皖北地区发展政策落实困境及完善路径研究

方铭勇，王 凤

（中共安徽省委党校（安徽行政学院） 教师进修学院，安徽 合肥 230059）

加快皖北振兴是事关安徽省发展大局的战略性任务。自2001年以来，中共安徽省委省政府始终把皖北发展放在全省突出的战略位置，成立专门组织，出台加快皖北地区发展的系列扶持政策，经济社会发展效应显著[1]。但与发达地区相比，皖北发展仍然存在内生动力不足、创新能力不强、资源环境约束进一步加剧、基础设施薄弱等问题。

本文通过对皖北发展政策主要是省级政策系统梳理，针对皖北各市县落实政策中的困境，坚持问题导向，提出进一步促进皖北又好又快发展的意见和政策建议。

一、皖北地区发展政策体系梳理

当前，扶持皖北地区发展的政策主要从三个层面体现。一是国家层面出台的区域发展规划。2012年11月，国务院批复实施《中原经济区发展规划（2012-2020）》，将皖北地区五市一县一区（宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区）纳入规划范围，由此皖北地区发展上升到国家发展战略层面；2017年1月，国务院正式批复《中原城市群发展规划》（国函〔2016〕210号），皖北共有5个城市列入规划，与中原城市群协调发展。二是省级层面出台的皖北地区发展政策。2001年以来，安徽省先后出台了扶持皖北发展的系列政策，考虑政策的时效性，本文重点分析2008年以后的政策。2008年，出台《关于加快皖北和沿淮部分市县发展的若干政策意见》（皖发〔2008〕21号）；2010年，出台《关于进一步加快皖北区发展的若干意见》（皖发〔2010〕16号），以上2个文件简称“双十条”。2011年，安徽省委、省政府作出了“振兴皖北”的重大决策；2012年，下发《关于建设皖北“四化”协调发展先行区的意见》（皖政办〔2013〕47号）；2014年，出台《关于促进皖北地区又好又快发展的若干意见》（皖发〔2014〕18号），提出进一步加大十个方面支持力度，简称第3个“十条”[2]。三是各地市、县(区)制定的实施办法与配套政策。文章主要针对第二层面，即安徽省委省政府及省直有关部门出台的政策作具体梳理。

从政策的实施对象上看，区域范围逐步扩大。《皖北地区经济和社会发展“十三五”规划》（2016年）正式将皖北地区界定为六市（淮北市、亳州市、宿州市、阜阳市、 蚌埠市、淮南市）及沿淮四县（定远县、凤阳县、明光市、霍邱县），土地面积 5.3万平方公里[3]，2018 年末总人口 3 780.3 万人。从政策内容上看，体系日趋完整。省级政策重点从促进产业发展、基础设施建设、合作共建园区等方面，推进皖北地区加快发展；本文将皖北地区发展政策划分为发展规划与战略引领政策、产业扶持与项目支持政策、农业发展政策、合作（南北）共建政策、财政支持政策、税收减免政策、金融服务政策、干部队伍建设政策、人才智力支持政策、用地支持政策、制度创新政策、生态文明建设政策、民生工程和惠民政策等13类。

二、皖北地区发展政策落实中存在的困境

本文运用问卷调查、实地调研等方式，一是针对皖北地区六市四县公务员系统在任的领导干部进行调查,基于调查区域覆盖面、调查对象级别结构两方面选取样本。本次调查共发放问卷210份，经过认真筛选，回收有效问卷184份，回收率为87.62%；二是赴阜阳、淮南、亳州等地开展实地调研。结合皖北发展实际，从皖北地区经济社会发展中存在的困难、政策设计及实施中的不足两个角度，探讨皖北发展政策落实的困境。

（一）皖北地区经济社会发展中存在的主要困难

1.基础设施薄弱，要素制约仍较为突出

问卷调查显示，交通等基础设施薄弱、资金要素供给不足、人才要素供给不足成为阻碍发展的三大因素，“交通等基础设施薄弱”比例为63.33%，其次是“资金要素供给不足”和“人才要素供给不足”，分别为62.78%、61.67% （见图1）。基础设施薄弱是皖北地区发展的最大瓶颈，资金、人才、土地等要素制约了皖北地区进一步发展。这些因素是皖北地区发展的“堵点”，也是下一步加快皖北发展的“着力点”。

图 1 当前皖北地区发展存在的主要问题

2.产业层次不优，工业化程度不高

当前皖北地区处在工业化上升期，总量不大，传统型、粗放型产业比重偏高。一是传统产业没有形成规模。制造业多处于产业链的低端，煤炭、电力等传统行业增速明显放缓，转型发展的难度增大。二是主导、优势产业发展不优。皖北各市普遍存在主导产业不鲜明、产业链条短、集聚度不高、招商引资项目不大不多的现象，未能形成集聚效应。就农业而言，也存在大而不优、农业产业化程度不高的问题。三是战略新兴产业发展相对滞后。规模较小，产业链条较短，多数产业处于产业链、价值链中低端，有的虽然有前瞻性，但仍处于市场开拓阶段，还需要大力扶持。

3.社会事业发展滞后，基本公共服务存在“短板”

由于皖北地区人口多，底子薄，教育、医疗、养老等社会民生事业发展相对滞后，基础设施和基本公共服务“补短板”压力较大。此外，皖北地区是安徽省深度贫困地区，贫困分布集中连片，脱贫攻坚任务艰巨[4]。

4.环境问题日益突出，采煤沉陷区生态亟待修复

一是皖北地区多来年粗放型的增长方式，在经济发展的同时，环境污染、生态破坏等问题日益突出。二是过多依赖资源产业。淮南、淮北、宿州等是皖北地区典型的资源型城市，煤炭的过度开采，导致一些采煤区生态破坏严重。三是皖北地处平原，耕地占比较大，生态修复能力较弱。

5.创新能力不高，自我发展意识不强

实地调研发现，皖北地区科技创新水平不高，科技研发投入和科研机构数量不足，自主创新能力弱，企业同质化现象严重。此外，部分领导干部就皖北地区发展还一定程度存在“等、靠、要”的思想，创新意识不强，在关键的环节、领域不敢突破。

（二）皖北地区发展政策设计、实施中的不足与障碍

1.顶层设计有待优化

（1）部分政策过于宏观，难以操作。问卷分析显示，70%受调查者认为皖北地区发展政策体系最突出的问题是“过于宏观，有些政策难以落实”（图2）。这说明有的政策仅停留在框架上，过于宏观，没有及时细化措施、没有量化指标，造成难以操作。

图 2 当前皖北地区发展政策体系的主要问题

（2）政策存在缺失或不完善。一是政策缺失。有27.78%的受调查者认为皖北地区发展政策“主要是过少，存在缺失，一些当地亟须的政策没有出台实施”，表明了对基层的诉求了解不够深入。二是政策的细化措施、配套措施不完善。在实地调研中发现，如省委省政府已明确产业园共建期限延长至2020年，但援建干部职业发展、待遇保障还没有明确政策，因此影响其工作积极性。此外，一些来自皖北基层干部从工作实际出发，希望加大财政转移支付力度，但主要资源配置权力集中在省级行政机关，它必须自上而下来推动。调研发现，在没有明确政策的情况下，出台皖北配套措施难度大。

（3）部分政策落实难度大。问卷显示，在13类政策中，落实难度较大的5项为金融服务政策、用地支持政策、产业发展与项目扶持政策、制度创新政策和人才智力支持政策，分别为71.43%、72.62%、72.62%、75.15%、75.60%（见图3）。这表明在实施过程中，资金、土地等政策落实难度最大，仍需进一步支持。

2.政策内容完整性不够、连续性不强

图3 安徽省促进皖北地区发展政策落实的难易度

（1）完整性不够、连续性不强。一些政策措施着眼于短期，见效不明显，有一定功利性。如2014年18号文件中第四条意见“进一步加大农业和扶贫攻坚支持力度”中对要素投入的阐述，仅仅指出省级涉农财政资金和财政扶贫资金投入皖北的比重，2017年达到耕地面积和贫困人口占全省比例，其他并没有过多说明。这也反映出，对促进皖北地区发展的一些关键领域，需要坚定不移地执行，一任接着一任干，不断丰富、完善安徽省促进皖北地区发展政策。

（2）政策间衔接协调不够。如何将国家层面的《中原经济区规划》精神，省一级的《建设皖北“四化”协调发展先行区的意见》、三个“十条”等文件，以及皖北各市县配套政策有机衔接起来，形成一个有机整体，精准发力是个问题。如皖政办〔2013〕47号对十项重点工程部署，其中第9项工程指出：“加快生态文明制度建设，努力打造生态皖北。”由于缺少统一指导协调，各地市在落实政策过程中各自为政，主观性、随意性、差异性较大。

3.政策执行不到位，影响预期效果

（1）政策宣传力度不强。总体来说，近年来，皖北各市县认真贯彻落实省委省政府加快皖北地区发展一系列政策措施，用足用活省委省政府系列政策，确保各项政策措施落实到位。但部分政策仍宣传不到位。通过走访调研发现，一些园区对三个“十条”政策未接触，对具体内容不了解、不熟悉，根本谈不上如何去执行落实。

（2）部分政策的重视程度不高。问卷调查显示，皖北地区对部分政策的重视程度不高，13类政策中重要度较小的后三项是产业发展与项目扶持政策、用地支持政策、金融服务政策，分别是72.62%、72.62%、71.43%（见图4），这与前文实地调研中显示的皖北地区发展中存在的资金、土地等要素制约问题是一致的，反映出皖北各地应着力解决的突出问题。

图4 皖北地区对安徽省促进皖北地区发展政策的重视程度

（3）政策执行不到位，存在偏差。一是政策的执行不到位，部分政策还没有得到有效落实。走访调研中发现，如电价补贴在政策中多次提到，但部分地区尚未执行过，政策的细化措施不完善，导致落实难；存在形式主义，仅仅把政策落实在文件上、会议上。二是“上有政策，下有对策”，部分政策到基层存在走样、偏差现象。

4.政策监督、考核机制不健全

对皖北政策落实的监督、考核，既要针对各市、县，也要包括对相关省直单位。但目前，还没有建立与绩效挂钩的相关政策落实常态考核机制，针对某项政策一对一落实的专项督查也因为缺少奖罚措施，成效不大。皖北政策的实施更多的是地方的自由选择，存在责任主体意识不强、积极性不高、选择性执行等问题。

三、完善皖北发展政策体系的对策建议

结合问卷调查、座谈会调研以及专家意见，本文认为，皖北发展政策体系的完善应深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念；应做到政策制定与贯彻落实相结合、外部“输血”与内生“造血”相结合、省级协调与“一市一策”相结合、政策扶持与要素扶持相结合、绩效评价与督查考核相结合；应以历年来皖北政策的完善、细化为基本抓手，以国家级规划为指引，延续三个“十条”等好的做法，以省级系统支持、南北共建共享、皖北聚力突破为重点，积小成为大成，以实现皖北地区与皖中、皖南地区分工合作、优势互补、协调发展的良好格局。

（一）针对皖北地区经济社会发展中的困境，精准施策

问卷调查显示，77.78%的受调查者认为应该“查找皖北地区发展中的“堵点”，针对问题完善、健全政策”；63.89%的受调查者认为应该“从体制、机制上破解难题，进一步转变政府职能，畅通政策实施的渠道”；55.56%的受调查者认为应该“进一步解放思想，给地方自主权，进行改革创新”；53.33%的受调查者认为应该“顶层设计，从整体上进行政策规划”。

1.以基础设施建设为抓手，夯实发展基础

破解皖北地区发展难题，关键是要进一步加大基础设施建设，建议加快建设四条线，一是公路线，建设包括高速公路、城际快速路、省道、县乡道路为一体的公路交通网；二是铁路线，除国家铁路布局外，省级层面重点加快谋划推进皖北城际铁路、沿淮铁路与三洋铁路建设；三是内河航运线，重点改造淮河等、加快建设江淮运河等，形成皖北大物流通道；四是生态线，重点在沿交通线、沟渠沿线、丘陵山地加大乔木绿化，在不占用基本农田前提下，提升皖北的生态容量。对于相关建设资金，除积极谋划PPP项目，吸引社会资本参与外，省级层面可按全省人口比例给予更多支持。

2.以要素保障为重点，疏通发展瓶颈

当前，皖北的土地、资金、人才等要素制约日益凸显，很大程度上影响了项目建设、企业引进与发展。建议加大资金、人才、土地等要素优化配置。

加大资金扶持。持续加大对皖北地区的财政转移支付力度，尽可能地减少相关配套资金要求。探索建立省级财政支持模式，加强皖北地区投融资平台建设。省级融资担保机构向市县融资担保机构注资，增强担保机构实力。加大项目资金扶持力度，在专项资金、产业引导资金等分配上按照全省人口比例给予支持。

强化人才支持。一是在省级各类优秀人才、突出贡献人才等评选表彰及科研项目分配上给予倾斜，增加皖北地区对人才的吸引力；二是指定科研机构、高科技企业和大专院校对皖北地区实行定向扶持；三是选派更多优秀领导到皖北交流任职，做到不为所有，但求所用。四是提高在皖北工作的各类人才待遇，充分调动其干事创业的积极性。

加大金融扶持力度。一是推动省域内已有的股份制银行，在皖北各市设立分支机构。二是支持皖北一市或几市合作设立地方银行。三是加强小微企业融资培训，尽快出台互联网金融监管办法和扶持政策。四是建立企业融资提供担保机构，支持皖北地区涉农信贷抵押物创新，将产权归属清晰的土地承包经营权、林权、农业保险保单、大型农机具纳入抵押范围。五是支持皖北地区农业保险“提标扩面”，拓展农业保险功能，探索建立农业产业项目保险与贷款本金的挂钩补偿机制。

加快用地保障。允许南北共建园区土地指标可以先用后销、先报后用；支持在皖北地区落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口进城落户规模挂钩试点。

深入研究产业发展格局和产业规划，编排谋划项目，不断充实重大项目库。围绕本地资源、区位优势，突出主导产业发展，大力培育新兴产业，大力开展精准招商。重点关注大项目、重点项目引领发展，将其作为招商引资的主攻方向。不断完善上下游产业链体系建设，形成特色园区、产业集群，确保项目落地生根。省级层面，每年定期组织央企、省企、知名民企项目对接会。对于省扶持新型工业化的各类资金，要切块分配或明确对皖北地区倾斜比例。同等条件下，优先支持皖北地区申报建设省级战略性新兴产业基地、省级特色小镇。设立皖北地区产业发展基金，倾斜支持皖北主导产业和特色产业发展。

4.以生态保护为底线，实现绿色发展

建议在政策设计中要牢牢把握生态环境保护底线，把握政策设计关键点，实现绿色发展。对于两淮矿区采煤沉陷区综合治理项目，应全额返还探矿权价款、采矿权价款和矿产资源补偿费等地方留成部分，专项用于矿山环境治理及矿产资源勘查、开采。应统筹考虑皖北地区的节能减排实际，对新增企业单独考核能耗。

建议在皖北资源禀赋地区发展风力发电、光伏发电等清洁能源项目，支持皖北打造新能源示范城市，支持风力扶贫、光伏扶贫项目。

5.以解放思想为动力，实施创新发展

坚决抵制等、靠、要思想，大力弘扬敢为人先、敢闯敢干的创业创新精神。皖北发展关键在领导干部，关键在领导的精气神，要在干部中大力弘扬敢为人先、敢闯敢干的创业创新精神，深入研究和破解创新驱动发展中的体制性障碍，比如审批制度、投融资机制、绩效评价等，但最核心的是要解决鼓励创新、宽容失败的制度建设问题，落实《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为》文件等。

坚决破除传统路径依赖，积极探索创新驱动、转型发展新路。不同地区发展的结果相同，但发展的路径各有不同，皖北发展可以借鉴一些成功经验，更重要的是找出自己的新路，新时代要牢牢把握信息革命的基本特征，依靠科技进步，按照生产是满足人的需求，生产要引导人的需求的理念进行供给侧改革，实现弯道超越。

全力推进大众创业、万众创新。加大对人才培养、科技研发投入和科研机构的研发的投入，努力推动皖北从打工输出地到创新创业高地的转变。

例8的这个标题运用头韵、尾韵、排比等修辞手段将强保护水平的专利法律制度所可能导致的人权困境非常形象地揭示出来了。即，如果不受限制的专利权保护将导致人类无法应对传染病等疾病蔓延。同时，该标题简短醒目，直指论文的主旨——专利制度的合法性和道德性。

（二）针对皖北发展政策设计及实施中的障碍，进一步完善政策体系

问卷调查显示，“精准扶持，一地一政”“注重政策的连贯性、完整性”“根据实情、动态调整”等方式比较有效，特别是“精准扶持、一地一政”，呼声较高，分别为76.67%、68.33%、60.56%。

1.提升协调层级，完善皖北发展政策顶层设计的体制机制

提升政策制定与协调的层级。建议在安徽省加快皖北地区发展领导小组的基础上成立安徽省促进皖北发展工作委员会，在省级层面协调和解决加快皖北发展中的重大问题，制定有明确发展定位的“一市一策”，力避各市间同质化竞争和重复建设，协调推动各项政策贯彻落实[1]。调整省发展委皖北处职能为委员会办事机构，吸收相关厅局人员，合署办公。

2.细化政策内容，丰富相互促进的皖北发展政策体系

明确发展定位，一地一策。坚持以市为主体，结合主体功能区规划，明确功能定位，实行“一市一策”，努力打造重点突出、特色鲜明，优势互补、错位发展的经济新增长极，提升皖北地区整体竞争力。

细化配套政策。对省级政策要针对性制定配套政策，重点围绕政策目标，制定具体举措，明确执行路线图、时间表，建立工作倒排机制，提高政策的有效性。如下一步仍要细化南北合作共建园区政策，从产业合作拓宽到教育、医疗、社会服务等领域，明确南北合作的利益分享机制，激发多元动力。

完善政策体系。延续三个“十条”等文件中好的做法，明确发展定位，着力形成由改善营商环境政策、财税政策、投资政策、金融政策、土地政策、人才政策、民生保障政策、脱贫攻坚政策、协调推进机制等九个方面构成的政策体系。聚焦“堵点”、“难点”。加强政策针对性，集聚资源，集中力量重点加以解决。

3.强化政策落实，完善皖北发展政策执行的措施办法

加大政策宣传力度。通过多种渠道加大对政策的宣传力度，深入解读好、运用好政策。各级政府要在思想上紧跟决策部署，惠民利企办实事。在企业、群众等群体中，让政策深入人心，提高政策的知晓度、利用度。

完善领导决策的体制机制。借鉴广东省、山东省在区域发展政策推进上做法，完善领导决策的体制机制，统一部署重大事项，实行重大资源统一管理、重大设施统筹规划、重大项目协调布局。

健全协同协调推进机制。一是加强各级政府间的协调，进一步畅通政策执行；二是加强政府与企业的沟通协调，打造服务型政府；三是加大皖北各地协同发展，建立皖北各市县联席会议制度。

4.严格政策监督，健全皖北发展政策落实的考核奖惩

加大对政策落实的监督检查。明确主体责任，建立常态化政策监督机制，引入绩效管理模式，对实施过程中进行动态评价。建立健全省领导联系皖北六市推动政策落实的专项督查工作机制，通过定期督查，形成一套有目标任务、有保障措施、有载体抓手的科学合理、客观公正的督查推进机制，消除政策落实环节的“中梗阻”，确保政策不折不扣贯彻落实。

完善考核机制。借鉴浙江省的考核机制，针对皖北考核应大幅提高生态经济、生态保护、民生保障、居民增收等考核指标，弱化GDP及相关指标，并强化政绩考核结果的应用。

建立财政奖惩机制。浙江省实施财政奖惩机制以促进地区发展作用重大，皖北地区可效仿“实施转移支付绩效考核与年度考核结果相挂钩的奖惩机制”，打造“干得好的奖、增、加，干不好的罚、减、换”格局。

建立健全政策落实的激励机制。建立先行示范、典型引路的试点工作体系；对充分挖掘政策动力和潜力，放大政策效应，取得重大实绩的单位和个人，给予奖励；对进行政策创新，并引进相关企业、取得重大投资的单位和个人，给予奖励。