“放管服”改革背景下基层公务员职业倦怠影响因素研究——基于J市G乡的调查

裴雅娜，王晓灵

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

一、引 言

职业倦怠，最早由美国临床心理学家Freudenberger（1974）提出[1]，美国社会心理学家Maslach（1981）对职业倦怠做了进一步发展研究[2]，他们认为职业倦怠因为从业者长期工作产生的巨大压力无法得到有效的释放和缓解，从而产生负面情绪，久而久之造成恶性循环，最终表现为身体极度疲惫、内心厌倦工作、没有工作成就感等症状。已有研究表明，我国基层公务员确有存在职业倦怠现象[3]。2018年以来，中央政府、地方政府扎实推进“放管服”改革，简政放权、优化服务，这场自我革命获得了广泛好评。然而，“放权”只是“放管服”改革的部分内容，下放的权力能否被基层政府有效承接，是“放管服”改革必须关注的重要问题[4]。当前，由于下放的事权过多过快，而一些相关的配套改革又没有协同推进，这就给公务员带来了诸多压力。尤其在基层政府，其事权承接能力严重不足，许多基层公务员出现了工作效率不高、工作热情不足、自我效能不佳等现象。长此以往，不仅会对政府的公信力和形象有所损害，还会对“放管服”改革的成效造成不良影响。因此，在推进改革的过程中，有必要对基层公务员面临的职业倦怠问题进行深入研究，探讨其职业倦怠产生的主要因素，并提出科学的应对措施，从而提高基层政府的承接能力，进一步优化“放管服”改革的效果。

J市是山西省以煤炭产业为主的地级市，近年来，随着“放管服”改革的深入推进，大量事权下放到县、乡政府。本文以该市G乡为研究对象，通过问卷调查和实地访谈，深入了解该乡在“放管服”改革中基层公务员的倦怠程度和倦怠因素，在此基础上对提高基层政府承接能力、优化改革提出参考建议。

二、文献回顾

（一）“放管服”改革与职业倦怠内涵界定

1.“放管服”改革

“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。这一概念最初由李克强总理于2013年夏季达沃斯开幕式致辞中提出，在2016年6月召开的全国深化简政放权放管结合优化服务电视电话会议上，李克强总理总结了“放管服”改革取得的巨大成就，与此同时，李克强总理也提到，“有的权放得不恰当，下面接不住，致使审批事项积压，反而延长了办事时间”[5]。这充分表明，基层政府承接能力也是“放管服”改革的重要内容。

2.职业倦怠

Freudenberger（1974）首次提出职业倦怠，他认为职业倦怠实质就是一种医学上的临床症状，持续工作的个体由于对工作期望过高，承担巨大的工作压力，从而导致了长期无法缓解的情绪、社会性和自我认知等方面的不良症状[1]。Cherniss（1980）主要从组织环境角度着手分析，认为职业倦怠产生的根源在于工作者个体的付出与组织给予的回报“不匹配”，而组织环境的消极变化又加剧了这种“不匹配”[6]。Sarason (1983)认为倦怠并不是个体生理和心理缺陷造成的，也不是个别现象，而是整体社会属性在个人心理上的复杂呈现，当现有的社会条件无法满足个体的情感和回报需求时，个体将很难保持持续的、热情的工作投入[7]。Brill(1988)从生理和情绪角度着手，认为职业倦怠的首要前提是从业者本身就具有不确定的身心疾病，而工作以及工作的相关事项恰巧引发了这一潜在身心疾病，最终导致工作个体产生焦躁的情绪，直至失调[8]。本文认为，职业倦怠主要指改革背景下，基层公务员因对下放的权力承接能力不足而产生的情感耗竭、组织疏离、效能下降的状态。

（二）职业倦怠影响因素的相关研究

1.关于职业倦怠的研究

对于职业倦怠影响因素的研究，到目前为止，研究成果主要聚焦在个人、组织、工作、社会四个角度，其中组织角度的研究成果最为丰富，社会角度的研究是近年来研究的热点。从组织角度来看，组织制度和环境最有可能影响员工职业倦怠。Maslach和Leiter（1997）研究指出，组织公平性越差，产生职业倦怠的可能性就越高[9]。Gabris和Ihrke（2001）的研究证明，程序公平和分配公平对专业人士的职业倦怠具有一定的预测作用[10]。O’Mahony（2011）发现，在医院管理中，上级和下级之间良好的沟通可以预示较低水平的情感耗竭，下级之间的合作关系与情感耗竭、去人格化呈显著负相关[11]。Madathil等（2014）的研究发现，领导方式与职业倦怠也存在相关性，一般而言，转化型的领导方式会使情感疲惫降低，使个人成就感提高[12]。Wisetnorisut等（2014）研究表明，工作轮换制度和职业倦怠息息相关，充足的休息和休假时间可以显著降低从业者的职业倦怠感[13]。从社会角度来看，社会支持是职业倦怠产生的主要原因。Ariapooran（2014）以医护工作者为研究对象发现，来自朋友和家庭的社会支持与职业倦怠呈显著负相关，社会支持度是护士职业倦怠的重要预测因子[14]。王亚群和覃红霞（2018）以高校辅导员为研究对象，发现其职业倦怠主要是由性别依附和性别偏见等社会性因素导致的无法避免的结果[15]。

2.关于公务员职业倦怠的研究

公务员作为特殊群体，职业倦怠的因素十分复杂。吕维霞等（2018）研究表明职业控制、职业价值和职业激励都是基层公务员产生倦怠感的主要因素，职业价值的影响最突出，与职业倦怠的三个维度均有较强相关度[16]。文宏（2018）研究发现，政府组织文化、组织沉默对公务员职业倦怠有显著的正向作用，且组织沉默在组织文化和职业倦怠起到部分中介作用，自我效能感在组织沉默和公务员倦怠之间起到负向调节作用[17]。王亚华和舒全峰（2018）认为，个体特征、工作特征、职业环境和组织管理四个维度都会导致基层扶贫干部产生职业倦怠[18]。谢治菊和朱绍豪（2018）研究发现，人际效能感与职业倦怠存在较强的关联性；职位是影响基层公务员职业倦怠程度的根本因素[19]。于刚强等（2017）的研究表明基层公务员的职业倦怠程度在性别、行政层级、职位级别等方面存在显著差异；政治新常态对基层公务员职业倦怠也造成了一定程度的影响；缺乏工作支持、狭窄的晋升渠道和非正式的晋升机制则是基层公务员职业倦怠的主要原因[20]。

由此可见，“放管服”改革虽然取得了重大成效，但是关于地方政府在改革中的承接能力关注不足，由此引发的问题也未引起足够重视。公务员的职业倦怠因素研究已经有一定成果，但是结合“放管服”这一改革背景的研究几乎没有。本文结合“放管服”改革背景，以山西省J市G乡基层公务员为调查对象，展开相应的研究和讨论。这不仅可以丰富公务员职业倦怠研究领域的成果，也有利于提高基层公务员工作动力，从而提升基层政府承接能力，推进“放管服”改革取得更好成效。

三、“放管服”改革背景下基层公务员职业倦怠影响因素探究——扎根理论的运用

（一）扎根理论方法概述

本部分运用扎根理论的定性研究方法对基层员工职业倦怠的影响因素进行探索性分析。20世纪60年代， Glaser和Strauss两位学者共同创立了一种质性研究方法，即扎根理论。该方法提出以来，在多个科学领域得到了广泛应用[21]。所谓扎根理论就是指对某种现象进行归纳，并探索现象产生的原因的系统化的研究程序（图1）。该方法适合影响因素模型的构建，有利于系统分析现象，对问题的本质具有较强的解释力[22]。

（二）样本与程序

本部分研究主要通过深度访谈的方法获得原始数据资料。为保证样本代表性和典型性，在G乡乡政府的横向职能部门中，抽调了8名同一层级的公务员。被访谈的8人中，男性4人，女性4人。其中有2人（1男1女）在前期的职业倦怠程度调查中属于倦怠程度低的类别，以此形成对照组，以保证数据来源的客观真实。

图1 扎根理论研究流程图

在综合考虑访谈对象具体情况、多次请教有关专家的基础上，笔者优化了访谈提纲，最终形成了包括访谈者基本情况、对“放管服”改革的理解、职业倦怠影响因素三方面的访谈内容。每人访谈时间均在1小时以上，其中，最长为102分钟，最短为63分钟，平均时长76分钟。并对访谈内容进行了详细的整理，关键部分做出了标注。

（三）基于扎根理论的模型构建

1.开放编码

开放编码是将原始材料进行现象摘要，赋予现象概念，从而达到明确现象、发展概念、提炼范畴的目的的编码过程[23]。为了摒弃个人偏见，保证数据的可靠性，该部分研究运用编码分析软件Nvivo11.0进行开放编码。首先，从原始材料中提炼出43个现象摘要，以“a”标识。其次，对现象摘要进行归类整理，得到了16个初始概念，以“aa”标识。接着对初始概念进行归纳，整合重复概念，得到11个范畴，以“A标识”。开放编码示例见表1。

表1 开放编码

续表1

2.主轴编码

主轴编码是在开放编码的基础上，用类聚分析的方法，在初步得到的信息之间建立联系，并获得潜在的线索［23］。本研究将11个范畴归类分析，得到5个主范畴，分别是组织制度、社会期望、社会地位、工作条件、个人素养（见表2）。在此基础上，对11个子范畴的内涵进行完整描述，构建了子范畴与被解释变量职业倦怠之间的关系链条。以主范畴组织制度为例，对应三个子范畴晋升制度、培训制度、薪酬制度，晋升通道狭窄、培训缺乏、薪酬激励不足都会造成研究对象的职业倦怠。

3.选择编码

选择编码处理范畴与范畴之间的关系进行综合的过程。借助主轴编码中获得的主要范畴，阐明“故事线”，形成主要范畴的关系路径，从而得到较为理想的理论模型［23］。本研究中将“职业倦怠”定义为核心范畴，按照扎根理论的研究范式，选择编码阶段遵循以组织制度、社会期望、社会地位、工作条件、个人素养——基层公务员职业倦怠的逻辑展开，建立基层公务员职业倦怠影响因素模型。主要关系结构见表3。

表2 主轴编码形成的主范畴

表3 主范畴的典型关系结构

在经历开放编码、主轴编码和选择编码三个阶段之后，构建了“放管服”改革背景下基层公务员职业倦怠影响因素模型（见图2）。其中组织制度、工作条件属于组织维度因素，社会期望、社会地位属于社会维度因素，职业素养属于个体维度因素。

图2 “放管服”改革背景下基层公务员职业倦怠影响因素模型

4.理论饱和度检验

当新补充收集的数据无法为已经构建的理论模型有新贡献时，则认为该理论模型已饱和。本部分研究中，又选取了两名基层公务员进行了仔细访谈，并做详细记录，并未发现新的范畴关系，因此，本研究得到的主要范畴以及关系模型达到理论饱和度检验的要求。

四、“放管服”改革背景下基层公务员职业倦怠影响因素模型阐释

（一）组织维度

组织维度的因素包括组织制度和工作条件两方面，其中组织制度主要指向薪酬、晋升和培训机制，职务晋升机制又直接影响薪酬机制中的基本工资、补贴等待遇水平，因此，晋升机制和薪酬机制改革应协同推进。此外，培训机制的改进也不容忽视，一方面，增强公务员职业技能培训，不仅可以提高其学习能力，而且可以通过知识更新的途径使其在工作中获得满足感和成就感。另一方面，培训内容的选择也会影响培训成果，例如，针对倦怠程度较高的公务员，应添加心理健康培训课程，以缓解其倦怠感。培训不仅能阻止源头倦怠，还能进行过程干预和缓解。就工作条件因素而言，在基层公务员这一特定群体中，该因素对倦怠的影响程度不容忽视。由于基层公务员一般在乡镇等地办公，基层的设施设备相对落后，而地方政府对资金、资源等问题的解决能力不足，从而导致此类问题长期无法得到有效解决。基层公务员办公条件较差，会给其工作积极性带来不利影响，进而造成基层公务员职业倦怠。

（二）社会维度

社会维度的因素包括社会期望和社会地位两种，其中社会期望主要来源于上级和工作对象，这两者中工作对象的期望占据主要地位。就基层公务员而言，其面对的工作对象为基层群众，尤其是乡镇公务员，面临的大多数群体为农民、个体工商户、农村自由职业者等。这些人群在社会中处于文化素质水平较低的一类，其对政府部门、公职人员有较高的社会期望度，甚至可能出现不合理的服务要求，这就会给基层公务员造成工作压力，进而产生工作倦怠。此外，笔者发现基层公务员对自身的社会地位认知处于较低水平，究其原因，社会经济地位发挥了主导作用，基层公务员普遍认为自身收入低，经济地位在社会中处于中下水平，这是他们对工作失去热情，缺乏激情，最终诱发了对工作的情绪衰竭，进而造成职业倦怠。

（三）个体维度

个体维度的因素主要指基层公务员的职业素养。基于扎根理论的高级编码结果，笔者发现，就职业素质而言，被访谈群体大多指向心理调节能力。当基层公务员本身携带这种能力时，个体维度因素将对职业倦怠发挥极弱的作用；当基层公务员本身不携带这种能力时，个体维度因素就会对倦怠产生较大影响。

（四）引申讨论

首先，影响因素模型中的五个主范畴因素并不是相互独立的，具有一定的相关性。组织维度的制度因素与社会维度的社会地位因素相关，组织的晋升路径、薪酬待遇、绩效激励等相关制度会影响基层公务员在社会中的经济地位和政治地位。公务员晋升职级越高，社会政治地位就越高，职业倦怠程度越低；公务员的薪酬待遇越好，社会经济地位就越高，职业倦怠程度越低。其次，五个主范畴的作用路径并不相同。其中个人维度的职业素养因素发挥调节作用。组织维度、社会维度的变量对职业倦怠产生影响的过程中，个人的职业素养起到显著的调节作用，即组织制度、工作条件、社会期望、社会地位因素对职业倦怠的影响程度会随着个人职业素养的高低变化而有所不同。以工作条件为例，如果基层公务员的办公条件较差，但是其自身的职业素养高，自我调节和自我适应能力都较强，那么工作条件变量对职业倦怠的作用程度就有有所减弱。

五、研究结论与建议

（一）研究结论

基于扎根理论，本文研究发现“放管服”改革背景下基层公务员职业倦怠因素包含组织、社会、个体三个维度，其中组织维度的因素为组织制度和工作条件因素，社会维度的因素为社会期望和社会地位因素、个人维度的因素主要表现为个人素养因素。组织和社会维度因素之间具有一定关联，个人维度因素对其他两个维度的作用路径有调节效应。

（二）进一步推进改革的建议

从改革背景下基层公务员职业倦怠的影响因素着手，本研究提出了相应的缓解公务员倦怠的对策建议：

1.统筹推进组织制度配套改革

目前，“放管服”改革已经取得较大成效，简政放权在全国范围内得到推广和认可，与此同时，放管结合、优化服务也不容忽视，这就要求党和政府有序推进组织制度配套改革，这是一套系统的改革。例如在基层公务员的晋升机制、薪酬机制、培训机制等方面进行改革，逐步明确晋升渠道，优化薪酬待遇，创新培训内容，使基层公务员在工作中获得精神和物质双重激励，不断更新知识、创造知识，从而对工作更加认真严谨，对服务对象更加热情周到。只有推进配套改革，才能真正达到“放管结合、优化服务”的效果；只有关注基层公务员的工作效果，才能评估和提升改革背景下的基层承接能力，才能真正达到简政放权的初衷。

2.逐步优化基层政府办公条件

改革中大量下放的事权需要被基层政府承接起来，而政府机构本身并不能完成这些职务，必须由政府机构中的人员去完成，而基层公务员若想顺利完成这些工作，离不开硬性条件的支持。国务院印发的《2016 年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》也明确指出，“对确需下放给基层的审批事项，要在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层接得住、管得好”［24］。因此，只有把经费、技术、装备落实到位，才能更好地协助基层公务员完成工作任务。基层办公条件的规范化不仅能传递党和政府对基层员工的关怀，也能温暖民心、顺应民意。这才是“放管服”改革的最终目的。

3.全面关怀基层员工心理健康

在“放管服”改革中，需要评估基层政府的承接能力，其中重要的一环就是评估基层人员的任务承接能力。据笔者前期的调研成果，G乡基层公务员的职业倦怠程度在中等水平，这表明基层公务员的心理健康状态不佳，必须引起重视。在员工关怀方面，可以采取领导关怀、同事关心等方式，通过构建良好的人际关系、团队氛围，来缓解和消除基层公务员的倦怠感。也可以利用心理健康培训课程，使基层公务员对自身心理状况有明确的认知，通过学习专业的方法技巧来调节倦怠情绪。此外，还可以利用周末时间开展户外活动，通过有组织、有目的的活动内容引导公务员自我放松、自我调适。

4.正确引导社会群体心理认知

在改革背景下，不光要关注改革的内容、成效，还应关注改革在社会环境下造成的影响。对于社会群众而言，政府应引导其对改革、对基层政府和基层员工有正确的理解和认知。可以通过新闻网站、社交媒体等途径进行宣传，尤其要对基层群众关心的问题详细陈列，既要维护好群众的利益，也要引导群众对公务员有合理期望，加强办事群众对公职人员的理解，从而构建起双方良好的沟通关系，这将有助于基层公务员顺利办公，也将在一定程度上降低基层公务员的心理压力，提高工作效率，从长远来看，这将成为“放管服”改革的又一大成绩。