邻避风险的放大过程及其弱化策略——基于风险的社会放大框架的分析

王 聪

（中国石油大学（华东）经济管理学院，山东 青岛 266580）

1986年德国社会学家贝克首次提出“风险社会”的概念，并以此描述当今充满风险的后工业社会，风险已成为现代社会的显著特征。“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在的威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”[1]。从2006年的厦门PX事件到2018年的九江垃圾发电项目，“悄悄开工—集体抗议—项目搁浅”的邻避冲突层出不穷，并且其社会影响远远超过邻避事件本身的风险。在新时代背景下，城市对公共设施的需求与日俱增，公众的参与意识、权利意识、风险意识觉醒，利益主体更加多元化，如何化解邻避风险成为我国城市治理和社会稳定的重要问题。目前，学界对邻避风险的研究多从社会心理、风险认知、利益补偿、环境正义、程序正义等静态视角分析邻避风险的生成与化解之道。然而，邻避风险的生成是一个动态过程，在社会的传播过程中形成一条放大路径，产生了远远超出风险本身的涟漪效应。邻避设施会引发一定的邻避风险，但邻避风险却不必然地导致邻避冲突。只有当邻避风险在社会中逐步地被放大，形成超出风险本身的涟漪效应，并且缺失有效的风险弱化策略时，才有可能演变为邻避冲突。风险的社会放大框架（the Social Amplification of Risk Framework）提供了一个风险在与心理、社会、制度以及文化的相互作用过程中是如何被放大或弱化的分析框架，“有助于描述风险认知与反应背后的各种动态社会过程”[2]3，为全面把握邻避风险的社会效应及其治理提供了富有启发性的思路。

一、邻避风险的社会放大特征

1988年，美国克拉克大学决策研究院的研究者们提出了一种新的风险分析框架——风险的社会放大框架。风险的社会放大框架基于这样一个理论假设：“除非人类观察到并将其传播给其他人，可能包括实际的或假设的意外和事故（或者甚至对现存风险的最新报道）的‘风险事件’的影响力在很大程度上将是无关紧要的，或是非常局部化的”[2]4。该框架的提出者之一卡斯帕森（Kasperson）认为，“风险事件与心理的、社会的、制度的和文化的过程之间的相互作用会增强或减弱公众的风险感知度和相关的风险行为、行为模式以及继而产生的次级的社会或经济后果，也有可能增加或减少物理风险本身……这样，风险体验的社会结构和过程，对个体和群体认知产生的后果以及这些反应对社区、社会和经济造成的影响，共同组成了一个一般现象”[3]。这个一般现象即“风险的社会放大”。

邻避设施在为大众提供便利服务的同时，却可能产生污染或对周边居民的健康产生威胁。邻避设施的服务由大众享有，风险却由周边居民承担。邻避设施的这种负外部性和成本与效益的非均衡性使周边居民产生强烈的邻避心理，进而产生邻避风险。邻避风险具有的主观属性和污名化特征使其极易被放大，甚至可能转变为邻避冲突。

（一）邻避风险的主观属性

卡斯帕森这样描述作为风险的社会放大框架中的根元素的风险，“风险部分地是对人们的一种客观的伤害的威胁，部分地是文化和社会经验的一个结果”[3]。它清楚地表达了这样一个概念：风险同时具有客观属性与主观属性。“作为对人们的客观的威胁或伤害，风险具有一种本体论上的现实主义。作为经过社会与文化因素过滤的有待解读的现实世界的一个元素，风险具备一种认识论上的不稳定性”[2]36。这种本体论上的现实主义与认识论上的不稳定性，即风险的客观属性与主观属性。通过对已有邻避风险事件的考察，可以清晰地发现邻避风险不仅是由其客观上产生的威胁或伤害决定的，而且也是由社会、文化、心理因素以及我们认知风险的能力决定的，特别是由于公众认知能力的受限制程度，邻避风险可能越来越不像一种客观状态，而越来越像一种社会建构。邻避风险的这种主观属性最终导致风险被放大扭曲而偏离了真实的风险。

(二)邻避风险的污名化特征

风险的社会放大框架致力于回答风险分析中的一个复杂问题：为什么一些被专家评估为风险相对较低的灾害和事件，会成为公众的特别关切的事件？这是因为邻避设施具有典型的污名化特征。污名化是指“置于人、地域、技术或产品上的，与等同于异常、有瑕疵、有缺陷或不受欢迎的某种特定属性相关的标记”[4]。由于对复杂技术的认知能力有限，公众极易形成情感上的偏见，从而引发对诸如垃圾焚烧厂、化工厂等邻避设施强烈的污名化认知。一旦邻避设施被贴上污名化标签，其所产生的邻避风险极易在社会中放大。此外，居民对自身利益可能受损的极度敏感性，引发了对专家的不信任，从而导致专家的风险评估与公众的风险认知之间总是出现巨大的鸿沟。这些因素共同作用，导致邻避风险具有明显的放大倾向。从潜在的邻避风险到激烈的邻避冲突，邻避事件最终产生远远超过其本身风险的社会影响，正是邻避风险的社会放大效应使然。

二、邻避风险的社会放大过程

邻避风险的演进具有“酝酿—爆发—升级—衰退”[5]的全生命周期，并“呈现出个体理性抗议、集体理性抗争、非理性冲突的螺旋提升过程”[5]，体现完整的社会放大过程，且在此过程中“信息过程、制度结构、社会团体行为和个体反应共同塑造风险的社会体验”[6]。风险的社会放大过程包含两个主要阶段：风险放大与涟漪效应。其中，风险放大包括信息传播机制和社会反应机制。基于风险的社会放大框架，结合对茂名PX事件的分析，从“风险感知—信息传播—社会反应—涟漪效应”四个阶段建构了邻避风险的社会放大模型（如图1），从而完整地揭示邻避风险的社会放大过程。

（一）风险感知

风险感知是邻避风险社会放大的逻辑起点。在风险感知阶段，风险放大主要体现在公众的高风险感知与技术评估中的低风险相悖，并且感知风险超出技术风险。这种风险感知的差异来源于公众与政府之间的信息不对称和公众与专家之间的认知能力的差异。

图1 邻避风险的社会放大模型

其一，信息不对称。公民与政府之间的信息不对称体现在政府信息公开上。一项邻避项目的建设必须开展居民意见调查程序和项目信息、决策、选址、环评、审批等环节的信息公开。而政府为了减小阻力，往往进行程序上而非实质上的信息公开。广东省茂名市政府借鉴厦门PX项目搁浅的教训，在项目开工之前进行了广泛宣传，如进行科普宣传和宏大话语体系叙事。然而，茂名市政府并没有做到实质上的信息公开。在官方宣传之前，茂名市PX项目信息仅在其环保局网站上公布，受众极其有限。并且，政府公布的信息具有极强的专业性，普通公众难以理解PX项目的真正风险。当项目获批后，茂名市政府立即开展铺天盖地的科普宣传，希望打消公众对PX项目的疑虑。然而，政府如此大规模的宣传，不仅使公众难以在短时间内接受其观点，而且还会使公众产生政府欲盖弥彰的想法，结果适得其反。公众与政府的信息不对称降低了公众对政府的信任，并使其在主观上高估风险。

其二，感知差异。在风险感知阶段，公众的高风险感知与专家的低风险评估之间往往出现难以弥合的鸿沟，这源于公众和专家之间认知能力及方式的差异。公众的认知能力有限，从而倾向于以感性的方式认知风险，要求绝对安全和零风险。同时，公众深受过去悲剧事件、灾难报道的影响。“风险经验不仅是一种实际伤害的经历，而且也是群体或个体借以学习获取或创立对风险的解读过程的结果”[2]4。而专家则完全从技术理性的角度评估风险，强调风险的可控性和可接受性，忽视了公众的情感诉求。因此，专家的解读极易被认为是“为政府决策背书”，甚至走向公众的对立面。中共茂名市委曾在专题学习会上邀请中国工程院院士、清华大学教授金涌对PX项目答疑解惑。但是，当茂名市民知晓厦门、大连等地的PX事件后，他们开始质疑政府塑造的“项目安全论”。

（二）信息传播

信息传播过程主要表现为风险信息在个体、大众媒体、意见领袖、政府、社会组织等多元传播主体之间的生产、传播与解读过程。信息传播机制通过个人非正式网络和风险的社会经验（大众媒体、意见领袖）放大风险。

其一，个人非正式网络。个人非正式网络是指由血缘、人缘、地缘、业缘关系等熟人关系构建的社会关系网络。个体通过非正式社会网络可快速地认知、解读风险信息。如果政府没有及时回应公众的利益关切，主流媒体也没有调查跟进时，个人非正式网络便成为风险信息传播、解读的主要途径，并可能使风险事件戏剧化，从而衍生新的风险信息。个人非正式网络是一些小道消息、谣言、流言滋生的温床。处于熟人关系网络中的个体易发生情感上的共鸣，从而更容易认同风险信息，形成共识。社交媒体的快速发展为风险信息在个人非正式网络中的传播提供了技术支持，如在微信朋友圈中大量转发有关PX真相的链接。

其二，风险的社会经验。“风险放大的根源在于风险的社会体验，包括直接的个人体验和间接的次级体验”[7]。当直接的个人经验出现真空时，个体则从社会中获得风险认知。“现代社会是一个‘媒介化社会’，即全部社会事件、社会生活和社会关系都可以在媒介上呈现”[8]。由于风险的不可见性，大众媒体在很大程度上建构了公众关于风险的想象与认知，是风险的社会经验的主要提供者。随着新媒体的快速发展，媒体传播出现了主体泛化、内容碎片化、渠道多样化、互动即时化等特点，这极大强化了公众的风险体验。在茂名PX事件中，以微信、微博为代表的社交媒体的信息传播尤其泛滥，并大肆渲染夸大PX项目的风险，使风险戏剧化、极端化。媒体是一个公共话语平台，不同话语主体争夺话语权以增强自身的影响力。意见领袖对于话语主导权的争夺放大了邻避风险。意见领袖独立于政府、媒体和大众，拥有广泛的信息来源，通过传播、过滤、解读风险信息影响大众态度倾向。随着互联网的迅速发展，微博、网络论坛上的网络意见领袖成为主要形式。在茂名PX事件中，意见领袖多持反对意见，并在微博、“话说茂名”论坛上设置风险议题，引导议题走向，引发对PX项目的大规模社会讨论。

（三）社会反应

社会反应过程表现为在高风险感知和多元风险信息引导下，各类社会团体及个体的邻避风险应对行动。社会群体关系与污名化是两个主要反应机制。

其一，社会群体关系。“群体的性质会影响成员的反应以及关于风险问题的合理行为的类型”[9]。个体态度、情绪通过社会群体关系发生群体化传染和共鸣，从而形成一个认知共同体。同时，大众媒体的发展为共识的达成提供了强有力的技术和社会支持。社会群体关系使个体被群体裹挟，易于达成一致的行为倾向（理性或非理性的），甚至导致大规模的社会动员和群体性事件。当公众意识到PX项目开工在即时，关于PX项目的负面信息广泛传播，不断冲击人们的视觉神经，极大强化了PX项目的风险。这一风险认知迅速在茂名市民中传播，并达成了“PX有害”的共识，不满、愤怒等情绪也迅速传染。在社会群体关系的作用下，人们自发上街聚集，最终发生了千人在市政府前抗议的群体性事件。

其二，污名化。污名化是导致邻避风险放大的重要机制。“污名的源头是具有能促成公众对风险高度认知特征的灾害，这些特征包括恐惧的后果和非自愿地被置于风险环境等”[2]17。公众的认知能力有限，对于高风险技术存在偏见。这种偏见被积累放大，就成为套在邻避项目上的污名枷锁。尽管PX的化学毒性已被科学证明较低，但其已被严重污名化。PX已经被贴上了“危险的”“有毒的”“有害的”“致命的”污名化标签，公众谈“PX”色变。由污名引致的与有风险的技术、项目和场所有关的后果可能是重大的。PX的污名化是导致茂名反PX运动的直接原因。污名化的影响通常没有地理边际，一个地区的风险体验会引发其他地区的污名化认同，并且污名经过多次风险事件会获得自我强化。公众深受过往风险事件、灾难报道的影响，厦门、大连等地的反PX运动也为茂名市民的抗争提供了示范。

（四）涟漪效应

经过社会反应阶段，邻避风险的生命周期并没有结束。一些邻避事件将会制造有可能远远超出事件本身风险的最初影响，引致涟漪效应和次级后果。

其一，涟漪效应。邻避风险造成的影响不会局限在事件本身，而是像“涟漪”般向外扩散。正如斯洛维奇所描述的，“一个不幸事件可类比为将一块石头扔进一个池塘，波纹向外扩散，首先波及直接受害者，然后是责任公司或部门，并到达其他的公司、部门和产业”[10]。涟漪效应表明邻避风险的影响可以沿着社会区间、经济部门、地理等维度向更高序位传播。经过群体性抗议，茂名市政府最终妥协，并承诺在没有达成共识前绝不开工。然而，问题就此解决了吗？PX项目无限期搁置固然迎合了公众意见，但本地区公共设施的供需失衡问题依旧没有解决。PX项目的污名化认知再次强化，公众形成了持久的心理认知和态度，项目的再次上马几无可能；甚至进一步影响到其他技术和部门，以至于任何可能产生污染或对身体健康产生威胁的项目的建设都将遇到极大阻力。

其二，次级后果。从长期来看，邻避风险还会对社会和经济发展产生次级影响。在整个茂名市PX事件中，由于政府处置风险存在瑕疵，政府信任遭到一定程度地削弱，公共性受到挑战，行为预期的连贯性被弱化。公众甚至产生任何问题可以用集体抗争等非正常渠道解决的错觉，而不是通过法律等正常的利益表达渠道表达利益诉求。这将加大政府的治理风险，不利于社会的和谐发展。邻避风险造成的群体性事件还会导致本地区投资环境的恶化和投资者逃逸，从而对本地区的经济发展产生不良影响。邻避冲突使公共政策制定者陷入“决策—抗议—搁置”的被动局面，如果不能改善这一状况，经济发展也将受到阻碍。公众对高风险技术或项目的刻意排斥和规避，也将使技术的发展陷入困境，服务于社会的技术有可能成为社会公敌。

三、邻避风险的弱化策略

风险的社会放大框架“从经典通讯理论借用了放大这一比喻，并利用它分析各种社会中介发出、接收、解读和传递风险信号的方式”[2]4。基于这一逻辑，邻避风险治理应该从邻避风险的弱化着手，即通过有效干预措施在邻避风险信号发出、传递的各个阶段（如图2），弱化甚至消解其社会涟漪效应，从而为邻避风险治理创造良好的社会环境。

图2 邻避风险的弱化策略

（一）风险披露：建立信任

通过风险披露建立公众对政府的信任是弱化邻避风险的逻辑起点，也是贯穿邻避风险治理的主线。因为一旦政府信任流失，整个后续的风险治理举措都将归于无效。政府应该及时地披露风险信息，将邻避项目的决策、选址、评估、审批等环节的信息及时公示，充分保障公众的知情权，使公众认为项目的决策是经过正当程序而非暗箱操作。邻避项目的具体信息需要准确地公布，以使公众对于邻避项目可能产生的风险有一个全面的了解，从而从源头上减少谣言对邻避风险的放大。只有在信息对称的条件下，公众才有可能建立对政府的信任。一些地方政府为了减少阻力而隐瞒风险的做法只会加剧公众的不信任，导致“下行的恶性螺旋”，最终适得其反。同时，在风险披露过程中，政府要站在公众的立场上，而不是以项目的决策者自居，从而获得公众对其的情感信任。风险状况被确认后，政府需要让民众感知到从项目建设中获得的收益，提升民众获得感。在2014年杭州九峰垃圾焚烧发电项目事件中，政府配套建设了一批惠民工程，用于改善当地生产、生活、生态环境，实现了从“邻避”到“邻利”的涅槃，就充分证明了风险信息披露对建立公众对政府信任的重要性。

（二）风险沟通：疏导民意

在邻避风险的扩散过程中，政府应该主动开展积极有效的风险沟通，以说服利益相关者相信政府的决策是科学的、公正的，并引导公众形成正确的风险认知。当风险扩散时，政府的一般做法是邀请专家对项目风险解读，管控风险舆论，并在主流媒体广泛宣传。这种单向的信息传递只会引起公众的质疑和不满，使其认为政府在操控舆论，进而怀疑项目决策的正当性。政府需要改变传统的舆论管制手段，代之以积极的风险沟通，与公众、专家、社会组织、大众媒体之间进行持续地、多重地、双向地互动。在沟通过程中，政府需要赋权给公众，使公众充分表达其利益关切，充分了解风险信息。政府可以采取一些灵活的手段，如入户调查、召开听证会、座谈会、政策宣讲会、科普宣传，以充分了解民意、疏导民意。对于一些有较大影响力的社会组织和意见领袖，政府应该通过坦诚的交流向他们传递积极的信号，使其合理引导民意走向。广州市番禺区垃圾焚烧项目陷入僵局后，番禺区政府召开座谈会与业主座谈，其后公布垃圾焚烧发电厂的5个备选地址。厂址通过广泛讨论，最终根据群众意见、环评分析和专家论证来确定。

（三）风险体验：去污名化

污名效应是邻避风险放大的重要原因，去污名化是弱化邻避风险的重要手段。从本质上说，污名的形成来源于公众对高风险技术的恐惧。公众对于未知的风险总是存在恐惧，正如罗斯福所说：“我们唯一恐惧的就是恐惧本身。”要去污名化，就要消除公众对邻避设施的恐惧。除了开展风险沟通和积极的科普宣传以外，构建开放的公众风险体验不失为一种行之有效的策略。风险体验的目的在于通过公众的实地体验打消其对高风险技术的疑虑和恐惧。中国广核集团有限公司的“公众开放体验日”为邻避风险治理提供了有益的启示。政府可以组织民众对邻避项目实地参观、他处考察，实地了解邻避项目，如PX化工厂的安全生产、排放处理、环境监测等指标，从而重塑公众对邻避设施的负面情感认知，漂白邻避设施的污名。在体验过程中，公众可以与专家、企业管理者面对面沟通，纠正偏见。通过风险体验，公众可以自主判断风险，而不是受舆论的裹挟，为了反对而反对邻避项目。

（四）风险干预：柔性治理

为了应对可能出现的邻避风险应急失灵，风险干预是必要的。当风险聚集并可能产生严重后果时，政府必须采取风险干预措施，遏制风险的放大。身处“风险社会”之中，政府要有适应外部环境变化的能力。政府对于邻避风险的治理方式要从“刚性治理”转向“柔性治理”。柔性治理就是要以人为本。邻避事件常常演化为大规模的群体性事件，如民众聚集在市政府前抗议，原因往往在于部分政府官员表现出来的权力傲慢和对民众需求的漠视。政府需要在情绪高涨的人群中保持一定的柔性，采取合理的方式疏解群体的愤怒，避免营造紧张气氛。公众对于政府的信任存在差序格局，即政府层级越高，公众对其的信任度越高。信任的差序格局同样适用于政府官员。因此，政府可以派出高级别领导干部与抗议群众沟通，回应群众诉求，使群众感受到政府的态度立场和人文关怀。当千余名茂名市民聚集在市政府前时，抗议持续加剧，维稳压力升级茂名市公安机关迅速干预，遏制事态继续恶化。同时，茂名市副市长与上访代表座谈，多数民众在劝导下离开了聚集现场，社会秩序基本恢复正常。

邻避风险经过“风险感知—信息传播—社会反应—涟漪效应”四个阶段逐步地在社会中放大，最终造成远远超过风险本身的影响。因此，邻避风险治理的关键是弱化邻避风险，降低邻避风险的放大倾向。邻避风险的弱化应该贯穿于邻避风险放大的各个阶段。通过风险披露、风险沟通、风险体验、风险柔性治理等策略层层弱化邻避风险，从而为邻避风险治理创造良好的社会环境。