中国福利治理的理论认知：概念界定与理念取向

徐 进

（甘肃政法大学 公共管理学院，甘肃 兰州 730070）

一、引 言

较之于西方社会现代社会保障制度的诞生（以1883年德国《疾病保险法》的出台为标志），中国现代社会保障制度的建立相对较晚，始于1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。1986年4月12日，全国人大六次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展的第七个五年计划》，开启了中国社会保障社会化进程，即福利治理改革发展进程。此后，经过33年的艰难探索和刻苦实践，中国社会保障在立法规范、系统搭建、项目拓展、待遇给付等方面，取得了令世界瞩目的成绩：部分积累制社会保障制度模式日渐巩固且释放了显著效能；多层次社会保障体系已经建立且逐渐得以完善；社会保障体系规模业已成为世界之最[1]；经济保障、服务保障、精神保障三大社会保障层次运行有力且协调有序；社会保障从部分人的权益转变成了全体社会成员共享经济社会发展成果的全民权益等。与此同时，社会保障完成了从国家——单位保障到国家——社会保障的制度转型，即部分积累制的建立；社会保障也彻底实现了角色转换：从经济改革的配套工程演变为现代国家治理的基础制度。

作为国家治理体系的基础性构成，福利治理的效度不仅关乎社会成员对社会保障制度及其实践的回应性，也是涉及国家治理现代化进程能否顺利有序进行的重大现实变量，更是影响社会成员国家认同意识的关键性自变量。因而，有必要对中国福利治理理论进行追溯性认知，阐释福利治理概念范畴的生成过程，梳理福利治理系列价值理念的内在逻辑，进而构建政策面向的具有中国特色语境的福利治理理论体系，以合理引导福利治理的政策制定、恰当规划福利治理政策的实施路径、科学采取福利治理的有效措施，对以增进全体社会成员福祉为依归的中国福利治理现代化乃至国家治理现代化进程的顺利有序推进，具有理论与实践两个层面上的引领意义。

二、中国福利治理的概念界定

福利治理（welfare governance）是近年来广泛流行于世界社会保障领域的概念，它依附于对治理概念的理解，主要是基于西方社会的福利多元主义理论而逐渐发展起来的概念范畴。21世纪初，这一概念开始广泛应用于社会政策领域，用以描述政府与社会间正在改变的关系[2]。目前，关于福利治理的概念，中国社会保障理论界和实务界并未对其加以明确界定，关于“福利治理是什么？”的争论，呈现多维性阐释导向，主张较为杂乱且不甚明确，体现了重内涵阐述轻外延论述的特点，现将主要观点梳理概括如下：

（一）概念阐释：多维导向

1.价值导向

韩央迪认为，福利治理的价值在于：倡导并开创福利供给系统的多元行动主体格局，并致力于建构水平化的互动关系和制度体系，而非单纯倚重国家——市场——社会中的某一方；由该格局所开拓的立足于三方合作互动基础上的公民结社力量，将有助于制衡政府与市场的勾连，从而真正实现对社会成员福利权益的保障[3]。

在新时代社会主要矛盾的宏观作用下，社会成员日益增长的美好社会保障需要和社会保障不平衡不充分的发展这一矛盾逐渐得以显性化。因此，福利治理的价值旨在以经济发展为引擎，基于社会成员间的利益协调，冲破与新时代社会主要矛盾相伴而生且涉及社会保障发展不均衡不充分的有关供求、区域、城乡、群体间不均等的内生性障碍，以有效回应社会成员的社会保障需求。

2.主体导向

基于治理概念的内涵分析，福利治理的主体（福利供给取向）并非仅限于政府或市场，具有资源配置功能的第三部门、志愿部门、社区、社会网络、家庭等非政府组织形式，都可以是福利供给主体体系的一员，进而主张福利供给主体间的相互协作、融通互惠以有效地向社会保障对象提供福利。

按照冯敏良的阐述，福利供给主体的多元组合，要求各个责任主体之间建立一种平等协作的伙伴关系，即以良性互动为规则，以民主协商为路径，以合作共治为取向，并最终走向福利供给的制度性协同[4]。与此相呼应的是张彦琛的主张：在治理理念下，福利政策不再是政府的“独角戏”，而是各参与主体的“大合唱”[5]。

事实上，西方社会的福利多元主义理论便是“主体导向”的福利治理理论。同时，该理论在一定程度上终结于由中国社会保障学者提出的新福利五边形模型，即福利五角理论。徐进认为，福利供给主体间相互融通互惠基础上的多元共治方是福利多元主义理论的逻辑起点和最终归宿；“五”是一个虚数，在一国或地区的福利治理进程中，可能会出现福利供给主体的更多元组合，如福利六边形、福利七边形等[6]。

图1 福利五角模型

因此，在此意义上，福利治理是由多元化的福利供给主体通过协作途径或手段，共同为社会成员提供社会保障待遇的网络状福利供给机制，即多元共治机制。

3.责任导向

责任导向的福利治理，是20世纪70年代西方社会应对福利国家（当今世界上最优越的社会保障制度模式）危机的产物，是关于“具有福利供给责任的主体究竟有哪些？”“政府在福利供给过程中到底应承担何种责任？”“政府之外是否存在其他福利供给主体的可替代选择？”“何种福利管理方式最能应对福利国家危机？”等问题的一系列思考。

在张彦琛看来，福利治理实际上是重新认定福利供给与传递过程中不同参与主体的责任，福利国家逐步转向福利社会[7]。雷雨若认为，主张对政府职责进行重新定位的福利治理，打破了福利以政府为唯一治理主体的传统狭隘思维，转而在承认政府依然是福利供给的主要主体且是第一责任人的前提下，吸收了保守社群主义、左派第三条道路和福利多元主义的思想，强调政府、市场、社会非营利组织和家庭之间展开合作，以网络化的合作作为主要责任承担机制，实现共同治理[8]。在总结英国福利治理的伦理逻辑时，张金亮指出，福利治理朝着社会中心——政府中心——市场中心——多元治理——元治理（治理的治理）这一演进范式向前发展，在此过程中，责任的内容和履行方式也随之变化[9]。

4.过程导向

对福利治理的过程导向阐释，中国的社会保障社会化理论最有发言权。社会保障社会化理论认为，福利治理是以社会化为治理理念，通过包括政府、市场在内的多方力量参与社会保障各项事业改革与发展的过程。这一过程不仅包括多元福利供给主体及其有效组合问题，还涉及了社会保障筹资、管理、服务、监督等多方面的社会化问题。借鉴俞可平教授对“善治”概念的阐释思路，我们可以将福利治理概括为：使社会成员的社会保障待遇最大化的社会管理过程。此过程的基本特征是：政府与其他责任主体对社会保障的合作管理，体现的是福利治理主体相互间架构起来的系列协同关系交织网。

5.本质导向

在经济学看来，社会保障是通过一定的经济手段或策略来解决相应的社会问题，以实现特定的社会目标或政治目标的制度安排。加之在宏观层面，社会保障参与了国民收入的初次分配、再分配和三次分配过程；在微观层面，社会保障是对有限的福利资源进行有效配置的制度安排。因此，在本质上，福利治理是对有限福利资源进行有效配置的社会保障管理理念、方式或手段的总和。

故而，韩央迪认为，中国福利治理的本质就是改进并完善有限福利资源的配置方式，积极推动各福利行动主体间良性关系的建构，以有效满足社会成员的基本社会保障需求并促进社会成员能动性（个人责任的回归）的发挥[3]。

（二）概念界定：中国语境

以上关于福利治理概念的界定虽不明确，但中国语境下的多维导向阐释，为我们提供了进一步对福利治理概念加以较为明确界定的肥沃土壤。基于以上观点，笔者探索性地对中国语境下的福利治理概念予以界定如下。

福利治理，是指在公共治理乃至国家治理法律法规政策框架下，基于福利资源总量有限的前提下，由包括政府、市场在内的福利供给多元主体承担起资源配置责任，并试图在各责任主体间构架一种相互间开展良性融通、优势互补且有效协作的伙伴关系，以最大限度地为社会成员提供满足其适度性经济保障、服务保障、精神保障的社会保障法律规范、体制机制、管理理念、行动策略、实践方式和应对措施的总和。其中，福利治理的天然属性是追求社会公平与正义；福利治理的载体是社会保障社会化理论及其实践；福利治理的总体理念是全民性、社会性、合作性、互济性、共享性、适度性；福利治理的目标是摆脱生存危机、保障国民基本生活、增进国民福祉，有效推进福利治理现代化和国家治理现代化进程，以实现整个社会的和谐发展。

三、中国福利治理的理念取向

在中国社会保障发展的过去很多年里，有关学者对福利治理价值理念的阐述，集中体现在郑功成对社会保障特征和原则加以概括的系列文字中，如公平性、法制规范性、社会化、经济福利性、刚性发展、责任分担、权利与义务相结合、与经济社会发展相适应、普遍性与选择性相结合等[10]。

（一）全民性

从世界现代社会保障发展的经验来看，社会保障对象的全民性是其未来发展的普遍趋势。68年来，中国社会保障发展实践可谓峥嵘而跌宕，虽经历过起起落落，却也最终进入新时代相对稳定的改革发展阶段。与此同时，社会保障制度也逐步实现了基本覆盖城乡全体社会成员。在中国农村，社会保障体系从最初由五保供养、军人优抚、农村合作医疗、灾害救助、家庭保障、慈善事业等保障项目组成的简单结构，发展到了如今由社会救助（包括农村五保供养）、城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度、大病医疗保险、社会福利等项目或系统构成的多层次保障结构。在中国城镇，社会保障体系也经历了从小到大的发展阶段，形成了目前内容丰富、层次多维、保障有力的体系架构（如社会救助、社会保险、社会福利、军人保障、城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、住房保障、教育保障、大病保险、大学生医疗保险、商业保险、社区服务、员工福利、企业年金、职业年金、企业补充医疗保险等）。

目前，虽然部分社会成员如灵活就业人员尚未成为有关社会保障项目或系统的对象，但这仅是中国社会保障发展过程中的插曲，不影响我们将全民性作为福利治理首要价值理念加以认定，况且从长远来看，中国社会保障在普遍性和特殊性的结合中，最终会实现社会保障对象的全民性目标。

（二）社会性

社会性，亦被称为“社会化”，是中国社会保障社会化理论与实践的重要理念。社会性的实质是多方力量参与社会保障事业，呈现出筹资的多元化、管理的多元化、服务的多元化、监督的多元化、基金运营的多元化、福利供给主体的多元化等形态。

在社会性理念下，对有限福利资源进行配置的主体得到拓展，不仅限于政府或市场等传统的福利资源配置主体，第三部门、志愿部门、家庭、社会网络、个人等也被确认为福利资源配置主体并被纳入多元福利供给主体体系之中，以各自所具有的不同配置方式发挥着不可替代的特有功能。

（三）合作性

社会性与合作性是一对相辅相成的福利治理价值理念。在政府、市场、第三部门、志愿部门、家庭、社会网络、个人等福利资源配置主体相继获得福利供给主体地位之后，“如何实现福利供给主体间的协同合作以有效提供经济福利，进而满足福利对象的基本社会保障需求”成了社会性理念是否得以继续秉持的重要变量，而合作性及其如何开展有效合作，成为是否有效破解福利治理社会性理念局限的一把钥匙。

因此，社会性和合作性两大福利治理理念，互为唇齿，相互依存。必须指出的是，“福利供给主体如何开展有效协同合作”或者说“如何构架福利供给主体间相互合作的有效机制”，成为关乎中国福利治理政策及其实践回应性的重大现实变量。

（四）互济性

互济性价值理念具有双重指向：一是社会保障体系内部有关项目或系统之间的互助共济；二是社会成员相互间的互帮互助。前者如社会救助与社会保险之间，社会保险与社会福利之间，失业保险与失业救助（城市低保）之间，在对具体社会保障对象进行待遇给付时的某些特殊情况下（如领取失业保险金的期限过后，失业者依然未重新就业，而其本人或家庭的生活状况仍然处于城市最低生活保障线以下），均体现了浓郁的互济性。后者如养老保险基金统筹层次越高，社会成员（准确地说应该是不同地区间的用人单位）之间的互济性就越强；养老保险社会统筹基金账户形成的基础养老金待遇给付，体现了在某一养老保险统筹层次下的在职人员与退休人员之间的互济性；养老保险个人账户形成的个人账户养老金则体现了养老保险对象本人在生命周期内的自我互济性等等。

（五）共享性

共享性，意指社会保障发展应当能够适度地分享经济社会发展的成果。共享性不仅是福利治理价值理念也是福利治理过程的运行原则。保障和改善民生，是国家经济社会发展的终极目标，在国家经济总量的蛋糕逐渐做大的前提下，国家财政应当适度地加大对社会保障的转移性支出力度，以确保社会保障适度地分享到经济社会发展的成果；与此同时，在通货膨胀和购买力保持双重压力下，社会保障对象能够适度地分享经济社会发展的成果，也是增进民生福祉的内在要求。

（六）适度性

社会保障水平，是一个质与量相统一的概念。从量上讲，社会保障水平有“高”“低”之分，具体衡量方法是社会保障支出总额占国内生产总值的百分比。从质上讲，社会保障水平有“适度”、“不适度”之分，具体测定标准是社会保障支出要与国家生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，它既保障公民基本经济生活又促进国民经济健康发展[11]。

因此，社会保障水平存在“不足”、“适度”“超度”之分，衡量社会保障发展水平是否“适度”的基本标准是：社会保障发展水平是否与经济社会发展水平相适应。与此同时，发展水平适度的社会保障还应充分发挥四大社会功能，既保障社会稳定，又促进经济发展；既突出社会公平，又兼顾效率提高；既保障国民基本生活，又激发其工作的能动性；既提高了国民的综合素质，又促进社会文明与进步。

在一定程度上，适度性不仅是福利治理的价值理念之一，而且还是关乎福利治理现代化乃至国家治理现代化能否顺利有序推进的基础性变量。

四、余论：构建中国特色福利治理理论体系

总体来说，福利治理的学理依据主要有西方社会的保守社群主义、左派第三条道路、福利多元主义以及中国的社会保障社会化四大理论。伴随中国特色社会主义进入新时代，中国福利治理时代已经到来。同时，作为国家治理现代化的子进程，福利治理现代化，即福利治理体系和治理能力现代化，亟须理论界对福利治理进行理论整合和理论体系构建，以指导中国新时代社会保障改革发展实践。

因此，在中国语境下，构建以社会保障社会化理论为核心载体，内嵌以全民性、社会性、合作性、互济性、共享性、适度性为价值理念体系的中国特色福利治理理论体系，成为关乎中国新时代社会保障能否实现可持续发展，影响中国福利治理现代化进程乃至国家治理现代化进程能否顺利有序推进的基础性理论支撑，亦成为能否增进社会成员福祉，影响社会成员国家认同意识和能力的重大理论变量。