安徽农村“三变”改革的经验模式及路径选择

陈华彬

（中共宣城市委党校，安徽 宣城 242000）

党的十八大以来，党中央把农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）改革作为提高农民财产性收入的重要抓手。习近平总书记强调：“要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困人口增收[1]。”安徽是农村改革的发源地，很多改革都走在全国前列，也是较早开展“三变”改革试点的省份之一，积累了许多鲜活的试点经验。2016年8月，在全省16 356个村中率先选择13个村试点“三变”改革，到2018年12月底，全省共有3 752个村完成“三变”改革，占全省总村数的20%以上，户均增加财产性收入1 000元[2]。

一、“三变”改革的主要经验及典型模式

（一）“三变”改革主要经验

（1）坚持群众主体地位，把确保农民受益确立为首要目标。“三变”改革要得到群众的真心拥护和积极参与，必须践行习近平总书记以人民为中心的发展思想，把农民对“三变”改革的知情权、参与权、决策权、受益权放在首位。旌德县实行“358工作法”：召开3次村民大会，群众在5份不同材料上签字确认，总共进行8次张榜公示。

（2）坚持市场需求导向，把搭建产业平台打造成关键支撑。“三变”改革的实质在于更合理地配置资源，所以要遵循市场规律，搭建产业平台，培育或引入带动能力强的家庭农场、农民合作社和农业龙头企业。注重选择引进社会责任感高、经济实力强、经营效益好的新型农业经营主体参与“三变”改革，发挥其推动现代农业发展、带动农民增收致富的骨干作用。宣城市宣州区水东镇祁梅村通过招商引资，引进浙江杭州兴意集团投资开发“亲心谷”旅游项目，盘活村集体山场资源3 100亩，实现了“资源变资产”，村集体每年增收91万元。通过“四议两公开”程序，村里每年出资40万元，为村民缴纳新型合作医疗保险（180元/人），让村民享受到改革带来的红利。

（3）坚持创新运营机制，把推进股份合作置于核心环节。“三变”改革是集体资产股份合作制改革的深层次推进，通过“村集体+农户”“农户+农业经营主体”“村集体+农户+农业经营主体”的形式，实现村集体和农民以“三资”（资金、资产、资源）入股农业经营主体，以股权为纽带，推动个人生产要素与社会化大生产的有机衔接，提高农业规模化和组织化水平，完善统分结合的双层经营体制。郎溪县十字镇双铺村按照“合作社+村集体+农户”的形式，共同出资建设优质胎菊培育种植示范基地。村股份经济合作社将村集体老校舍、35户农民250亩山场与胎菊合作社进行要素合作，胎菊合作社占总股份的59.7%，双铺村股份经济合作社占总股份的7.5%，双铺村35户农户占总股份的32.8%。带动周边4个村共计60户贫困户种植胎菊150亩（村委会免费供地、供苗、供肥、供技术，解决贫困户后顾之忧）。2018年户均增收约3 300元、村集体经济收入约233 546元。

（4）坚持守住改革底线，把强化风险防控作为重要保障。“三变”改革坚守土地性质、耕地红线和基本经营制度的底线，保证农民利益。同时，积极构建综合性风险防控体系，采取设立风险补偿基金、保险提标扩面和完善资产评估机制等手段，防范化解改革风险。宿州市与省农业信贷担保公司合作，在全省率先开展“劝耕贷”试点，2017年小麦、玉米、大豆补充保险每亩保险金额分别提高433元、518元和330元，有效降低“三变”承接主体自然灾害影响。阜阳市支持国元保险公司大力推动小麦、玉米、大豆等政策性农业保险提标扩面，积极发展能繁母猪、育肥猪、肉牛、鸡、鸭等养殖业保险和大棚蔬菜、果树、苗木、葡萄、生姜等地方特色农业保险。2017年政策性农业保险累计承保农作物1 344.71万亩，承保牲畜137.93万头，投保农户197.46万户次，提供风险保障69.62亿元，农业保险支付赔款2.36亿元，农业经营主体抗灾害能力显著增强[3]。

综上所述，安徽农村“三变”改革积累了许多鲜活的试点经验，“三变”改革运行机制如图1所示。

图1 “三变”改革运行机制

（二）“三变”改革典型模式

安徽针对不同村情、资源条件、农业基础和城镇化水平，坚持“一村一策”，不断探索总结“三变”改革路径，精心打造一批代表性强、特色鲜明、可供借鉴的“三变”改革样板（见表1）。

表1 安徽“三变”改革典型模式

二、“三变”改革存在的问题

（一）村干部的改革动力不足

村干部是“三变”改革的执行者，决定着改革成效。目前，部分村干部还存在担当意识不强、年龄偏大、文化层次偏低、能力水平不足的问题。由于缺乏相应的考核激励机制，村两委干部的内生动力没有被激发，导致推动“三变”改革动力不足。具体表现为“五怕”：一怕难，怕试点工作政策性强、工作难度大；二怕烦，怕程序复杂，一户一情牵扯太多精力；三怕乱，集体资产历史遗留问题多，怕捅“马蜂窝”；四怕失权，担心股份经济合作社的控制权旁落，怕失去支配集体资产的权力；五怕失势，担心村集体收入不再由村干部支配，怕开展工作没抓手。

（二）农民的改革积极性不高

由于政策宣传不够充分，部分农民根本不了解“三变”改革是干什么的。对于已经开展改革的村，农民存在股金分红期望值高和实际分红少、预期时间长的落差，同时农业属于弱势产业，是“靠天吃饭”的高风险产业，农民变成股东之后，除继续面临自然风险和市场风险双重压力外，还要受失地权益难保障、耕地资源非农化短期内难恢复的风险，导致农民的改革热情不高。淮南市8个试点村中，有4个村没有净资产也没有收益，只进行了清产核资、成员界定、量化资源，虽然成立集体经济股份合作社，但属空壳社，更无法进行分红，农民没有从改革中获益，因此改革的热情不高。

（三）基层农经体系不健全

当前，县乡两级农村经营管理部门机构不健全，缺编、少人，组织保障不到位。特别是乡镇一级农经人员平均不足2人，年龄老化、评职称难、待遇低，编制、人员落实不到位，却承担集体产权制度改革、农村土地制度改革、“三变”改革、担任村会计等10多项农经工作，指导服务10多个村，精力严重不足。临时抽调人员在短时间内很难吃透政策，特别是在清产核资报表有关指标内涵和填报说明不是很明确很细化的情况下，基层农经人员困惑多、压力大。广德市从事农经工作的只有7人，其中，只有2人熟悉会计业务，全县乡镇在编在岗的农经员8人且工作岗位变动频繁。

（四）新型农业经营主体承接不到位

“三变”改革需要新型农业经营主体来具体承接，“三变”改革主要是以农村集体资源、资产、资金投入与新型农业经营主体开展合作，对一些有实力的合作对象吸引力不大。还有一些经营主体缺乏合作共赢意识，不愿通过吸收入股等形式合作经营。大部分村新型农业经营主体数量少、产业发展规模小，招商引资又受土地和政策等因素制约，当前能够承接集体资源资产资金且经营效益稳定的新型农业经营主体不多，依靠本地区资金、资源快速发展产业、发展集体经济存在一定困难。对于部分集体经济空壳村，没有吸引经营主体的经营性资产，无法开展“三变”改革。广德市136个村（社区），大多数处于负债状态，无经营性资产的村占大多数，其中经营性收入达到10万元以上的村只有33个，50万元以上的村只有5个。

（五）集体经济组织的市场活动难开展

《中华人民共和国民法总则》规定：“农村集体经济组织为特别法人，是农村集体资产的管理主体。”《宪法》《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》等相关法律规定：“农村集体资产归集体所有或归农村集体经济组织所有。”但没有明确界定农村集体经济组织经营集体资产的职能，导致农村集体经济组织不但税费重，而且无法跟工商和税务部门便利对接，不能有效发挥市场主体的作用。农村集体经济组织还承担着一定的公益服务职能，但在日常经营活动中需缴纳增值税、土地使用税、所得税、房产税、印花税以及城市建设维护费、教育附加费、水利建设基金等多项税费。宣城市巷口桥村集体资产总量较大，收益相对较高，但是综合税率达到17.8%（不包括土地使用税）。

（六）扶持政策不够完备

开展农村集体资产清产核资工作是中央和省里部署的重大改革举措，也是深化“三变”改革的重要基础，而村组两级的清产核资工作需要大量的人力物力保障，仅靠县级财政难以负担。对于无集体经营性资产的村，省级在建立“三变”改革项目发展基金、设立专项贷款、保障工作经费等方面缺少具体政策举措。部分市级也没有设立专项基金，仅仅是对开展改革试点的村给予一定的财政奖补。安庆市没有设立“三变”改革专项基金，只对完成“三变”改革试点和集体资产股份合作制改革试点任务的村集体经济组织，分别奖励5万元和10万元。

三、深化“三变”改革的路径选择

（一）建立考核激励机制，增强村干部推进改革的动力

一是优化选人用人机制。破除年龄、身份和地域障碍，从产业带头人、致富能人、返乡创业大学生中选配村干部，真正把懂农业、爱农村、爱农民的人才选进村两委班子，提高村干部发展集体经济能力。绩溪县深度谋划村（社区）两委换届工作特别是换届后备人选，向439名外出创业能人发放《致绩溪县外出创业朋友的一封信》，鼓励外出务工经商经济能人返乡参选村级两委干部，新当选的村两委干部136人，其中致富带富能手96人，占比71%[4]。二是落实考核机制。将推进“三变”改革情况作为市对县、县对乡、乡对村综合考核的一项指标，层层严格考核，促进改革任务落到实处。亳州市把推进“三变”改革纳入对县（区）政府考核内容。三是完善激励机制。增强村干部推动“三变”改革内生动力，让他们敢于改革、乐于改革。旌德县规定村干部可以村委会的公共支出中领取最高两倍于基本报酬的绩效工资，2018年村干部最高绩效工资约6万元；同时积极倡导村干部通过创办合作社和控股子公司，在获取合法收入的同时也增加了集体经济的收入。

（二）全方位宣传“三变”政策，唤醒农民参与改革意识

采用报纸、电视和广播等传统媒体和网站、短信、微信、QQ等现代媒体，通过刷标语、拉横幅、发放宣传手册等多种形式，向农民宣传“三变”改革政策，让农民明白“三变”改革目的、意义、方法和步骤，充分发挥基层群众的主体性和积极性。鼓励一批“懂技术、会管理、善开拓、敢创新”的致富能手、种养大户先参与到“三变”改革中，通过实实在在的改革成果，吸引其他农民自觉地参与进来。比如，宿州市采取“四五六”模式向广大基层干部群众宣传“三变”改革有关政策，四就是“四级总动员”，市县乡村四级同步行动；五就是“开好五个会”，即召开动员会、推进会、促进会、培训会和研讨会；六就是“六个一”，向参与清产核资工作人员发放一个工作牌、每户印发一封信、每个自然村悬挂一条横幅、行政村每天一场广播、每个乡镇出动一台宣传车、每个县建立一个微信工作群。全市共印发116万多份信、悬挂6 700多条横幅、刷写3 580多条标语。

（三）健全基层农经体系，配齐乡镇农经队伍

国务院《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）要求：“农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能列入政府职责，确保履行好职能。”但是部分乡镇撤销了农经站，导致乡镇农经人员短缺、频繁换岗，无法胜任“三变”改革需求。要按照中共中央国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（2016年中央一号文件）关于“健全县乡农村经营管理体系”的要求，恢复成立县乡农经站[5]，参照乡镇派出所、计生办、统计站、综治办、民政所、人社所、司法所主要负责人高配副科级的做法，乡镇农经站主要负责人也应高配副科级。

（四）培育新型经营主体，打造“三变”承接载体

农业属于弱质产业遭受自然和市场双重风险的威胁，需要地方政府规划主导产业，围绕主导产业引进农业经营主体，坚持社会责任感强、经营能力强、担当意识强和家乡认同感强的农业经营主体通过“三变”把分散的资源和资金聚集到农业经营主体。引导龙头企业、合作社和家庭农场（专业大户）通过共享品牌、有机分工合作的方式，拉长农业产业价值链条，组建产业联合体，促进规模经营，壮大一批农业经营主体[6]。支持产业带头人、外出务工人员、致富能手、退伍军人、返乡创业大学生创办种植（养殖）加工销售一体化的经营实体，培育一批扎根本土的农业经营主体。遵循产业政策的规定结合乡村资源禀赋条件，因地制宜规划“三变”承接项目，通过项目发包，招引有“三农”情节、实力雄厚的龙头企业。

（五）加快集体经济组织立法，提高经营管理能力

通过立法明确农村集体经济组织的市场主体职责权能，逐步规范日常经营管理行为，提高其决策科学化水平。应引导农民正确对待集体经济组织的市场经营风险，遵循集体经济组织市场运营周期规律，集体经济组织不可能每年都能盈余、每年都能分红。政府主管部门要完善农村集体经济组织的监管机制，跟踪督察农村集体经济组织的股东（代表）大会、董事会、监事会履职情况。引导农民和切实履行股东职责，行使股东权力，参与重大经营决策，而不只是坐等分红[7]。条件具备的农村集体经济组织可以引入职业经理人，通过实施股权激励，从配股和绩效奖励两个方面进行相应物质保障，完善奖惩机制，充分激发农村集体经济组织管理人员的干劲和热情，提升其专业化经营管理水平。

（六）筑牢政策保障体系，营造改革环境

一是加强财政金融支持。省级财政要建立“三变”改革专项资金，对优质改革项目予以奖补，相关省直部门在政策、项目、资金等方面向“三变”改革整县推进地区倾斜，严格遵循符合政策要求和确保资金使用性质和用途，除救灾和打卡到户的补贴类资金之外，将各级财政投入到农业农村发展类和扶持类资金，量化为入股农业经营主体的股金，获得股份收益。金融部门要建立“三变”改革专项信贷计划，降低“三变”承接主体贷款门槛，解决承接主体融资难题。各级有关部门依据自身职能，制定“三变”改革专项扶持政策。二是加快配套设施建设。加快推进“三变”改革地区农业基础设施建设和农产品批发市场和物流设施建设，为农产品种植(养殖)、加工和流通畅通道路，帮助“三变”改革地区延伸产品价值链条、提高特色产业市场竞争力、锻造农业知名品牌。三是完善农业经营风险保障机制。农业经营主体遭受市场和自然风险的双重威胁，很有可能会影响营收业绩，甚至出现亏损，因此要健全经营主体经营风险保证金和风险补偿保障金以及参加“三变”改革的农民最低生活保障金制度[8]，完善农业经营主体资格审核和经营项目审查制度。四是培育产权交易市场。进一步加快土地确权平台和成果转化应用，健全信息交流、政策咨询、价值评估等土地流转管理平台体系，加快建设农村产权交易市场，探索建立乡、村、组三个层次的农村土地、林地、水面等股份合作主体，实施集中连片流转，促进集中经营、规模生产。