“三圈理论”视野下的乡村人才培育战略分析——以福建省安溪县农民讲师团为例

许小桦，雷国铨

（福建农林大学 福建安溪茶学院，福建 泉州 362400）

“人才进退国安危”，人才决定我国乡村未来。2018年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时提出了乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等“五个振兴”，进一步明确了我国开展乡村振兴战略的目标和路径[1]。2018年中央“一号文件”将人才振兴放在首要位置。乡村振兴需要打造一支真正适合乡村建设发展的人才队伍，加快乡村人才培育，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，从而形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环[2]。但是，由于政策因素的影响，大量农村劳动力集中到城市发展，导致农业劳动力不足。而留在农村的劳动力文化程度低、素质低，老龄化严重，经济发展效益较低，进而出现了农业产品的供给滞后，农村农业发展困难等一系列问题。在此背景下，培育高素质的乡村人才成为了乡村振兴的重要课题。2017年1月29日，农业部出台《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，提出了发展目标：到2020年全国乡村人才总量超过2 000万人[3]。近年来，理论界各种关于乡村人才培育的文献期刊日渐增多，但主要集中在教育类、经济类、农业类的研究，较少从公共政策视角进行研究。因此，本文基于“三圈”理论视角，通过实际案例，分析我国乡村人才培育战略的发展现状、揭示问题及成因、提出建议，希望能够进一步丰富我国农业、农民的相关理论，为政府决策提供一定的启发。

一、基于“三圈理论”的乡村人才培育战略分析框架

（一）“三圈理论”概述

1995年，肯尼迪政府学院马克·莫尔教授出版了《创造公共价值：政府战略管理》一书，详细论述了三圈理论，指出一项公共政策或者执行一项战略性计划，需要遵循三大要素：第一即价值，制定任何一项公共政策或是执行某一计划都需要体现公共价值导向，将社会公共利益纳入考虑范围；第二即能力，公共政策的执行需要一定人力、物力、财力等条件和资源作为物质保障；第三即支持，政策或者计划都必须得到利益相关者的拥护并坚定其群众性地位。用三个圆圈表示，分别代表公共价值圈（value）、能力圈（capability）以及支持圈（support）（如图1），即三圈理论的分析模型。其中，三个圆圈的叠加出现的七个区域，即耐克区、我有一个梦想区、梦想项目区、风险项目区、他们的梦想区、噩梦区、空想区，分别用来表示在进行公共决策和项目开发时可能出现的七种情况（赵春燕，2013）[4]。该理论认为，公共管理最终都是为社会创造公共价值，实施者要具有提供管理和服务的能力，政策需得到政策作用的对象或社会公众的支持，也就是做到三圈相交，才能有效执行，达到预期效果。缺少任何一个圈，政策都将无法实施（曹俊德，2010）[5]。

图1 “三圈理论”的分析模型

（二）“三圈理论”要素构成

三圈理论的核心思想在于价值、能力、支持三者的相关性，三个要素密切联系、相互作用。通过分析某一政策或是战略是否具有公共价值、主体是否具有实施的能力、是否获得作用对象与民众的支持等三大要素，进而寻找三个圈最大限度地接近和重合的路径，以促成最佳执行效果（钟敏、王晓鸽，2009）[6]。

价值是三圈理论的根本所在。在三圈理论中，三要素占据的地位并非等同。马克·莫尔指出，公共管理的终极目的是要为社会创造价值，也就是开展公共管理必然需要反映公共的需要和公共利益。显然，价值在三圈理论中具有根本地位。

能力是三圈理论的基础。不容置疑，开展任何活动需要运用特定的能力才能付诸实践。无论是战略还是政策执行，必须有一定的能力作为保障。这里的能力包括人力、财力、权利、空间、信息等。

支持是三圈理论的重点。也就是说，战略或政策的执行需要获得认同、追随，只有这样才能实现执行配合，与社会环境形成的良好互动，推动方案实施。在具体过程中，不得不考虑，战略或政策涉及的广泛范围，众多人员等衍生出的不同利益诉求，协调各方。这一过程十分困难，也就成了工作的重点。

（三）“三圈理论”视角下的乡村人才培育战略

自从2005年国家颁布《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》首次提出职业农民的培养以来，全国上下积极响应，大力发展乡村人才培育。2012 年中央发布关于大力开展和培育乡村人才的文件。2013 年党中央又一次发布了建设新型农业经营体系的一号文件。2016年中央再次将加快和培育新型职业农民作为国家教育发展的培训规划。然而在我国人才培育定位问题方面仍存在一定的争论。随着时代的发展，一味追求“离土”“离农”，结果是“流动农民工”数量增多，却尚未实现真正的“安农”“留农”。无法真正实现为农村、为本民族经济发展培养人才，偏离初衷，使得不善农、不安农、不爱农等问题大量存在，农科人才质量难以满足乡村振兴的需求（金绍荣等，2018）[7]。因此，探究乡村人才培育战略具有重大意义。

乡村人才培育具有重大的公共价值。根据三圈理论的分析框架，乡村人才培育政策的执行在于解决农民、农业问题，是以公共利益作为其价值导向，具备很高的公共价值。根据三圈理论，价值圈是其根本，凸显乡村人才培育的公共价值能生成具有长远意义的战略。开展乡村人才培育，需要认清当前社会发展的现实，即由于城市对乡村的人才“虹吸效应”，诸多乡村存在“打工经济”模式，家里的青壮年劳动力外出务工而将老人与孩子留在家中，甚至部分家庭父母双方同时外出务工（丁厚春等，2010）[9]，致使乡村振兴的“缺人”现象普遍存在。这样的背景下，就迫切需要通过开展乡村人才培育，壮大乡村振兴人才队伍，输入适应乡村发展需要的人才，帮助解决农业、农民问题。根据乡村振兴对不同层次人才的需求，挖掘培养“土专家”“田秀才”、经理人等农村能人，增加乡村人才和新型农业经营主体，把人力资源变成人力资本（周念群等，2018）[8]。因而，开展乡村人才培育是具有重大公共价值。

乡村人才培育需要具备执行能力。“三农”问题历来是中央高度重视的问题，我国是农业大国，农业的发展关系到国家的兴衰与民族的存亡。而农民作为农业主体，更是占据了重要地位。因此乡村人才培育是关乎国家发展大计的问题，是国家公共利益的重要组成部分。战略执行能力是三圈理论的基础，也是战略能否得以顺利实施的重要保障。唯有具备了充分的战略执行能力，才能充分体现乡村人才培育的公共价值，真正将战略落地转换为现实。开展乡村人才培育要求充分的人力、物力、财力等资源。现阶段，我国的乡村振兴聚焦的是“农业农村现代化”，不同于以往单纯的“农业现代化”，这将涉及农村经济、政治、文化、社会和生态文明的全方位建设。古典自由主义认为，一个经济体的经济结构内生于其社会资源禀赋结构，发展战略的不断升级，要求资源禀赋结构的升级，倚靠参与主体间建立供需对接，建立合理的利益机制，实现良性互动，构建可持续的人才培育系统。

乡村人才培育需要得到各主体的广泛支持。长期以来，社会上广泛存在着城市本位和城市导向，使得现阶段的职业农民培育停留在对城市教育的简单模仿，并未将为农村发展提供知识和技术支持作为施教目标。也就导致了现阶段的农村教育变成具有主流地位和多元性的城市文化进行改造的场域（丁远等，2018）[10]。振兴家乡的村民是乡村振兴事业的主要建设者和最重要的利益相关者，振兴乡村要满足他们的需要，更要激发他们的积极性，让他们主动参与建设美好家园（刘合光，2018）[11]。开展乡村人才培育实质上是一项公共政策，因而必然需要积极与社会互动。共在存在哲学论指出，共在不是自在的存在，而是要素之间共在的存在，更重要的表现为共在者之间的互动和间性关系。开展乡村人才培育，其主体作用于农民，提升其竞争力，解决农民就业、农业持续发展问题。同时，这一战略的实施过程实际上是一个牵动组织各层级管理者、各部门机构甚至所有利益相关者的问题，需要对整个组织系统的重造，同时也需要对结果可能出现的不利影响进行分析。因此，有必要拓展实施阶段研究，从组织系统及管理者和实施者作用等方面构建更全面的动态模型，以更好地提高实施效率提供借鉴。

二、乡村人才培育现状分析——福建省安溪县农民讲师团

（一）成立背景

安溪农民讲师团，实质上是在政府引导下成立的，以从事安溪铁观音茶叶生产的农民为主体，涵盖其他农业领域的民间公益组织。2013年4月，贯彻落实党的十八大精神，安溪县通过召开座谈会、个别谈话、实地考察、入户走访等形式，从全县24个乡镇推荐的84名农村“致富能人”中，逐步筛选出21名农民，包括优秀村干部、种植养殖大户、制茶专家、营销能手等各领域的“土专家”，正式组建农民讲师团[12]（见图2）。2018年，以农民讲师团为基础，充分挖掘社会各阶层优秀人才，成立县乡两级25支乡村讲师团和乡村振兴服务队，力求形成“扶持一批能人、带动一方百姓、搞活一片经济、富裕一乡农村”的能人带动效应。目前，在安溪24个乡镇乡村讲师团334名成员中，有制茶能手126名，种养殖大户50名，教育人才48名，村干部45名，乡镇专技人员35名，卫计人才28名，退休干部24名，电商能手15名，手工业能手18名[12]。自成立以来，农民讲师团深入24个乡镇累计巡讲350多场，培训农民6万多人次，向全县472个村（社区）下发“订单”征询培训建议，开通服务热线收集农民需求，安排对口“农民讲师”按需施教[12]。

（二）发展成效

（1）订单式宣讲，工作目标指向日益明确。以田间地头为讲堂，用“普通话+闽南话”解读政策、传授农技、分享经验。讲师团根据群众所需“点菜”，讲师照单“配菜”的“订单式”服务方式进行宣讲，先由乡镇下发“订单”征询培训意见，或通过热线电话约定所需培训，确保“按需施教”，学出成效。在乡镇工作站、村里设立了80多个联系点，随时为农民答疑解惑。定期出版《安溪农民讲师团工作简报》，晒帮扶成效，充分利用微信群，跟踪调查帮扶举措，及时反映宣讲工作动态，定期安排老师在群里为学员答疑解惑，引导学员自行查询涉农政策。

（2）精细化管理，工作体系建设日益完善。建立“双导师制”，“政策导师”负责辅导“三农”政策等理论知识，“技术导师”负责培训农业技能。举办为期1月的岗前集中培训，提升讲师团成员理论水平、专业素养、宣讲能力，分“说、试、评、议”环节对成员试讲情况进行考核，确认合格后赴一线巡讲帮扶。成立临时党支部，配备团长、支部书记、副团长、组织委员、宣传委员等，在县直和乡镇设立5个工作站和6个活动点，加强对农民讲师的后勤保障服务[12]。

（3）一对一帮扶，工作成效日益凸显。针对当地贫困村和贫困户基数大的实际，深入开展“组团扶贫、抱团发展”活动。推动茶界精英与茶农签订结对帮扶协议，来自“农民讲师团”、“铁观音制茶工艺大师团”、安溪县民间斗茶交流协会的50多名茶界精英，通过采取“四联”共建机制，促成先进村、示范社的32名致富能手结对帮扶32户贫困户，组织农民讲师团中的制茶能手，赴祥华乡与50户贫困茶农开展结对精准帮扶[12]。挂钩结对帮扶后，讲师团成员深入田间地头，从帮扶户种茶、管茶、制茶、售茶等全产业入手让茶农长见识、增技能。据了解，东坑村是祥华乡三个建档立卡贫困村之一，2015年东坑村贫困户42户150人，2016年减少到20户79人，2017年只剩下2户9人[12]。与以往扶贫专家不同，部分讲师不仅教给农民技术，还帮助农民销售，与贫困户结成了利益共同体。

图2 安溪县农民讲师团介绍

（三）瓶颈与问题

1、培育战略的公共价值面较小

价值是三圈理论的根本，开展战略必然要考虑其价值要素，是否具有公共价值，能否带来公共利益。开展乡村人才培育战略推动了农民由传统农民向乡村人才转变，能够有效提升农民社会地位，增加就业，促进增收，具有重大的公共价值。安溪县农民讲师团自成立以来，在明确的公共价值导向下，积极作为，硕果累累。但目前的培育战略公共价值实现不够充分。第一，培育数量远远不能够满足安溪县的农业、农村、农民发展的需要，公共价值实现的不充分，导致当前政府热、社会冷、有些群众不认同的局面。第二，目前的培育仍然停留在传统农民的层面，所谓的新型农民与传统农民的差别在于，前者是一种主动选择的“职业”，后者是一种被动烙上的“身份”。第三，不少农民与讲师团成员的合作停留在短期、浅层次的合作，而不是长期、深层次的合作，这也大大影响了公共价值面的扩展。

2、培育战略执行力度有限

能力是三圈理论的基础，在公共政策领域代表了执行力，包括所有确保执行的人力、物力和财力等。安溪县农民讲师团在开展培育战略的过程中初步建立起了一套较为完善的执行体系，但仍缺乏强有力的执行力度。首先，由于安溪县农民讲师团的讲师数量较少，难以开展持续性的培训。参与培育的农民较为分散，参加培训的时间短，虽然在数量上有了一定的规模，但农民在面对实际的市场还是表现出了竞争力弱、经营效益低的情况，带动发展的能力仍然不高。其次，对于培训后的情况缺乏有效及时的追踪反馈。对于培训前、中、后的监控呈现次数少、不连续等特点，虚拟监控平台并没有起到应有的作用。

3、培育战略尚未形成有效的社会合力

支持是三圈理论中的重点，缺乏社会各方的广泛支持，就难以持续开展战略政策。安溪县农民讲师团开展的培育过程中尚未形成强大的社会合力，最为主要地体现在群众支持力量的不足。一项战略或政策作用于客体，必然需要形成主客体间的良性互动，才能够更好地推动执行。安溪县农民讲师团的成立，帮助地方农民提升知识技能，创造公共价值，理论上应获得群众的支持。作为政府主导下的民间公益组织，每一个讲师都是以义务的形式参与，没有酬劳，甚至要自己贴钱进行教学，但实际执行过程中，部分民众存在着旁观与质疑，对于讲师传授知识技能的认可度较低，尤其是当前高素质的青壮年劳动力外出务工情况下，留守农村的老人、妇女受文化、观念等因素的局限，还没有充分认识到参加培育的价值。

三、“三圈理论”视角下的培育战略难题的成因分析

（一）公共价值层面

公共价值的理解必然需要与当地农民精神文化相联系。只有当乡村农民精神文化教育能及时反映并反馈外界给它带来的影响时，才能与外界发生联系，这种反映反馈联系发展的过程的产生也离不开乡村农民精神文化教育的开放性（雷世平，2018）[13]。尽管随着社会科技的发展，我国人民的思想观念发生了巨大的变化，但是传统小农的保守思想仍然存在制约，对新科技、新技术的接受度较低，缺乏主动性，农民大多埋首于自家的“一亩三分地”之中，普遍存在小富即安的思想意识，没有长远眼光和投资头脑，导致农民这一客体给予乡村人才战略的公共价值评价有限，限制价值面的扩展。另一方面，部分地方政府部门和工作人员本身也缺乏对这一战略政策的正确认识。没有认识到这一战略对解决“三农”问题的重要作用，在执行过程中，态度存在偏差，调查不够深入，针对性弱。执行主体的认识偏差，执行过失影响了公共价值的创造。

（二）执行能力层面

权力、政策、制度、关系等社会性资源是获取经费、师资、教学条件等物质性资源的重要因素。由于农民讲师团并非政府项目，在实际操作中不论对于政府还是民间团体而言，两者均没有进行科学有效的顶层设计。讲师团运营涉及的经费补贴、动员机制、组织机构等方面没有进行统一考虑，容易出现各自为战，工作职责不明确的情况。执行主体职责不清，也就可能削弱培育战略的执行力度。同时，由于农民讲师团发展时间比较短，培育体系还不够健全，对于讲师的遴选、乡村人才资格的认定还没有统一的界定，也会造成实践能力的制约。另外，俗话说 “打铁还需自身硬”，讲师团在讲师自身能力水平的提升培育方面尚未建立起持续性的方案，尽管这些讲师来自于民间各行业的“领头人”，但人才培育是一项需要长期坚持的事情，只有紧跟社会发展，及时更新知识才能更好地服务与乡村振兴。

（三）支持力层面

一项公共政策的开展需要在执行前期或者执行过程中，广泛宣传酝酿，提高社会认知，加深理解和认同，才能够更好地形成利益相关者间的合力。安溪县农民讲师团的宣传力度和宣传范围存在一定缺陷，不利于利益相关者的理解。并且，开展宣传的渠道缺乏一定的针对性，没有达到吸引目标群体参与的目的，加上政府在平常包办事务的态度已经深入人心，造成的结果就是村民“等靠要”心态严重，使得目标群体不少持以旁观和怀疑的态度，因而新战略的群众支持力量薄弱。另外，由于这几年安溪铁观音茶叶行情不好，茶叶价格处于低迷状态，种茶的收入并不高，大量青壮年外出务工，留下的大都是老、弱、病、幼，大片茶园撂荒、抛荒。

四、破解乡村人才培育难题路径

扶“钱”不如扶“智”，扶“今天”更要扶“明天”。发展农村人才培育，提升乡村人口的综合素养和就业创业能力，打破贫困与低素质的恶性循环，发挥乡村内生能力。新制度主义政治学认为政策执行的“最终结果乃是各种群体、利益、观念和制度结构相互作用的产物”（凯尔布尔，崔树义，段丽萍，1996）[14]。由于乡村社会、乡村人才的需求与乡村人才培养战略之间存在强联结的关系，只有当培养战略能带来回馈时，需求—活动—功能之间才能够建立良性循环，实现三圈融合“培养人”，政乡联动 “孵化人”， 三方联合“成就人”的多赢局面（见图3）。因而就需要发挥当地特色优势，秉承优质、高效的农产品经营理念，建立起协同、共赢的产业链管理思维，让当地的优势产业转化为乡村的实质性利益，让乡村人才培育升级为乡村内外人才自觉参与的行动。

（一）加快主客体价值观转变，推动农民启蒙

“有蒙共启”在某种程度上就是晏阳初先生提出的： “要化农民，必先农民化。”几千年以来的小农思想，已经难以适应当前市场经济发展的需要，开展乡村人才培育战略需要激发农民群体的参与积极性，转变价值观念。第一，国家和各级政府需要开展持续的、由上至下的宣传，强化科技兴农的思想。培养农民主体意识观念。让农民群众主动学习新观念、新知识、新技能，培养现代化理念，在实践中掌握市场经济的风险、经营、决策等意识。第二，强化乡村人才培育政策执行主体正确的价值观念。纠正培育战略执行过程中的价值偏差问题，强化社会本位观念，突出该战略具有的社会公共利益。强化社会服务理念，在战略执行前期调查、中期培育或者后期追踪服务，认真对待农民遇到的难题。第三，强化职业认同，营造浓厚氛围。吸引更多的青年群体参与其中。晏阳初指出，“农村中的青年农民即是推动乡村工作的中心力量”。如在韩国的新村运动中，通过建立“农业继承人”制度，不仅为农村发展指定了传承者，同时也实现了农民与乡村建设发展的情感维系。

（二）加大乡村人才培育执行力，提升战略精准度

第一，开展深入调查，稳住执行速度。在战略投入执行之前，做好准备工作，深入调查，获取第一手资料，兼顾效率和速度。在调查基础上，因地制宜，根据各地实际情况，制定培训规范计划，核定教师队伍和培训内容。第二，要明确各部门职责，形成完善的工作网络。管理系统内部各司其职，形成合力，构成一套完善的工作网络，推动乡村人才培育战略有效执行。运用考核评估机制，保证执行尺度和力度。以培育对象满意度为核心指标，以第三方考核为主要方式，将乡村人才培育战略执行情况列入考核政绩当中，将其作为晋资晋级、选拔任用的重要依据，激发人员的积极性。第三，完善监控机制，充分运用执行角度。在系统内部实行全过程监控，对资金、人员、活动效果做好追踪，保证内部工作的到位。同时协调社会监督，接收公众检查，构建沟通反馈机制，收集解答社会的困惑和质疑。第四，完善乡村人才培育体系。整合各类培训机构和教育资源，实现教学师资优势互补。对每期参加职业培育的农民，按不同产业，分初、中、高三个等级，经专家测试合格后颁发资格证书，推行以证就业，以证创业。第四，提升讲师自身素质，定期开展讲师培训，让人才“走出去”开阔视野，充分利用农业“互联网+”、大数据、农业电商提升团队科技利用能力，打通农业技术产业化“最后一公里”。选聘管理型人才进入讲师团队，合理选派适用对路的人才开展人才培育工作。

（三）拓展乡村人才培育的支持圈，壮大社会合力

一个地区的持续发展所需要的激励结构不仅对地方政府和官员有效， 而且要对整个社会群体有效（张丙宣、华逸婕，2019）[15]。坚持乡村人才培训“公益性”、“市场性”的两重特性，开展“内生主导、外生推动”的人才培育路径。第一，强化乡村人才培育项目成果宣传。充分利用广播、电视、报刊等传统媒体，以及网络、微信、微博等新媒体，开展对乡村人才培育战略培育的主体取得的经济效益、社会效益进行报道，吸引旁观的、有意愿从事乡村人才的人投入这一行业的培育与发展。第二，明确投资主体,利用经济手段确保经费来源。设立乡村人才创业基金，坚持多形式、多层次、多渠道的方针，鼓励社会企业行业参与乡村人才创业项目，建立投资回馈路径。第三，既要“筑巢引凤”引进外来人才，也要就地孵化本土人才，发挥对新型农业经营主体对职业发展目标不明确、受挫能力较低的农民的激励和示范作用，争取“城归”人口返回原居住乡村进行就业、创业与生活。放宽贷款政策，给有意向的人员发展提供资金支持，鼓励人员的双向流动，为部分城市人员参与农业生产创造机会。

五、总 结

振兴乡村的关键在于振兴小农，而非振兴资本，乡村振兴战略所力求实现的小农户与现代农业发展的有机衔接是在坚持小农户和小农农业生产方式与现代农业平行主体地位基础上的有机衔接。开展乡村人才培育，是党中央旨在解决未来“谁来种田”问题做出了重大决策，是建设新型农业生产经营体系的战略选择和重点工程，有利于促进城乡统筹、社会和谐发展，是现阶段我国特色农民发展道路的现实选择。福建省安溪县农民讲师团是众多乡村人才培育的典型，民间自发组织开展人才培育，面向乡村实际发展需求，有效联合社会各界共同推进，成效显著，值得借鉴。尽管现阶段的发展尚未成熟，但相信随着体系的不断健全，将为乡村发展输送更多优秀的乡村人才。