇企业职工享受基本养老保险，2009年建立新型农村基本养老保险，随后2011年建立了城镇居民基本养老保险，2014年农村和城镇居民保险合并为城乡居民基本养老保险，到2015年机关事业单位与企业职工的基本养老保险制度并轨。一系列针对不同人群的基本养老保险制度的建立、发展、改革和简并都存在基本养老保险权益的流动问题。其中既有制度之间的转移流动问题，又有同一制度内的地区间权益差异问题，还有统筹层次的错杂问题。为了更加全面、科学地测度和评估中国复杂的基本养老保险权益的流动性，参考世界银行权益流动性评估体系，根据中国基本养老保险制度的运行机制和特征，构建包括政策规定、制度内容、经办效率、权益损失四个维度的本土化综合性评估框架。

（二）基本养老保险权益流动性评估各维度内涵与指标

1.政策规定维度的内涵与指标

本维度内涵由政策规定完善程度和统筹层次两个方面构成和衡量。

（1）政策规定完善程度

中国基本养老保险针对不同人群实施不同的制度类别，本指标衡量关于养老保险权益流动在政策规定上的完备程度。具体包括城镇职工与城乡居民之间、机关事业单位职工与城镇企业职工之间、城镇与农村居民之间、城镇企业职工跨地区流动、机关事业单位职工跨地区流动、城乡居民之间跨地区流动等六类涵盖所有人群流动情形的政策安排。本指标考察相关流动性政策规定的完整性和政策依据，指标得分越高则政策规定越完善，权益流动性水平越高；反之，政策不完善，流动性水平越低。

（2）统筹层次

各地方基本养老保险统筹层次越高表明养老保险权益关系可以无障碍转移的范围越大，因而流动性水平越高。尽管中央多次要求提高基本养老保险统筹层次并明确要求实施省级统筹，但目前只有少数省和直辖市实现了真正意义上的省级统筹，多数仍然在市级甚至县级完成基金收缴、支付与管理，全国范围的统筹单位多达2 000多个。［27-29］十九大报告提出推进实施基本养老保险全国统筹是未来改革的目标，因此中国目前基本养老保险统筹层次包括县级、市级、省级统筹三个层级，是衡量流动性水平的重要指征，层级越高指标得分越高表明流动性越好，反之，流动性水平越低。

2.制度内容维度的内涵与指标

养老保险在不同制度间流动是否畅通，受到制度内容一致程度的影响。养老保险权益在制度内容一致性高的制度之间转移流动更方便顺畅。本文将制度内容一致性分为缴费时间、缴费主体、缴费模式、待遇周期、待遇水平、待遇发放等六个方面，据此衡量养老保险制度间的一致性程度。本项指标得分越高，则养老保险的制度设计一致性程度越高，权益流动的制度障碍越小；反之则一致性越低，权益流动的制度障碍越大。根据中国基本养老保险制度运行现实对如下制度之间内容的一致性程度进行衡量评估。

（1）城镇职工和城乡居民基本养老保险之间的制度内容一致性

2014年《城乡养老保险制度衔接暂行办法》规定城镇职工与城乡居民养老保险之间可以实现流动，但属于框架性规定，缺乏实施细则。由于城镇职工和城乡居民保险制度内容存在显著差异，其相互之间的流动面临障碍。基于上述六个具体制度内容分别考察两者的制度一致性程度。

（2）城镇企业职工养老保险和机关事业单位养老保险的制度内容一致性

2015年国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》将机关事业单位职工养老保障合并入城镇职工基本养老保险制度，实现了呼吁已久的“制度并轨”，显著促进了中国基本养老保险的制度公平。并轨之前两者在缴费、待遇、发放等多个方面存在显著差异，并轨后虽然在制度设计上实现一致，但机关事业单位职工单独建账单独管理的模式意味着两者间仍然存在区别，且机关事业单位职工默认强制实施职业年金制度作为基本养老保险权益的补偿，与企业职工自愿建立实施企业年金亦显著不同。因此两者间仍然存在着制度差异，需要加以测算衡量。

（3）城镇居民和农村居民之间基本养老保险的流转性

2014年城镇居民养老保险和新型农村养老保险合并，统称“城乡居民基本养老保险”①国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发［2014］8号）。，在制度设计、缴费档次、基金管理运营等方面实现统一。根据规定，城乡居民基本养老保险权益可以随户籍而转移。由于中国特殊的国情，城镇和农村地区的经济发展状况、居民养老观念等事实上存在较大差距，农村居民和城镇居民在对应制度内容的选择上仍然可能存在差异，且中国户籍转移本身是相当困难的。本指标衡量城市和农村居民在养老保险制度之间的流转性。指标得分越高则流动性越好。

3.经办效率维度的内涵与指标

本维度指标考虑中国基本养老保险实际运行的复杂情况而设计。由于统筹层次低且分散，地方主导的基本养老保险制度行政操作效率差异较大，而经办行政效率是影响基本养老保险权益顺畅流动的重要因素。本维度具体指标包括：

（1）经办人员充足程度

该指标反映养老权益在流动转移中，经办人员数量是否满足办理权益流动手续和工作的需要，定义为：经办人员数量/权益流动需求，即经办人员的服务人次比。该项指标值越大说明经办机构办理流动性业务的人员充足，支持保障力度越强，经办效率得分越高，流动性水平越好；反之则流动性水平越低。由于具体权益转移的数据不可获得，在此指标中用参保人员数量作为代理变量替代权益流动性需求数量。

（2）信息自动化操作水平

信息自动化操作水平代表流动过程中经办的质量和速度，利用先进的信息自动化操作技术和手段能有效降低行政成本、缩短权益流转办理时间。本指标衡量信息自动化系统的应用水平，如电子政务、社保卡使用状况等。本指标得分越高说明信息自动化操作水平越高，权益流动过程中的经办水平越高，基本养老保险流动性水平越高；反之，信息自动化操作水平低，则流动性水平越差。

4.权益得失维度的内涵与指标

本维度指标用于衡量基本养老保险权益流动过程中是否存在损失。从流动劳动者个人和转入转出地政府两个方面来考察权益流动的损益得失。

（1）个人账户权益损失

本指标是指在流动过程中，个人基本养老保险权益是否损失、损失程度如何。个人养老权益包括基础养老金和个人账户养老金。个人发生流动转移时，根据养老金计发办法基础养老金会有差异，从而形成权益得失；而职工的个人账户积累养老金在养老保险关系转移时全额转移，在制度上保证了个人账户基本权益。但是由于中国基本养老保险个人账户积累基金没有投资运作管理，大多作为记账工具空账运行，这意味着职工跨长周期的权益积累未能得到相应购买力的良好保护。甚至部分职工如农民工的个人账户已积累权益由于种种制度性障碍无法转移导致个人账户基金权益的部分甚至完全损失。［22］对个人账户权益损失的衡量代表这一侧面的流动性水平，权益无损失，流动性好；权益有损失，损失程度越大，权益流动性越差。

（2）地方政府社会统筹基金权益得失

当劳动者发生转移流动，其养老保险关系转入转出地政府对应的基本养老保险社会统筹基金也发生转入和转出，对地方政府的社会统筹基金形成得失损益。我国现行政策规定劳动者基本养老保险关系跨统筹区流动转移时，其社会统筹部分的基金可以转移全部20%缴费比例的12%，剩余8%的比例留存在转出地政府。若单从基本养老保险基金的角度考虑，这一政策规定使得转出地获益而转入地受损，不利于转入地接收，从而损害了制度应有的流动性水平。本项指标得分越高，对于转入转出地方政府间的统筹基金权益得失越小，流动性越好；得分越低，表明流动性损益得失越大，流动性水平越低。

综合以上，即构建起中国基本养老保险权益流动性评估指标体系（见表1）。

表1 中国基本养老保险权益流动性评估指标构成

（三）基本养老保险权益流动性评估体系权重确定

本文采用AHP 层次分析法对基本养老保险权益流动性水平评估体系进行权重赋值，构建衡量流动性水平的综合指数，完成体系构建。

1.AHP方法简介

AHP方法（层次分析法）的基本思想：首先，把复杂研究问题分解为各项子指标，将各子指标呈递阶层次结构按支配关系分组；其次，依据对客观现实的经验判断，通过两两比较确定各层次中各项子指标的相对重要性，通常采用专家打分法将定性问题定量化；第三，利用软件工具定量确定每一维度相对重要性的权值。在具体应用AHP 层次分析法时，按以下四个步骤进行：第一步，构建指标的递阶层次结构，将研究问题分解层次化；第二步，构建层次判断矩阵。经由对指标两两比较，采用矩阵方法以1-9标度对各维度和指标的重要程度量化打分，确定各维度和各指标的权重；第三步，对各层次排序并进行一致性检验。用CI代表对专家打分矩阵进行计算的一致性指标，CI越小，一致性越大；用RI代表平均随机一致性指标。定义：CR=(CI)/(RI)，即矩阵的一致性比例。当CR＞0.1时，说明判断矩阵一致性程度太小，且经RI随机性偏离调整后仍不符合一致性要求；当CR＜0.1时，认为判断矩阵的一致性较高，且经随机性偏离调整后符合一致性要求，通过检验，可进行下一步分析；第四步，各维度层次总排序及一致性检验。采用软件计算某一维度中各指标对于研究问题的相对重要性权重。再对总排序检验其一致性，若通过检验，则可依据计算所得的定量指标及权重进行决策，否则需要重新构造判断矩阵重新进行权重计算。

2.确定基本养老保险权益流动性指标权重

根据表1评估指标体系建立各层次判断矩阵。本研究选取20位本领域专家，包括高校研究专家6人，社保机构实务专家6人，企业人力资源部门负责人6名，期刊编辑2人，各位专家基于自己的学术研究专长、工作实践经验和理解判断对有关基本养老保险流动性的各要素关系，以匿名方式独立打分，结果取平均得分。表2为各维度层面判断矩阵，代表基本养老保险权益流动性水平指标体系中的政策规定、制度内容、经办效率、权益损失四个维度的权重分布。经软件计算得到维度层面一致性比例为0.031，小于0.1，通过一致性检验。由表2可知，四个维度中政策规定维度对于基本养老保险流动性水平的影响最大，其次为制度内容维度，经办效率和权益损失对于流动性水平影响程度接近。

表2 维度层面判断矩阵

对四个维度中各项子指标按相同处理方法，计算得到各维度下具体指标的判断矩阵。政策规定维度内养老保险政策完善程度和统筹层次两个指标的判断矩阵，准则层一致性比例CR＜0.1，结果可以采纳。矩阵结果表明政策规定维度中养老保险政策完善程度权重为69.57%，统筹层次权重为30.43%；制度内容维度三个指标判断矩阵准则层的CR=0.017 6＜0.1，结果可以采纳。判断矩阵反映中国几大类人群间基本养老保险权益的流动状况，城镇职工和城乡居民这两个大类的制度间流动性占有最高的权重比例57.58%，城镇企业职工和机关事业单位职工之间的流动状态占30.33%的权重，而城镇居民和农村居民之间的流动占12.09%的权重比例；经办效率维度中经办人员服务人次比和信息化操作水平两个指标项的判断矩阵，其准则层的一致性比例CR=0.000＜0.1，结果可以采纳，两个指标的具体权重分别为68.75%和31.25%，说明经办人员是影响行政效率的较重要因素；权益损失维度个人权益和地方统筹基金损失两个指标的判断矩阵，该准则层的一致性比例CR=0.000 1＜0.1，结果可以采纳。两个具体指标的权益损失影响权重分别为51.02%和48.98%，个人权益损失的影响稍大，而转出转入地政府的社会统筹部分的损益得失对流动性亦有非常重要的影响。

将上述各维度指标权重进行总结排序，经过Yaahp 软件的系统计算，得到中国基本养老保险权益流动性评估指标体系及权重的完整分布（见表3）。

由表3可以看出，在本文构建的中国基本养老保险权益流动性水平评价体系中，政策规定的完善程度居于最为重要的影响地位，说明需要进一步完善制度规定，打通制度壁垒，提升制度的流通性。其次是城镇职工和城乡居民之间转移的顺畅程度。再次是统筹层次影响较大，之后是日益活跃的机关事业单位职工和城镇企业职工之间的转移流动。因为目前制度规定城乡居民间养老保险关系的转移以户籍迁移为前提，活跃程度较低，因此对流动性影响也相对较低。经办效率和权益得失两个维度的影响都相对较小。

表3 基本养老保险权益流动性评估体系

（四）基本养老保险权益流动性指标的赋值与计算

1.流动性水平评价指标的赋值

采用百分制赋值方法。政策规定维度中二级指标政策完善程度主要衡量六类权益流动的政策安排，若政策明确规定能够流动则赋值100分，若无政策规定、不能流动则赋值0分，政策完善程度得分为六种流动性政策规定的平均得分。统筹层次指标中，依据我国制度运行实际，按照省、市、县三个统筹等级对各个类型的养老保险制度量化打分，统筹层次指标得分为各类型制度的平均得分。

制度内容维度用于衡量各项养老保险制度内容的一致性程度，具体包含缴费主体、缴费模式、缴费时间间隔、待遇周期、待遇水平确定和待遇发放等六个方面。设定每一项制度内容若相同给予赋值100分，若不相同则赋值0分，制度内容维度得分为上述六个方面的平均分。

经办效率维度包含经办人员服务人次比和信息化操作水平两个具体指标。采用极差标准化方法，因为都属于正向指标，故根据公式（1）具体计算。

其中，M代表样本均值，Max为样本数据最大值，Min代表最小值。根据函数公式（1）变换处理最后指标得分在［0，100］之间，满足本研究赋值原则。根据该公式方法对中国2002-2014年间社会保险经办机构数量进行标准化赋值。

权益损失维度包含个人账户权益损失和转出转入地政府社会统筹基金损益两个指标。在个人损失方面根据劳动者在不同制度间的流动状况是否会发生权益损失来进行指标赋值，个人账户权益全部损失、部分损失和无损失在0-100范围内分别赋值0、50、100。社会统筹账户赋值同个人账户流动性损失赋值原则一致。

2.权益流动性水平综合指数

根据上述流动性水平评价指标体系、赋值依据和计算方法，先对每一具体指标赋值标准化处理，再根据各指标对应权重，加权求和即可求得评价对象基本养老保险权益流动性水平的综合指数（0-100 分），具体以公式（2）计算得出：

表4 基本养老保险流动性水平等级

其中，F为综合评价指数，Wi为第i个指标的权重，Si代表第i个指标的数值。

经计算得到F值，根据F值大小将基本养老保险的权益流动性水平分为五个等级（见表4）：第一等级0-20分，表示流动性水平极低，基本无法流动；第二等级20-40分，代表流动性水平较低，仅有少量流动现象且流动性损失较大；第三等级40-60分，表示中低流动性水平，仅能满足部分权益流动要求；第四等级60-80分，代表流动性水平较高，参保者基本能自由流动且流动性损失较小；第五等级80-100分，表示权益流动顺畅，障碍因素很少且基本没有权益的流动性损失。

以上构建的基本养老保险权益流动性评估体系涵盖政策规定、制度内容、经办效率、权益得失等四个维度的多个指标，可以比较全面地衡量中国基本养老保险权益的流动性状态，既可以用于对中国不同历史时期基本养老保险权益的流动性水平进行衡量和评价，也可以应用于各统筹地区基本养老保险权益流动性水平的评价和比较。

三、中国基本养老保险权益流动性水平的测量与评价（1995-2017）

中国基本养老保险制度自1995年开始在全国范围推广实施，因此选用1995-2017年共23年的数据①所用数据均来源于中国历年统计年鉴、国民经济与社会发展统计公报、历年人口发展报告、历年人力资源和社会保障事业发展统计公报，以及各省份人力资源和社会保障事业发展统计公报等公开统计数据。，根据以上构建的“基本养老保险权益流动性评估体系”与评估方法，计算中国此间基本养老保险权益历年的流动性水平，所得结果如表5所示。据此，对中国1995-2017年间基本养老保险权益的流动特征及存在的问题进行简单评估。

（一）政策规定维度流动性显著改善，但总体仍需提高

政策流动性评估结果从1995年的19.20分到2017年69.88分，说明参保人身份壁垒问题有所改善。其中“政策完善程度”指标数据变化说明基本养老保险有关权益流动的政策规定从极不完善到逐渐丰富完善。1995、2001、2014年中国基本养老保险制度的一系列改革、融合与简并②相关政策文件包括：1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）；2001年劳动和社会保障部《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发［2001］13号）；2014年国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发［2014］8号），人社部《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发［2014］17号）等。，逐渐打通了企业职工的跨地区流动障碍、机关事业与企业之间的流动壁垒、城乡居民养老保险的制度一体化等重要流动性通道，明确养老保险关于流动转移的具体规定，大大提升了权益流动性政策规定的完善程度，指标得分随相应政策出台而逐渐提高。“统筹层次”指标衡量城镇企业职工基本养老保险的统筹层次情况。中国基本养老保险长期以来在市级或者县级层面实施基金统筹。虽然多次提出要提高统筹层次实施省级统筹，但进展并不顺利，基本养老保险目前统筹层次仍然以较低统筹层次为主。根据各项基本养老保险制度发展进程，政策规定维度的流动性指标得分变化显示中国有关流动性的政策规定和统筹层次推进有了显著的进步。尽管制度政策的整体完善程度有大幅度提高，已经形成制度间流动转移的框架规定，但转移障碍仍然存在，相关制度细节仍不够完善，如城镇职工基本养老保险尽管已经实施制度并轨，但机关事业单位职工和企业职工仍然存在明显差异，城乡居民养老保险中城镇居民和农村居民亦存在不能忽略的重要区别，而这四类人员之间的流动性规定尚未明确；同时统筹层次需要进一步提高。

（二）制度内容差异仍然较大，亟待形成一体化制度衔接与运行机制

本文从六个方面的制度内容分别考察几大类养老保险制度一致性程度。对中国1995-2017年各类基本养老保险制度内容进行细致梳理，依据权重进行打分测算，得到制度内容层次维度的流动性水平。首先，城镇职工和城乡居民基本养老保险制度在六项具体的制度内容上大部分不相同：缴费方面，城镇职工保险是企业和职工依据月工资为基数缴费，企业缴费进入统筹账户，个人缴费进入个人账户；而城乡居民保险则根据居民个人选择的缴费档次以个人为缴费主体，按年为单位缴费。待遇方面，城镇职工以退休时当地社会平均工资为依据计算基础养老金，而城乡居民按照政府规定的基础养老金水平领取，待遇的确定与发放均与城镇职工不同，待遇显著偏低。其次，在2015年制度并轨之前，机关事业单位职工养老保障长期独立于企业职工保险运行，六个衡量指标除待遇间隔都以月为单位以外，其他均明显不同。城镇企业职工必须履行缴费义务，个人与所在企业共同缴纳保险费，养老金的社会平均工资替代率约50%左右；而机关事业单位职工养老保障由财政全额负担，职工个人不需缴费，退休金待遇以个人退休前工资根据工龄长短打折计算，一般可达本人退休前工资水平的80%以上。机关事业单位职工待遇水平远高于企业职工，这也是中国“双轨制”长期以来饱受诟病的主要原因。2015年机关事业单位职工纳入“城镇职工基本养老保险”，统一了制度内容框架。但机关事业单位职工养老保险基金单独建账单独管理，同时强制建立职业年金，仍然与企业职工基本养老保险存在差异。第三，2010-2014年间新农保和城居保两个制度在缴费模式、缴费时间间隔和待遇时间间隔三个方面制度内容一致，但是在缴费主体、待遇确定和待遇发放三个方面存在显著不同，特别是待遇水平，城镇居民养老待遇以城镇经济水平为基础计算，远高于农村居民养老待遇水平。2014年新农保和城居保合并，制度内容得以统一。将三组制度间的比较分析经由各指标权重调整，得到“制度内容”维度的流动性水平，显示出中国基本养老保险体系在制度内容一致性方面流动性水平较低。

表5 历年基本养老保险权益流动性水平

（三）经办效率流动性先升后降，亟须加强力量推进信息化水平

限于数据，对经办水平的分析时间周期为2000-2017年。其中2000-2012年数据来自郑秉文研究，［30］2013年以后的数据来自劳动和社会保障部网站。经标准化处理的经办人员服务人次比得分显示中国社会保险经办机构和工作人员随年份日益增加，但是从2010年开始急剧下降，主要原因是城居保和新农保建立，参保人员大幅度增加，相应的流动转移需求增加，导致经办人员数量相比参保人数急剧短缺。行政办理效率的提高有一定缓解作用。信息化操作水平主要以统一的社会保障卡发卡使用和12333社保热线开通城市数量为依据进行测算。2004年之前信息化辅助经办操作很少出现，随后电子信息化开始加速普及，到2014年全国31个省份均开始使用信息化操作实施保险关系转移结算，12333 热线开通城市也已经接近400 个，联网互通、网络办理等信息化操作形式越来越多。总体看，经办效率维度出现起伏主要是新的制度体系覆盖参保人数急剧增加而导致经办人员相对不足的矛盾。随着制度运行常规化，转保需求稳定化，经办人员补充到能够合理应对的程度，即可解决对应问题。

（四）权益流动性损失逐年减少，流动性水平逐渐提高

中国当前制度体系主要有五种基本养老保险权益流动的类型：城镇职工和城乡居民之间、城镇企业职工和机关事业单位职工之间、城镇企业职工跨统筹区流动、机关事业职工跨统筹区流动和城乡居民跨统筹区流动①城镇居民和农村居民养老保险已经合并，两者之间为制度内转移流动，不再考察流动性损失。。根据中国历年政策的详细梳理分析，计算五种流动类型个人账户和统筹账户权益损失得分，再依据评估体系权重设定，计算得到表5中1995-2017年权益损失维度的流动性水平变迁。城镇企业职工跨地区流动关于个人账户权益转移的规定较早也较为全面，随后机关事业和企业职工之间、城乡居民之间等流动转移先后出台政策规定；社会统筹部分的权益流动针对城镇职工保险从2010年起开始明确规定，即社会统筹全部20%缴费按12%转移，意味着社会统筹账户在转移中会发生部分损失②相关政策文件包括：《城乡养老保险制度衔接暂行办法》(人社部发［2014］17号）；《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发［2001］13号）；《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发［2015］2号）。。尽管重重曲折，中国基本养老保险流动中权益损失指标得分仍然持续提高，2017年底权益损失得分为85.1，但仍有部分类型的流动存在权益损失。

经各维度权重调整，可计算得到中国基本养老保险权益流动性水平的整体情况及历史变迁。综合四个维度的流动性历年评估分析，中国基本养老保险权益流动性自1995年以来在四个维度上均有显著提升：政策规定维度从几乎无法流动到流动比较顺畅，制度内容维度从完全壁垒无法衔接到可以衔接流动，经办效率经历先升后降再平稳，权益损失维度改善显著。整体上基本养老保险流动性水平从流动性水平极低、无法流动到目前流动较为顺畅但仍有阻碍，体现了中国基本养老保险制度体系不断改进提高的进程。特别是近年一系列改革有意识衔接制度、理顺权益归属，对提升流动性水平起到重要的推动作用。

然而，历年数据的深入分析发现仍然存在一些阻碍，尚未达到世界银行倡导的公平、效率的养老金流动标准。首先，在个人权益损失方面，城乡居民和城镇职工之间因为流动方向不同而形成个人权益的较大差异，有损个人层面权益的公平性原则。其次，在地方政府间的财政公平性方面，现行规定形成流入地受损和流出地获益的地区间财政不公平问题。第三，在行政效率方面，中国社会保险经办机构及工作人员不足，特别是城乡居民养老保险建立、全覆盖初步达成以后，由于参保人数激增使工作人员短缺加剧，导致大量转保需求被搁置或延误，对参保者个人权益流动造成阻碍。中国基本养老保险权益流动性还需要进一步改善提高。

四、结语

中国基本养老保险制度的建立、改革和发展经历了复杂艰难的历史过程。从覆盖少部分人群到国民全覆盖，从制度分立的碎片化到全民整体性制度安排，从壁垒林立到打通流动，取得了明显进步。但基本养老保险权益的流动性问题在发展中不断凸显，是我国新时代进一步深化养老保险制度改革的基础性问题。

本文基于中国基本养老保险制度现实和运行特征，参考世界银行权益流动性评估体系和已有研究，从框架建构、指标选择、权重确定、赋值计算等方面逐层细化构建了中国本土化的“基本养老保险权益流动性评估体系”，为分析和评价中国的权益流动性的变迁提供基础性工具。通过对中国制度发展中各类项制度历年政策规定的详细梳理、分析和评价，从政策规定、制度内容、经办效率、权益损失四个维度对中国基本养老保险权益的流动性进行了分解讨论，系统地考察了中国1995-2017年间基本养老保险权益流动性水平及其变化特征。发现中国基本养老保险权益流动性显著提升，已经从制度建立之初的基本不能流动发展到现在存在障碍的较顺畅流动，四个维度的流动性水平都有显著提高，但也都还存在或多或少的流动性障碍，部分人群仍然面临权益的较大损失。

为进一步克服各方面的壁垒和障碍，提高中国基本养老保险权益的流动性，逐步减少以致保护迁移流动人口基本养老保险权益在流动过程中不受损失，建议采取以下政策手段：首先，要细化政策规定，将现有政策框架中未能明确的部分做出细则规定，确保全国范围各类型劳动者流动转移时，其已累积、归属权益的流动与转移有政策依据。其次，城镇职工和城乡居民两个制度类别的设计可以体现人群对象的差异，但是应当形成两个制度模式之间合理衔接的途径与公允的权益转换规则，避免权益差距过于悬殊而造成制度间的显著不公。第三，扩大社会保障经办队伍，不仅在人员配备上，更重要的是在行政流程设计和信息化行政办理手段方面着力提高行政服务效率，满足中国基本养老保险全覆盖的经办效率要求。第四，杜绝个人权益流动性损失的发生，维护劳动者个人已积累已归属权益的法律地位，从制度上明确个人包括城市农民工权益的合法性，避免个人权益遭受损失；合理均衡地方政府间社会统筹基金权益，特别是对流入流出地政府的权责损益应当形成公允的匹配和补偿机制，避免地区间养老权益不公。