易地扶贫搬迁农民市民化成本问题研究——基于制度成本的视角

朱建华

（中共汝城县委党校，湖南 郴州 424100）

精准扶贫是党和国家解决贫困问题的攻坚战。易地搬迁扶贫是脱贫攻坚的重要举措之一。“十三五”期间，全国易地扶贫搬迁涉及全国22个省（区、市）约1 400个县（市、区），实施易地扶贫搬迁的建档立卡贫困人口约 981 万人，工程总投资约9 463亿元①。搬迁后，大量安置在城区、集镇和工业园区等地方的搬迁农民将成为事实上的“市民”。解决好这一部分搬迁农民市民化问题，不仅有利于巩固扶贫成效，帮助他们彻底摆脱贫困，还有利于新型城镇化建设的推进。分析易地扶贫搬迁农民市民化成本构成，有利于解决这一问题，巩固易地扶贫搬迁成效，促进城乡发展。

一、文献综述

关于易地扶贫搬迁及易地扶贫搬迁农民市民化的研究，国内学者取得了众多成果。通过文献阅读，发现研究内容主要集中在以下几个方面。

关于易地扶贫搬迁的研究，主要集中在：易地扶贫搬迁与城镇化耦合问题，如吕翠丽、邱汉明[1]研究了易地扶贫搬迁与城镇化耦合存在的问题和路径；易地扶贫搬迁可持续性，如姚远[2]、张鹏瑶[3]、刘明月、冯晓龙[4]等则分别对易地扶贫搬迁农民的生计稳定性、生计不稳可能返贫及贫困脆弱性进行了研究；易地扶贫搬迁存在的问题，如占堆[5]、陆铈凡[6]、成美君[7]等人分别对西藏、安徽金寨县、贵州少数民族贫困地区的易地扶贫搬迁存在的问题及解决对策进行了相关研究。

关于易地扶贫搬迁农民市民化的研究中，黄榜泉[8]认为可以从坚持正确导向、加快融入步伐、拓宽社区群众就业渠道等路径实现易地扶贫搬迁农民市民化。杨爽[9]研究了贵州丰县在集中安置的搬迁模式下易地扶贫搬迁农民在市民化过程中出现的问题。邹英、向德平[10]认为，易地扶贫搬迁贫困户市民化在文化、经济和社会角色方面存在困境，何玲玲、吕翠丽[11]研究认为，广西在产业、就业岗位、文化、公共服务等方面的问题，阻碍了易地扶贫搬迁农民市民化。

通过文献的梳理可以发现，目前学术界关于易地扶贫搬迁及易地扶贫搬迁农民市民化问题，主要集中在同城镇化的关系、可持续性、存在的问题或困境、实现的途径等方面，并没有关于这类搬迁农民市民化的成本问题的研究。虽在研究存在问题时，提到制度问题，但并未将制度这一因素当作一种成本来对待。基于此，本文依据新制度经济学的相关理论，从制度成本的视角，分析易地扶贫搬迁农民市民化的成本问题，以期为更好地理解和分析易地扶贫搬迁人口市民化成本提供一个分析视角。

二、理论分析

（一）易地扶贫搬迁和农民市民化

易地扶贫搬迁是将生活在自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺的贫困人口搬迁到其他地区，通过改善这类群体的生产生活条件、拓宽收入渠道、改良发展条件，以帮助搬迁人口实现脱贫的一项政策。

关于农民市民化概念研究的成果众多，本文引用杨风[12]（2013年）的研究成果，认为农民市民化不仅仅是一个人口城市化（让农民进城，拥有市民资格，享受市民权利），还是一个人口社会化（进城农民的城市性社会融入）和人口现代化（农民生活方式城市化）的过程。

那些被安置在城区、集镇和工业园区等城镇化水平较高的贫困人口，搬迁后面临着转变原有生产生活方式、融入城镇的现实。这类农民成了新的市民化对象，增加了市民化的农民数量。而这类农民实现了自身市民化后，意味着他们由“农民”向“市民”转型的成功，是对易地扶贫搬迁成果的扩大和巩固。

（二）制度安排和制度成本

制度是社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度包括正式的和非正式的两种。正式制度包括政治规则、经济规则和契约等，非正式制度包括行事准则、行为规范以及惯例等[13]。

关于制度成本的研究成果较多，本文引用张广利、陈丰[14]的研究成果，制度成本是指以制度设计为起点、以制度变迁为终点的整个制度周期中所产生的一切耗费,是实现不同主体之间利益博弈而产生的成本。其形式是多种多样的,既包括经济成本,又包括政治成本、社会成本、文化心理成本等方面。

（三）搬迁农民市民化的制度成本

从新制度经济学的角度讲，易地扶贫搬迁是一种制度安排。作为一种制度安排，从制定到执行都需要耗费一定的资源。易地扶贫搬迁农民市民化则是易地扶贫搬迁这一制度安排的后续经济社会现象和必然要求。需要指出的是，易地扶贫搬迁农民的市民化，是从农民搬迁的准备，到搬迁后这类农民在城镇居住生活、融入城镇的过程，这一过程必然需要一系列正式制度的支持，而且市民化过程也将改变这类搬迁农民本身的一些非正式制度约束。在这类农民市民化过程中，搬迁成本仅仅是一部分，还有搬迁后所需耗费政治、经济、社会 、文化及环境生态等方面的资源，构成了这类农民市民化的制度成本，而制度成本以政治成本、经济成本、社会成本、文化心理成本及环境生态成本作为表现形式。

在政治成本、经济成本、社会成本、文化心理成本和环境生态成本这五类成本中，都含有可直接衡量出的交易成本，也含有无法直接对资源消耗衡量的部分。显然，上述五类成本都包含有可直接衡量的经济成本，如图1所示。

图1 五类成本关系

由于制度包括正式制度和非正式制度，两种制度安排通过执行者会产生相互影响、相互作用的结果。在产生易地扶贫搬迁农民市民化成本的制度中，既有如国家经济、社会、文化等方面的正式制度，也有城镇社会及农民自身的现有的风俗习惯、生产生活方式等非正式制度存在。因此，作为易地扶贫搬迁农民市民化的制度成本的表现形式，经济成本、政治成本、社会成本、文化心理成本及环境生态成本存在着相互影响的关系，任何能影响其中一种成本的制度安排，都将影响其他任何一种成本。

图2 五类成本作用

三、制度成本分析

前文已经分析了，易地扶贫搬迁农民市民化的制度成本，表现为政治成本、经济成本、社会成本、文化心理成本和环境保护成本。这五类成本的分类，主要是从产生成本的制度类型分类。当然，各类成本的成因及内容是不可能完全可以划分清楚。为了便于对研究对象的分析，本文将分别从政治成本、经济成本、社会成本、文化心理成本和环境成本五个维度进行分析。

（一）政治成本

只要是在易地扶贫搬迁农民市民化中，政府投入了政治力量，那么就将产生政治成本。搬迁前，为实现贫困人口的易地扶贫搬迁目标的配套政策的支持。从制定政策到执行政策，需要耗费不少政治资源，例如相关人员在制定时的参与成本、执行时的资源投入，这是制度成本中的政治成本。搬迁后，为解决这类农民在身份、经济、文化和社会福利方面的市民化问题，需要政府出台一系列的配套政策，这些政策的制定和执行又将产生政治成本。为帮助这类农民市民化，政府进行的制度改革，导致一些矛盾出现，影响原有政治生态，将增加政府的政治运行成本。再如，在这类农民市民化的过程中，存在地方执行政策不力或不能处理好群众的诉求问题，从而导致群众上访或者群体性事件的出现，政府形象受损。此时，政府为维护形象、赢得群众支持，在解决上访或者群体性事件等问题上所耗费的人财物，是一种政治成本，政府形象受损同样是一种政治成本。

（二）经济成本

在制度成本中，其他四类成本本身就包含有可直接衡量的经济成本。经济成本是一个综合性的成本。在易地扶贫搬迁农民市民化过程中，经济成本主要包括政府和个人部分。政府方面，为搬迁农民市民化所投入的所有经济成本，如各类政策制定和执行相关政策时所投入的资金。其中，政府执行环节的经济成本最大。在新建房屋和完善搬入地的基础设施的征地及建设、环境保护、职业技能培训、社会保障等方面，需要政府直接投入大量资金。个人成本，包括搬迁农民为自身市民化所投入的技能培训、社会福利、生活成本以及子女教育等方面的支出。除了上述可直接衡量的成本，还有一部分不能直接衡量或不能清楚衡量的经济成本。比如易地扶贫搬迁农民搬迁后，原有土地的使用权可能发生变化，这将导致搬迁农民失去了土地这一保障，增加了个人经济风险，也提高了政府维系土地制度的成本。城市价值观不一定优于我国乡村传统的价值观。在经济活动中，用乡村价值观做出的经济行为选择明显优于城市价值观的选择时，但最终以市民化要求选择了后者，这就会发生扭曲，这种扭曲产生的经济上的机会成本，就是这类农民需要为自身市民化负担的制度上的一种经济成本，但这类成本衡量难度相对较大。

（三）社会成本

易地扶贫搬迁人口市民化的社会成本，主要有社会摩擦成本、人口管理成本、社会服务成本及政府信任等成本。对易地扶贫搬迁农民的人口管理，如登记户口信息、转变户口类型，需要付出专项的人口管理成本。大量易地扶贫搬迁人口被安置在城镇化水平较高的地区，享受住房等特殊政策，这既可能引起原有居民对政策享受的不满，也可能增加搬迁农民因就业难、看病难、生活难等问题而导致幸福感和获得感下降甚至缺乏的可能。这将导致社会不安定因素的增加，同时还将要求政府提供更多社会服务，增加服务成本。一旦不安定因素转为不信任政府的行为，那么政府在制定和执行政策、管理社会等方面的投入必将增加，进而增加政府信任成本。如果在市民化过程中，搬迁农民同原有城镇居民产生摩擦，既可能增加摩擦双方的负担，也可能增加政府的社会成本。所以，大量易地扶贫搬迁农民在市民化过程中，增加了一些不确定性，这种不确定性一旦发生，将直接增加社会成本。

（四）文化心理成本

在易地扶贫搬迁农民市民化过程中，文化心理成本不容忽视。为帮助搬迁农民将乡村文化心理转变为城市文化心理，政府需要开展培训、讲座、入户走访等活动，其中少不了投入人财物。在一些情况下，还需要为这类农民出台一些针对性的规章制度，也将产生一些成本。这类农民为市民化，改变原有的价值观、生活方式、情感认同等，可能要经过很长时间的文化“阵痛”期。在阵痛期间，由于自身的不适应而导致一些不好现象出现，如虚荣跟风严重、好逸恶劳、完全利己等极端现象，都属于文化心理成本范畴。由于文化心理的差异，这类搬迁农民在城镇社会生活、同原有城镇居民的社会交中往往存在“心理障碍”或“心理劣势”，障碍或劣势不利于这类农民的市民化，增加了其市民化成本的文化融入成本。易地搬迁农民在市民化过程中，要在文化心理上变化，不仅需要自身付出“代价”，还需要政府统筹协调、正确引导，需要自身付出与政府投入相结合。

（五）环境生态成本

在经济社会活动中，环境生态的作用是毋庸置疑的。易地扶贫搬迁农民市民化的制度成本中，环境生态成本也是必须讨论的。在现有制度下，城镇化模式还存在着粗放型、“摊大饼”的状况，这种模式产生的高昂生态成本已经得到了足够的关注。易地扶贫搬迁农民在环境生态制度不完善的城镇化水平较高的地区，完成自身的市民化，这将给当地的土地稀缺、水污染、垃圾堆积等城市生态环境问题带来“雪上加霜”的效果。进而，政府不得不为制度问题的缺陷导致的制度成本买单：增加制定和执行环境生态制度的资源投入，解决现有问题的资源消耗。如果是整村搬迁或成片搬迁，为保护搬出地现有生态环境不被他人破坏，政府同样需要为制定或执行相关保护政策而投入资源。

四、结论与建议

易地扶贫搬迁农民市民化的制度成本，表现为政治成本、经济成本、社会成本、文化心理成本和环境生态成本，这五类成本相互影响。要降其中任一成本，都需从多方考虑。降低制度成本，需要从以下几个方面入手。

第一，营造良好的制度环境。不完善的制度会提高制度成本。因此，需要改善目前的制度环境，如改革户籍制度、社会保障制度、就业制度，完善社会治理制度、行政审批制度等，将制度成本降至合理区间，以一系列最优的制度安排，支持易地扶贫搬迁农民市民化。

第二，增强政府社会管理能力。降低制度成本，需要降低执行制度层面的成本。在易地扶贫搬迁农民市民化过程中，政府充当制度的执行者，即政府为这类农民市民化提供社会服务。通过举办职业技能培训、文化讲座、心理教育等活动，帮助这类农民在身份、文化、经济上的市民化。同时，政府应增加公共服务供给，及时解决这类搬迁农民的市民化诉求。

第三，提高市民化农民自身素质。提高这类农民的职业技能、事物认知能力、文化素质、环保意识、城市文明认同等，有助于其主动参与城镇化，降低由于其自身因素而产生的制度性成本。同时，还应提高原有城镇居民素质和意识，使新搬迁农民同原有城镇居民融洽相处，降低摩擦发生可能性，在和谐的氛围中继续完成各自的市民化。

注 释

① 数据来源:国家发展改革委员会官网《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》