基层诉访分离改革问题的实证研究

伍万云，潘孝明，詹瑞明

（1.安徽省信访与社会综合治理研究中心，安徽 合肥 230022; 2.中共宣城市委党校，安徽 宣城 242000）

一、问题的提出

党的十九大明确提出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”[1]。全国各地都在积极探索和实践，相关职能部门制定了诉访分离清单，越来越多的社会矛盾以案件形式进入诉讼渠道，为基层诉访分离改革奠定了基础[2]。但在具体案件中，“诉”与“访”的边界很难科学准确地界定。案件虽进入法律程序，没有积极主动地解决问题，更没有进行正面引导，而是用程序来搪塞，应付当事人，导致已走完法律程序的信访案件终而不结。如何制止违法闹访行为，解决结而又访；怎样破解案件执行难；如何规范信访秩序，让涉诉信访不再回流到信访渠道等诸多难题，已成基层诉访分离改革最迫切需要解决的现实难题，也是本课题研究的重点。

二、样本设计与研究路径

基层诉访分离改革最终目的是走上法治化轨道。然而，改革的焦点、路径、效果、困境等现实问题，是一项多层次立体交叉式系统工程。基于此，本文试图通过样本选择、研究对象、问卷设计、比较分析等方法进行实证研究。

（一）样本选择与设计

根据《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发〔2013〕26号）[3]“中央政法委三个文件”和“党的十九大报告”精神。基于基层社会现代法治理体系的视角，样本选择与设计主要从四个维度：第一，从监督体系、基层诉访分离改革涉及的群体和实施效果等不同层面选择研究对象（见表1、表2）。从表1看，信访当事人及其周边群众占21.85%，县（市）区、乡镇及村（居）委会分管信访及综治干部占36.62%，样本选择主要立足于基层诉访分离改革涉及的群体。第二，从基层诉访分离改革成效、涉诉信访联合接访中心、第三方参与群体、基层诉访分离改革困境等不同视角设置问卷（见表3-7）。第三，以案件执行难、非法上访难以遏制、案件终而不结等不同维度分析基层诉访分离改革困境（见表4、表6）。第四，从综合评价指标体系、相关法律制度完善等不同架构探寻影响基层诉访分离改革的因素。

表1 涉法涉诉信访群体调查样本基本情况（n=325）

表2 诉访分离改革相关监督部门与第三方参与群体样本基本情况（n=325）

（二）研究对象与路径

（1）研究对象与问卷设置。基于基层诉访分离改革实施效果、困境、影响因素等问题。研究对象地区选择：上海、江苏、浙江等全国有影响力的发达地区，安徽、江西等承东起西欠发达地区，山东等革命老区，基本涵盖了我国基层诉访分离改革的状况。研究对象立足于五个梯度（见表1）：第一梯度省级涉诉信访系统；第二梯度市级涉诉信访单位；第三梯度县（市）区及乡镇基层诉访分离改革体系；第四梯度村（居）委会、村民小组等群众自治组织；第五梯度信访当事人及其周边群众。基于基层诉访分离改革的动力机制，问卷设置主要从六个维度（见表1、表2）：一是省、市、县、乡镇、村五级分管信访及综治干部；二是律师等第三方参与群体；三是人大、新闻媒体等监督体系；四是涉诉信访分离改革联合接访中心；五是基层诉访分离改革满意度；六是基层诉访分离改革的困境。问卷设置基于四点考虑：一是了解基层诉访分离改革对信访当事人依法信访的心理预期及其周边群众依法信访的信心；二是了解涉诉信访案件执行难及其结而又访等基层诉访分离改革的困境；三是综合评价基层诉访分离改革的满意度；四是了解第三方群体参与基层诉访分离改革的成效。

（2）数据收集与研究路径。涉诉信访数据涉密，在实际调查中很难收集，为掌握第一手资料，课题组自2018年10月15日至2019年2月16日，分别到山东、上海、江苏、江西、安徽等省政法机关和信访部门进行问卷调研，到安徽芜湖、宣城、安庆、阜阳、亳州等地市基层诉访分离改革典型的地方进行走访和问卷调查，到安徽宣城市宁国、泾县等7县（市）区信访局、教体局、交通局、人社局、住建委等信访量大的单位以及相关信访户进行问卷调查和座谈。与此同时，利用图书馆、报纸、信访部门网站等途径收集了大量数据和案例，积累了丰富的资料。本文数据主要源于被调查单位提供和涉法信访分离改革相关部门网站收集，以及问卷调查、走访等资料的整理。

研究路径：一是采取省、市、县、乡镇（办事处）、村（居）委员会五级座谈会的方式，走访信访户、基层法院、涉诉信访研究专家等方法，开展实地调研和问卷调查。调查问卷364份，符合条件325份，有效率89.29%。二是基层诉访分离改革综合评价指标体系，注重针对性和可操作性。改革效果层面评价指标设计（见表3、表5、表7）：基于信访当事人及其周边群众满意度、信赖度、获得感。改革制度层面评价指标设计（见表4、表6）：基于基层诉访分离改革规范性与制度落实的困境。三是典型案例与图表分析相结合。

三、基层诉访分离改革困境的实证分析

在依法治国的大背景下，我国基层诉访分离改革取得了一定成效。然而，基层诉访分离改革涉及方方面面，是一项系统工程，总体实施效果与群众期望值仍有差距。

（一）案件执行难仍然是基层诉访分离改革的“拦路虎”

从表3看。被调查的涉诉信访群体（以下简称“被调查对象”）总体评价较高，68.08%的被调查对象认为“满意”，18.10%认为“一般”，即86.18%的被调查对象持肯定态度。分析结果显示，被调查对象满意度最高的是省、市政府部门依法分类处理信访案件投诉清单；最差的是涉诉信访案件执行率，满意度只有44.7%，距离群众期望值仍有相当差距。具体表现：政府部门＞信访部门＞法院＞县（市）区及乡镇＞村（居）委会＞案件执行率。从被调查对象满意度看：案件执行难是被调查对象最不满意的，这说明案件执行难已超出案件本身公正判决。涉诉信访案件的执行依赖于法律体系的健全及科学技术的发展，但最终取决于法治思维理念下的社会各方共同努力。

（二）案件终而不结与非法上访是基层诉访分离改革最大的困扰

从表4看，第一是“案件终而不结与领导干部责任制倒逼”。调研中发现：2018年安徽省某市法院向省高院申报终结23个信访案件，当年只终结2个案件，不到总量10%。基层法院认为对“依法判决、裁定为终结的信访件”可按法定程序报请结案，但上级机关却要求申报单位在申报终结前，当事人必须到省高院申请再审，且要落实包保单位（信访当事人户籍所在地的地方政府负责人必须确定为第一责任人），即使是“三跨三分离信访案件”，当事人不在其户籍所在地，户籍所在地的地方政府也要包保。而有的信访人根本不到省高院申请再审，信访部门根据《信访条例》要求，唯有案件终结后才可落实包保单位，致使有的信访件按“两审终审制”已终结，但信访人依然上访。诉讼结果一般难以达到双方都满意，信访人对生效判决不服而信访，特别是一些老上访户，法院缺乏有效办法使其息诉[4]。第二是“非法上访与基层社会治理融合度低”。在山东某市调研了解到，公安机关对适用行政拘留等措施持非常慎重的态度，对非法上访以口头训诫为主，以行政处罚为辅。敏感期上访人到北京敏感地区非法上访，户籍地公安难以取证，即使对非法上访处理，但有时经不起法律检验。地方政府为了稳控，无法以道德教化引导当事人不再上访，不得不采取物质利益等应急措施，以致非法上访人获得巨大利益。若打击不力，非法上访难以杜绝[5]。第三是“信访稳控压力与信访人法治理念培育的滞后”。乡村法律知识普及率逐年提高，但信访人法治理念的培育却相对滞后。调研中发现：某些信访人以种种方式将事态扩大，法院基于化解矛盾的需要，对本来不符合立案条件的立案受理[6]。第四是“涉诉信访案件缺乏科学的外部制衡纠错机制”。走访江西省某地政法委了解到，2018年纠正错误和补正瑕疵案件占受理案件总量的0.6%。第五是“三跨三分离”案件与乡村治理体系分离。在上海某区调查发现：“三跨三分离”信访案件各地答复口径不相同，并未与乡村治理体系融合对接，形成两张皮，造成该类信访问题解决难，推诿、拖延时有发生。第六是“诉讼程序复杂成本高与信访零成本速度快”形成鲜明反差。这是部分信访人赢了官司也上访的根本原因[7]。第七是“程序空转与现行考评体系的制约”。在司法实践中，当事人已将信访作为在法律程序之外解决问题的有效途径。有的涉诉信访案件已处理到位，信访当事人承诺息诉罢访，后又反悔重新上访或缠访，案件虽多次复查驳回，但当事人信访件经相关领导签发、交办后，法院为完成领导交办事项件件有落实，不得不采取程序空转。第八是“涉诉信访案件导入牵涉职能部门多”。历史遗留的信访案件，有的单位撤销或合并，有的当事人已去世，无法了解真实情况[8]。第九是“司法救助制度存在局限性”。现行司法救助专项资金审核程序复杂、时间长，且救助专项资金标准与实际需求量差距较大[9]。第十是“乡村依法治理能力严重不足”。

表3 被调查的涉诉信访群体对基层诉访分离改革满意度调查表

（三）群团组织在基层诉访分离改革中发挥的作用不尽如人意

从表5看“律师（24.92%）”是信访人维护自身利益时最信赖的对象，这说明信访当事人依法信访意识增强。“家庭、家族和宗族”排在第二。维系亲情的人际关系依然是信访当事人信赖的对象，加强信访当事人依法信访任重道远。“私人关系网”排在第三。人治思维不可忽视。由此可见，律师依然是信访当事人自认为维护自身合法权益最可靠的保证。这与表2第三方参与群体占比最多的律师（26.77%），不谋而合。但值得注意的是，“共青妇组织、各类行业协会”排在第七位，作为基层诉访分离改革涉及的最主要群团组织，其在联系群众、维护群众利益、宣传依法信访方面发挥的作用不尽如人意。

四、基层诉访分离改革的影响因素

地方政府为了稳控不得不满足所谓 “有理信访人”的诉求[10]，但却无法阻止他们无理诉求，只要他们诉求未能如愿以偿，就会不断上访。这种现象至今难以破解。为什么？

（一）基层诉访分离改革的评价指标体系亟待完善

健全基层诉访分离改革科学评价指标体系，旨在促进信访当事人依法信访，维护司法公正。从表6看，22.77%的被调查对象认为严格执法是基层诉访分离改革最核心的环节。其次是司法公正，占20.31%。选择依法打击缠访闹访等非法上访、依法分类处置、科学立法、依法上访的分别占17.54%、14.77%、14.46%和10.15%。从山东、安徽等省地方法院调研中发现：一些省份依然把涉诉信访案件结案率、调解率和撤诉率作为考核的硬性指标，将市中院和县（市）区法院进行捆绑考核。如此考核指标，一是违背了司法公正。为完成考核，有的法官违背当事人调解意愿做出调解书，当事人对法院裁定很容易反悔，申请再审，再审审查中当事人难以提交证据证明调解违反自愿原则。二是加大了执行难度。有的刑事附带民事赔偿或民事赔偿等涉诉信访案件，因被告人被执行死刑或监狱服刑，生效判决无法执行到位，当事人不断上访[11]。这说明信访当事人非常看重事件的解决，基层诉访分离改革评价指标体系最核心的环节在于严格执法。三是增加了维稳压力。从走访信访当事人发现：一些城乡结合部村民为获利，在合法宅基地周边建违章建筑，拆迁时，要求按合法房产补偿，否则坚决不签协议。即使签订协议，也有人不按合同履行。虽然各地建立了涉诉信访联合接访中心（见表2），但无法解决信访当事人个案诉讼中涉及的一系列深层次产权纠纷、政府行政行为引发的矛盾[12]。若法院受理此案件，仅靠法院促使信访人息诉罢访难度很大。因为司法裁决要遵守法定程序、依靠证据在法定期限内做出裁判结果，并不能解决其背后隐藏的社会问题，这是引发涉诉信访案件结而又访的重要原因。

表4 基层诉访分离改革困境与涉诉信访案件处置主体认知度调查表

表5 涉法涉诉信访案件当事人信赖和依靠的对象调查表

（二）基层诉访分离改革相关配套的法律制度亟待健全

（1）《信访条例》难以适应基层诉访分离改革。一是对缠访闹访等非正常访的违法行为处置缺乏明确规定。从安徽宣城、芜湖、安庆等地市法院调研中发现：一些信访当事人无事生非，立案庭作为法院前沿窗口，尽管司法警官保持最大限度的克制、忍耐，并给予及时警告，但仍被个别居心叵测之人歪曲事实网络曝光、投诉，引发其他上访者加以仿效，正常的办公秩序受到影响，打击非法上访较为被动[13]，尤其是通过司法途径不能使信访人息诉罢访的案件，化解难度大，稳控压力大。二是“属地管理”难以约束不在其户籍所在地的信访当事人。《信访工作责任制实施办法》第三条中“属地管理、分级负责”的规定[14]，明确了不管信访当事人是否在此地作案或生活、工作，只要其户籍在当地，当地政府必须管，特别是“三跨三分离”案件，几乎使所有信访压力都传递到当事人户籍所在地乡村干部身上，实际信访当事人工作和生活都不在其户籍所在地，造成管得着的不管，管不着的必须管，这是引发案件执行难的突出因素。

表6 影响基层诉访分离改革最核心的环节调查表

（2）涉诉信访权力清单和责任清单缺乏顶层设计。各地各部门结合自身实际出台涉诉信访权力清单与责任清单等各种规范文件。由于缺乏权威的法律依据，将涉诉信访权力与责任清单纳入法治轨道，强调合法性、程序性，但又要求对合理诉求的解决。基于司法本身的局限性以及诉讼时效的规定，超期法院不予受理，但当事人维权目的没有达到，只有靠上访。我们在安徽、江西等地调研发现：安徽某县粮食局依法分类处理涉诉信访投诉请求清单是整合省、市两级粮食部门涉诉信访权力清单和责任清单，实际工作中难以依法分类导入。

（3）相关配套法律亟待完善。一是三大诉讼法有待统一再审程序标准。中国特色社会主义法治体系下，我国践行“两审终审制”审判制度，党委和人大对法院、检察院起着领导和监督作用（见表2）。但我国现有三大诉讼法都各自规定了启动再审程序，一定程度上影响涉法涉诉信访案件的实质终结。二是现行法律没有明确涉诉信访案件审理与行政复议、仲裁之间的边界。亟待探索涉诉信访与行政复议、仲裁、调解之间的有机衔接，以及彼此之间的法律边界。

（三）“信访不信法，信上不信下”仍是基层诉访分离改革的最大痛点

（1）涉法信访案件司法程序繁琐复杂与老百姓期待“高效率”仍有差距。从表7看：涉诉信访当事人第一选择信访部门，这与表2被调查者相信信访局基本一致；第二选择到政府部门反映情况；第三选择找关系单位、村（居）委会；第四选择去法院；第五选择向新闻媒体反映情况。问卷调查显示：只有11.39%的信访当事人选择去法院。绝大多数信访当事人不愿去法院，他们认为法院从受理、立案、开庭到判决耗时长，成本高，甚至合理事件久拖不决，踢皮球。即使得到公正判决，由于法律强制执行能力有限，往往赢了官司输了钱，使群众对司法途径解决问题产生怀疑。而信访不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性限制，维稳是领导软肋，比打官司方便、快捷，在个别时间、个别案件中甚至突破法律底线解决问题。30.15%的被调查对象选择信访而不愿起诉的核心原因是上访好处多，获得感强。由此可见，即便进行基层诉访分离改革，如果问题得不到及时解决，当事人仍然信访不信法。

（2）行政干预涉诉信访案件依然存在。现行体制下，许多涉诉信访案件的办理不是基于法律规定程序解决，而是因群众上访，引起领导重视，上级交办或领导批示，得到快速解决，无形中削弱司法权威。我们在山东某市调研了解到：有的非法上访人所反映的诉求确实有理，也符合国家有关政策，但由于情况特殊、成因复杂，有的根本无法解决，但当事人不理解，选择越级上访甚至进京上访，并抱着“一次不行就二次，两次不行就三次”等态度，且越是重大节日、重要时段，越是进京上访，故意给地方政府施压。有的单位防止节外生枝，未能充分发挥群体组织的作用，为了稳控，“私下”地对其稳控对象承诺或答应一些不符合政策的要求，其他群众知晓后，无论有理无理便纷纷效仿，导致工作越做越被动。

（3）当事人法制意识薄弱，律师职业道德有待加强。我们在江苏某市调研中发现：有的信访人不懂法、不信法、不用法，不清楚其所反映的诉求有无事实和法律政策的支撑，相关部门除开展疏导解释工作外，无力解决。有的信访人自认为其反映的诉求合理合法，寄希望于政府统包统揽，无论怎么解释引导，他们始终坚持走信访途径，不愿走法律程序。由于“社会治安综合治理”一票否决，基层政府只能“委曲求全”，以致出现上访治理中“干部讲感情，农民讲法治（政治）”的有趣现象。我们在江西某县调研中发现：有的律师为了自己的利益，不遵守职业道德，不管案件是否成功，诉讼的同时误导当事人上访。我们在安徽某市调研了解到：一些土地征迁、房屋征收等政府行政行为引发的矛盾，法院以政府协商或确权为前置不受理，给律师及其信访当事人找到上访的借口。

五、研究结论与完善路径

（一）研究结论

研究结果表明：一是基层诉访分离改革与乡村治理体系融合发展是基层政府法治化建设的必然要求，然而，二者融合发展缺乏制度保障，最关键的环节在于事要解决。二是涉诉信访案件终而不结是制约二者融合发展的核心要素。三是“信访案件执行难”依然是基层诉访分离改革的最大痛点。有些非法上访当事人以死“绑架”司法，与信访维稳博弈产生“搞定就是稳定”人治思维，无疑是对现存政治秩序和地方政府法治化建设的挑战。四是现行基层诉访分离改革实践效果距离群众期望值仍有相当差距，其评价体系难以破解“信上不信下，信访不信法”难题。必须加快《信访法》的制定，以及相关配套法律的修改和制度的完善。

表7 涉法涉诉信访当事人选择解决信访问题不同路径的获得感调查表

（一）完善路径

1.强化顶层设计

（1）加快《信访法》的立法进程。一要明确信访职能定位。从法律上明确信访工作内容、监督机制、终结退出效力、违法违规信访行为处置、领导责任追究，以及与其他部门之间的分工，特别是与司法部门的工作界限。对非法上访、分类处置、网上信访、信访听证、引入社会力量参与信访工作等概念及方法要细化规范，统一标准和程序。二要明确普通信访事项受理范围。对属于行政复议、仲裁和诉讼处理的信访事项，按接待不受理、转送不交办、引导不强制的原则移交政法机关处理。对仍坚持到信访部门反映涉诉信访问题的，及时与政法部门沟通，确保涉诉信访纳入司法途径解决。三要明确信访与司法、仲裁、行政复议等纠纷解决方式的边界。四要创新立法理念，构建中央或省级垂直信访管理体系。避免“三跨三分离”信访案件各地区信访单位之间的相互推诿。

（2）建立科学的基层诉访分离改革综合评价指标体系。综合分析评判一个地方的涉诉信访工作效能时，除关注上访及时受理率、个案按期化解率、涉诉群体满意率和参评率外，应将信访渠道、信访秩序、解决诉求等问题纳入综合考核指标体系。一要科学界定考核指标范围。将群众诉求内容是否涉及公共权力侵犯群众利益、行政机关不作为、司法机关执法不公等环节纳入考核指标。严格落实信访案件责任倒查机制，重点查源、查事、查人、查制度，确保从源头上杜绝涉诉信访问题的发生，减少因乱开政策口子带来的一系列负面效应。二要尝试将基层法院就地化解矛盾的创新力纳入考核指标。着力提高基层法院就地依法依规解决问题的能力。三要将部门协调联动与诉讼简易程序纳入考核指标。切实降低司法运行成本，推动息访和终结事项有序退出信访程序的考核。四要强化初信初访首办负责制考核，取消非正常访考核。

2.健全诉与访交织信访案件分类处置长效机制

（1）从源头上构建诉与访内外分离机制。一要构建诉与访交织外部分离机制。国家信访部门与司法机关要准确划分普通信访与涉诉信访的界限，根据涉诉信访内容的不同性质和种类进行分类，建立健全权力清单和责任清单。省、市、县职能部门要根据顶层设计进一步细分信访投诉分类处理清单和责任清单，明确“诉与访”权力边界和责任边界[15]，让涉诉信访独立于普通信访。二要强化诉与访交织内部分离机制。进一步理清诉与访两种不同纠纷解决途径的功能，对当事人反映的涉诉信访事项进行类型化分析，符合法律规定，根据涉诉信访内容的不同性质和种类，进入诉讼程序依法分类处理。不符合法律规定的，不再启动复查程序，有针对性采取措施，并向当事人或其他利害关系人做好解释说明工作。三要建立涉诉信访联合接待服务中心。对涉及民商事、行政、刑事等信访案件，应由政法委、公安、检察院、法院等部门主要负责人轮流接访，引导群众通过诉讼、行政复议、仲裁、调解等不同法律路径受理，有针对性地依法依规导入相关职能部门，避免信访当事人走弯路。

（2）认真做好立案前、中、后诉与访的审查分流工作。诉与访交织信访案件，往往是法度之外与情理之中的问题相互交织，法律诉求与其他诉求相互交融。既需要政法机关依法公开处理诉类问题，又需要政府有关职能部门落实好有关政策，解决好访类问题。一要做好法院立案前诉与访分类信息衔接机制。在坚持诉访分离原则下，耐心听取信访人的陈述及诉求，认真审查来访事项管辖部门和信访处理经过，了解是否符合政法机关受理范围，是否超过申诉时效，是否签订息诉罢访等协议，准确把握信访问题的性质和类别，及时做好审查甄别，将“诉”与“访”分别建立不同案号和字号，归档整理，做到诉讼的归诉讼，信访的归信访。二要做好诉讼中的诉与访分离。对正在诉讼程序中处理的诉讼请求，应依法定程序审理，并及时做出判决；对涉及法官作风、工作态度、不当行为等访的问题，应由法院监察室调查处理。三要做好程序结束后的诉与访分离。对涉诉信访案件判决生效后，当事人认为法院判决存在错误，可通过审判监督程序申请再审，符合再审事由，法院应当依法启动再审程序，对案件重新审判，否则，不得开启再审程序，法院可告知当事人，向检察机关申请监督。对申请复议、复核、申诉、抗诉等“诉”类信访事项，由所在地信访事项复查复核办公室（可设在市级信访部门）负责审查，对应当通过司法途径或行政法定途径处理的，可导入相应的法律程序进行处理。对法律程序已经走完，政法机关不能通过司法程序或相应法定救济途径解决的，可按信“访”机制进行处理。

3.加大非法上访打击力度

（1）尽快完善依法处置非法上访规范性法律法规。一要明确非法上访处理程序、标准。二要明确非法上访行为的界定、法律认定、证据和沟通机制。解决非法上访刑事案件办理中的分歧，避免执法随意性，提高非法上访刑事案件处理质量和效率。三要明确非法上访及时跟踪教育制度及其依法打击的底线。向非法上访的信访人讲理释法，促使他们认识到违法要付出代价，必要时，坚决果断地依法打击。四要明确非法上访处置结果报备通报制度。对极少数到省进京上访的当事人，要根据实情决定是否通报或行政问责。对进入终结程序或已终结的信访案件要向同级党委政法委报备，向同级信访部门、当事人居住地公安机关和案件所在地公安机关通报。五要明确行政干预涉诉信访案件的法律责任，并及时通报。

（2）健全依法打击非法上访长效机制。一要强化证据意识。从硬件上配备和安装监控设备。凡是信访人员上访场所均应安装监控设备，并保持正常使用，随时记录非法上访人员的违法犯罪行为，形成固定证据，以备后用。对异地接访的，不仅将人安全接回家，还要将异地违法犯罪证据收集和固定。比如，异地派出所“训诫书”等证明材料要及时收集。二要配齐配强驻京工作队伍。在原有驻京工作队保持不变的基础上，增加法院派驻人员。实行进京非法上访当事人案发地公安机关与当事人所在地公安机关联合处理，让信访人知道到北京非法上访要受到北京公安机关的处理；对闹访、滋事拒不配合的，由两地公安联合依法处理。三要治源头，打露头，防出头。在具体工作中，组织网监、情报和各网格单位，开展非法上访隐患滚动排查，对网上网下发现的各种可能发生的非法上访或群体上访的重大隐患，及时介入调查，控制重点人员，告知违法之处和行为后果，并予以训诫和警告。对认识态度较好、主动放弃违法企图，并能主动理性解决信访问题的可免于处罚或判处缓刑；对蛮不讲理的，依法起诉、审判；对免于处罚或判处缓刑后，又非法上访的从严追究刑事责任，力争在打击中化解矛盾。

4.强化责任落实，切实解决信访案件执行难

（1）加强涉诉信访案件执行难考核问责制。一要树立担当精神，构建涉诉信访案件执行难责任追究制。在涉诉信访案件办理中，公检法三机关主要领导必须不推不躲，敢于担当，密切配合、相互监督，办案人员才敢大胆依法执行。对推诿扯皮、徇私舞弊、通风报信的相关领导及其办案人员必须依法追究责任[16]。二要探索建立全国涉诉信访失信“黑名单”内外信息联网共享平台[17]。明确惩戒涉诉信访失信对象、惩戒范围和处置办法。重点从市场准入、银行信贷、政府扶持、资质认定、飞机和高铁乘坐、手机消费、支付宝使用等方面限制或禁止。三要建立健全涉诉信访案件执行难问责制度。

（2）建立全国信访信息分类联网互联互通共享数据库。一要建立全国联网信访分类共享信息大数据库。按涉诉信访案件执行标准，整合来信、来访、电话、网络、视频等信访案件当事人诉求表达渠道，及时、准确、完整地将有关信息录入系统，逐步建立起全国联网的集控告、举报、申诉、投诉、咨询、查询、执行、终结一体化的数据库，为信访案件执行的查询、跟踪、督办提供依据。二要尽快建立全国四级法院联网的涉诉信访信息网络平台。实现法院之间实时双向信息互联互通，破解“三跨三分离” 涉诉信访案件执行推诿扯皮等难题。

5.强化涉诉信访案件依法终结责任制

（1）尽快出台《涉诉信访事项终结范围、标准、程序的司法解释》。一要明确信访与诉讼的界限。行政机关与司法机关处理信访投诉请求的责任，并把公开听证作为涉诉信访事项复查复核和依法终结的必经程序，确保两审终结制公平公正。二要明确终结机关、终结时间、终结效力。终结后的涉诉信访案件政法机关不再受理。三要明确涉诉信访事项终结标准。必须经过复查、申报、审查、备案、告知5个环节的终结标准[18]。对已穷尽法律程序，并经中央政法机关或省级政法机关审批，认定涉诉信访案件已得到公正公平处理，符合法律规定的，依法不再启动复查程序。四要明确涉诉信访案件依法终结退出程序。对再审诉讼期限内反复缠访闹访的，经过案件评查等方式，认为其反映的问题已得到依法公正处理，退出法律程序[19]。各级政法机关不再作为信访事项进行统计、交办、通报。五要明确三大诉讼法启动再审程序标准的统一。

（2）完善涉诉信访案件终而不结责任追溯制。一要明确依法分类终结责任制。对已通过司法途径处理结案的信访事项，当事人上访的，信访部门不予受理，出具《不予受理告知书》，并上传到网上信访系统，通过电话、短信、网络或书面等形式告知信访人，将其导入司法救助渠道处理，相关职能部门推诿扯皮的，依法追究主要负责人责任。对已按普通信访处理结案的信访事项，及时确定包保单位和联系人，对不负责的包保单位和联系人，根据情节依法追究责任。二要探索涉诉信访案件生效判决后“终而不结”责任追溯制。如果当事人对再审生效判决仍然不服的，可申请检察机关抗诉或者出具检察建议，一旦诉讼程序彻底终结，当事人应当服判息诉，绝不允许出现程序上的倒流，否则追溯相关人员责任。三要建立健全涉诉信访案件依法终结信息公开披露制度。让当事人和周边群众及时了解法院依法终结涉诉信访案件的依据、程序和结果，消除公众对司法终结的怀疑。

6.典型示范，发挥群团组织等第三方参与作用

（1）广泛宣传。一要吃透文件精神，把握法律界限。相关职能部门及其工作人员必须认真学习涉法涉诉信访分离改革规范性文件精神。做到心中有数，依法分类处置。二要做好依法信访政策法规宣传。要抓住一切有利时机对个别执迷不悟、顽固不化的“信访不信法”违法犯罪嫌疑人，坚决果断依法打击到位，并公开曝光。对“信上不信下”典型非法上访案例进行公开庭审，邀请当事人周边群众及其家族成员代表，告诫信访人通过法律途径“有理、有度、有节、有序”的维护自身权益，自觉抵制越级上访、缠访、群访甚至进京非法上访的极端行为，形成“非法上访不但无助于问题解决，反而受到依法追究”的舆论导向。三要抓住全国每年普法教育契机，发挥融媒体平台作用。开展典型案例、小品、电影等多种群众喜闻乐见基层诉访分离改革宣传，提高基层群众依法信访意识。四要加强基层诉访分离改革相关部门工作人员及信访当事人培训。引导其了解并接受基层诉访分离改革新机制。

（2）充分发挥群团组织、两代表一委员等第三方参与矛盾化解的作用。一要探索建立多元化调解机制。探索由政法委牵头，法院、司法局、乡镇司法所、律师及相关调解委员会联合成立调解室。实行司法调解、行政调解、人民调解的有机衔接和良性互动，进一步增强涉诉信访当事人依法信访意识。二要加强与地方各级党委和政府的协调沟通。对在审理过程中有重大影响涉诉信访案件，及时向上级法院和当地党委、政法委、人大及其相关部门通报，争取他们的理解和支持，形成化解矛盾的合力。三要充分发挥信访联席会议的作用。对已终结法律程序的涉诉信访案件，当地政法委、综治委、信访工作联席会议办公室及相关政府部门，应按信访程序协商处理，并移交信访人居住地的党委和政府及其基层组织，由其落实对信访人的教育疏导、帮扶和矛盾化解。四要发挥共青团、妇联、合作社、行业协会、心理咨询师、两代表一委员等第三方群体的作用。对因信访而返贫的当事人，让共青团、妇联、合作社、行业协会等群团组织帮扶其摆脱贫困；对少数信访户因访产生怨恨的，应请心理咨询师进行疏导，消除心理误解。