虚假诉讼检察监督问题分析

华锰 颜良伟

摘 要：虚假诉讼检察监督是民事检察工作的一项重要内容。由于法律相关规定过于原则，检察机关在开展此项工作中遇到了不少适用法律上的难题，如虚假诉讼含义界定、检察监督范围、监督方式等问题在法律上不甚清晰。最高检第14批指导性案例针对实践中存在的适用法律难题提出了相应的指导性意见，有利于各级检察机关规范开展此项工作。从长远看，检察机关仍需积极推动虚假诉讼检察监督制度在立法上的完善，将指导性案例所体现的司法经验上升为法律规范或者司法解释，为依法惩戒虚假诉讼提供有力的制度保障。

关键词：虚假诉讼 检察监督 案例

2019年5月22日，最高人民检察院（以下简称最高检）召开主题为“打击虚假诉讼共筑司法诚信”的新闻发布会，公开发布了最高检第14批指导性案例，即五件检察机关办理的民事虛假诉讼指导性案例。本批指导性案例是最高检发布的首批民事检察指导性案例，得到了媒体的广泛关注。[1]有学者认为，该批指导性案例，主体之集中，涉及范围之广，力度之大，很有震撼力和说服力，表达了检察机关对虚假诉讼依法监督的决心。[2]该批指导性案例与其他最高检发布的检察指导性案例具有同样的应然价值，如可以在一定程度上填补法律规制的漏洞、有助于阐释某些模糊性法律条款、有助于在同类案件处理中统一司法尺度、有效回应社会关切等。[3]此外，笔者认为该批指导性案例还有其自身的特殊价值，即所选取的五件案例均是针对虚假诉讼检察监督实践中存在的亟待解决问题进行有效回应，为各级检察机关办理此类案件提供指导性意见，同时也为将来的立法提供可资参考的实践素材，以便进一步织密防范和惩治虚假诉讼行为的“法律之网”。笔者认为该批指导性案例主要涉及以下七个方面问题。

一、虚假诉讼检察监督必要性问题

2016年，最高人民法院（以下简称最高法）发布的第14批指导性案例将以虚假诉讼为案由的“上海欧宝科技有限公司诉辽宁特莱维置业发展有限公司企业借贷纠纷案”吸收为指导性案例。有文章对此案例进行评析，认为法院在审判中应当加大对虚假诉讼行为的识别、审查及规制力度，提高违法成本，保持高压态势。[4]实际上，除了强调加大法院在诉讼中识别和防范虚假诉讼力度外，还应当认识到检察机关在虚假诉讼监督和纠正中发挥了不可或缺的作用。

法院基于“居中裁判”法律地位的限制，其自身发现和纠正虚假诉讼存在一些困难：一是法院对虚假诉讼的纠正来源比较单一，主要是权利受到侵害的当事人或者案外人到法院主张权利时，虚假诉讼才会被发现和纠正。如最高法发布的“上海欧宝科技有限公司诉辽宁特莱维置业发展有限公司企业借贷纠纷案”是案外人谢某发现因该虚假诉讼案致使自身合法权益受到侵害而向法院申请再审后再审法院才发现该案系虚假诉讼案件。二是对于没有具体受害人的虚假诉讼案件，如通过虚假诉讼为小产权房办理过户手续案件、通过虚假诉讼逃避税款案件等，往往没有具体受害人，因此法院极少主动对这类案件进行纠正。三是法院启动再审程序有一定难度，第三人撤销之诉也面临举证困难等问题。四是即使法院启动再审程序或者第三人提起撤销之诉，在审理中受当事人自由处分原则及“三角民事诉讼构造”的影响，法院查明和纠正虚假诉讼的难度依然较大，案件得到纠正的比例较小。五是近年来，法院的调解优势重新被重视，法院调解率节节攀高，此种司法现状为虚假诉讼的兴盛提供了巨大的便利，亦使得当调解出现某种事实不清的情形时，法官也难以对证据进行实质审查。[5]

检察机关在查处虚假诉讼方面具有以下优势：一是检察机关是法律监督机关，《民事诉讼法》规定检察机关有权对法院民事诉讼活动的全过程予以监督。无论是发生在普通审判程序的虚假诉讼，还是在执行程序、特别程序中的虚假诉讼，均可纳入检察监督范围。最高检第14批指导性案例就包含以上3个程序中发生的典型虚假诉讼监督案例。二是检察机关对于无具体受害人的虚假诉讼案件的监督更加积极有力。实务中，无具体受害人的虚假诉讼案件，很少有人主张存在错误，法院自身也很少发现并纠错。检察官是公共利益的代表者。检察机关发现国家利益或者社会公共利益受到损害或者现实威胁时，可以依职权进行积极查证，监督并纠正损害“两益”的虚假诉讼行为。如最高检第14批指导性案例“广州乙置业公司等骗取支付令执行虚假诉讼监督案”中检察机关发现当事人恶意串通、虚构债务，骗取法院支付令，并在执行中通谋达成和解协议，通过以物抵债的方式侵吞国有资产，损害国家利益，依法监督纠正这起虚假诉讼案。三是检察机关具有民事调查核实职权，可以就可能出现的虚假诉讼案件进行调查核实，为监督纠正虚假诉讼案件打下坚实证据基础。最高检第14批指导性案例均体现了检察机关通过阅卷审查、调取相关证据材料、询问当事人等方式积极行使调查核实权，有力查证虚假诉讼行为。四是检察机关具有刑事检察及司法人员渎职侵权犯罪侦查职能，能够从刑事案件中发现虚假诉讼案件线索，对司法人员参与制造虚假诉讼的违法行为查处更加有力。最高检第14批指导性案例“广州乙置业公司等骗取支付令执行虚假诉讼监督案”中的虚假诉讼线索就是检察机关在办理某国有公司经理贪污、受贿刑事案件中发现的。

二、虚假诉讼含义问题

“虚假诉讼”这一概念表述，最早出现在2003年河南省检察院和郑州市检察院联合举办的“虚假（恶意）民事诉讼研讨会”上，会议勾勒出了虚假（恶意）诉讼的基本轮廓，但对虚假诉讼的含义问题并未达成共识。2012年修改后的《民事诉讼法》法首次在法律层面确定虚假诉讼含义，即当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的行为。2016年最高法《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》认为虚假诉讼一般包括以下要素：以规避法律、法规或者国家政策谋取非法利益为目的;双方当事人存在恶意串通;虚构事实;借用合法的民事程序;侵害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益。可见，无论是《民事诉讼法》的规定，还是最高法的规范性文件，仅规定串通型虚假诉讼，对于一方当事人虚构事实提起民事诉讼行为是否也纳入虚假诉讼范畴未作出明确规定。有人据此认为，虚假诉讼行为仅包括当事人双方恶意串通的情形，不包括单方伪造证据情形，因为后一种情形不符合2012年修改后《民事诉讼法》对虚假诉讼的定性，也不符合虚假诉讼的本质特征。[6]但根据学者统计，实务中，一方当事人虚构事实的虚假诉讼行为远远多于双方实施的虚假诉讼行为。[7]

最高检第14批指导性案例中有4个案例是串通型虚假诉讼，有1个案例是单方实施型虚假诉讼即“江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案”。该案中的虚假诉讼行为人为原告一方当事人，其通过伪造证据、虚假陈述等手段提起虚假诉讼，意图非法获取保险理赔款。因此，最高检通过指导性案例的方式明确单方实施虚构事实提起民事诉讼行为也应当纳入虚假诉讼范畴，检察机关对此应当予以监督纠正。最高检该指导性案例所体现出的精神，与刑事领域对虚假诉讼犯罪的规定是一致的。《刑法修正案（九）》规定的虚假诉讼罪不再以“双方恶意串通”为构成要件，规定“以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的”，构成虚假诉讼罪。2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条明确规定“以捏造的事实提起民事诉讼”既包括单方行为，也包括雙方串通行为。

三、虚假诉讼行为发生阶段问题

一般来说，虚假诉讼是发生在民事审判阶段，如最高检第14批指导性案例“武汉乙投资公司等骗取调解书虚假诉讼监督案”和“江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案”中虚假诉讼行为人均是通过伪造证据、虚构事实向法院提起民事诉讼，骗取法院生效裁判或者调解书。但现实生活中，虚假诉讼行为发生阶段具有多样性，既可能发生在民事审判阶段，也可能发生在特别程序阶段，如最高检第14批指导性案例“广州乙置业公司等骗取支付令执行虚假诉讼监督案”中虚假诉讼行为人虚构债务，通过督促程序骗取法院支付令，意图获取非法利益;还有可能发生民事执行阶段，如最高检第14批指导性案例“陕西甲实业公司等公证执行虚假诉讼监督案”和“福建王某兴等人劳动仲裁执行虚假诉讼监督案”中行为人通过伪造证据、虚构事实方式获取公正债权文书、仲裁裁决书后据此向法院申请强制执行。

最高检第14批指导性案例确认了在不同阶段中所发生的典型虚假诉讼行为，具有很强的指导作用，有利于引导地方各级检察机关保持对案件线索的高度敏感性，强化对不同阶段虚假诉讼行为的查证意识，严厉打击虚假诉讼行为。

这里需要说明一个问题，最高检第14批指导性案例“福建王某兴等人劳动仲裁执行虚假诉讼监督案”显示，检察机关发现虚假仲裁后向劳动争议仲裁委员会发出检察建议书，建议撤销该案仲裁调解书。检察机关能否向仲裁机构发出检察建议？《仲裁法》《劳动争议调解仲裁法》对检察机关法律监督未作出规定，那检察机关向仲裁机构发出检察建议是否就没有法律依据了？笔者认为，本案中检察机关发出检察建议并不缺乏法律依据。根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察机关可以向本院所办理案件的涉案单位、本级有关主管机关以及其他有关单位提出检察建议。检察机关在办理虚假诉讼案件中，发现仲裁裁决虚假的，应当提出检察建议要求纠正。当然，仲裁制度也是一项重要的法律制度，为确保法律正确统一实施，笔者建议立法机关将来在修订《仲裁法》等时，可研究将检察监督制度以适当方式引入仲裁制度之中，加强仲裁机构仲裁行为的司法监督力度。

四、检察机关对虚假调解书能否抗诉问题

最高检第14批指导性案例“武汉乙投资公司等骗取调解书虚假诉讼监督案”的要旨中明确指出：“伪造证据、虚构事实提起诉讼，骗取人民法院调解书，妨害司法秩序、损害司法权威，不仅可能损害他人合法权益，而且损害国家和社会公共利益的......。”本案中检察机关也是以抗诉的方式对虚假调解书进行监督。最高检第六检察厅负责人在答记者问中也明确指出，虚假调解书不仅损害他人合法权益，而且损害国家利益和社会公共利益，检察机关应当依法提出抗诉。

《民事诉讼法》第208条第1款规定，检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。但何为“损害国家利益、社会公共利益”，实务中不同的人有不同理解。根据我们日常工作中掌握的情况看，大多数法院认为凡是通过虚假诉讼骗取法院调解书的，均侵害了国家司法审判活动的公正性和权威性，因此均损害了国家利益和社会公共利益，对检察机关提出的抗诉均予以接受并依法启动了再审程序。但也有个别法院对“国家利益、社会公共利益”作狭义理解，认为不能一律判定所有的虚假调解书都损害“国家利益、社会公共利益”，只能从调解书内容来判断是否损害“国家利益、社会公共利益”，如以虚假诉讼偷逃税款、规避限购政策等案件。

笔者认为，虚假诉讼案件以调解书形式出现，从外表看是当事人在处分自己的民事权利义务，与他人无关。但其实质是当事人利用调解书形式达到了某种非法目的，获得某种非法利益，或者损害了他人的合法权益。当事人这种以调解形式达到非法目的或者获取非法利益的行为，利用了人民法院的审判权，从实质上突破了调解各方私益的范畴，所处分和损害的利益已不仅仅是当事人的私益，还妨碍司法秩序，损害司法权威，侵害国家利益和社会公共利益，应当依法监督。对于此类虚假民事调解，检察机关可以依照民事诉讼法的相关规定提出抗诉。因此，在司法实务中，检法两院应当在此问题上通过积极有效磋商，努力形成共识，以避免出现损害司法权威的极端案例，譬如检察机关以虚假调解书损害了“国家利益、社会公共利益”提出了抗诉，但法院却不认为损害“国家利益、社会公共利益”，进而造成两家司法机关进行“扯皮”。

此次最高检第14批指导性案例明确指出虚假调解书损害国家利益、社会公共利益，检察机关应当依法提出抗诉，在一定程度上也体现了最高检的倾向性意见。最高检还将本批指导性案例发送最高法等单位，也有利于促进双方沟通、达成一致意见。

五、检察机关民事调查核实权问题

最高检第14批指导性案例充分体现了检察机关依法行使调查核实权对查清虚假诉讼事实起到了关键性作用，这也是检察机关查处虚假诉讼所中具有的突出优势。从五件指导性案例中可以发现检察机关常用的调查核实手段主要有：一是调取法院的诉讼卷宗、行政机关执法卷宗等进行书面审查，通过阅卷初步锁定案件疑点，明确下一步深入调查的方向;二是通过裁判文书网等途径捋清涉案当事人所涉诉讼案件具体情况，初步查明涉案当事人有无提起虚假诉讼的作案动机;三是向工商行政管理部门、税务部门、公安机关等单位调取涉案当事人相关证据材料，反向审视涉案当事人在民事案件中提交证据材料的“三性”;四是向银行调取涉案当事人银行开户情况、流水清单等，核实涉案资金流转情况;五是依法询问相关涉案人员，获取关键证人证言，结合其他证据，最终证实虚假诉讼事实的存在。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第66条规定，检察机关除了可以行使上述调查核实手段外，还可以视案件具体情况行使以下调查核实手段，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计;勘验物证、现场等。

但实务中，不可否认的是由于法律对检察机关行使民事调查核实权缺乏保障性规定，导致检察机关在一些案件中面临调查取证的困难。也就是说，2012年修改后的《民事诉讼法》第210条赋予检察机关调查核实权，《人民检察院组织法》第21条也规定了检察机关具有调查核实职权，但上述两部法律均未规定有关单位、个人不予配合的法律后果，导致实践中检察机关调查核实工作得不到应有的支持和配合，影响检察机关正常履行法律监督职责。比如某检察院在办理一起涉嫌虚假诉讼监督案件时，因当事人拒不配合接受询问，检察机关无强制措施应对，导致案件事实无法查清。又如某检察院在办理一起劳动合同纠纷案件中发现该案涉嫌虚假诉讼，为查明用人单位是否存在不按法律规定足额支付劳动报酬事实而进行调查核实，但用人单位拒绝配合，办案人员甚至无法进入用人单位办公场所，案件调查受阻。

如何保障检察机关在办理虚假诉讼监督等案件中有效行使民事调查核实权，为检察机关依法履行法律监督职责工作打牢证据基础，这是一个重点问题。笔者认为，有以下两种解决方案：一是在将来的《民事诉讼法》修订中明确规定：人民检察院行使调查核实权，有关单位和个人应当配合;拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，人民检察院可以参照《民事诉讼法》关于保障人民法院调查权的有关规定处理。作这样立法修改的理由是：《民事诉讼法》及相关司法解释对保障法院的调查权作了比较周全的规定。审判权与检察权同属司法权，现有的法律法规保障法院的调查权，同样应当保障检察机关的调查核实权。二是在立法赋予检察机关调查核实权一定强制性之前，可以考虑通过借助外力进一步增强调查核实的刚性，将《民事诉讼法》第210条规定落到实处。如加强与央行、银保监会等部门协商，规定人民检察院有权依照《民事诉讼法》第210条规定向各商业银行查询案涉当事人、案外人银行存款信息，相关银行应当予以配合;加强与公安机关协商，对于拒不配合调查核实且涉嫌刑事犯罪的有关单位、个人，将其涉嫌犯罪线索移送公安机关处理;加强与监察机关协商，对于拒不配合调查核实且涉嫌职务违法犯罪的有关单位、个人，将其涉嫌犯罪线索移送监察机关处理，必要时，可对有关单位拒不执行《民事诉讼法》第210条规定的，建议监察机关依照《监察法》第45条第（5）项规定提出监察建议。

六、虚假诉讼中公职人员违法犯罪线索处理问题

从实务中看，个别虚假诉讼案件背后还有公职人员违法或者失职情形，如最高检第14批指导性案例“武汉乙投资公司等骗取调解书虚假诉讼监督案”中武汉市蔡甸区法院民二庭原庭长杨某、执行二庭原庭长童某在收受当事人贿赂后为当事人提起虚假诉讼出谋划策、提供便利;“福建王某兴等人劳动仲裁执行虚假诉讼监督案”中武平县劳动争议仲裁委员会原仲裁员曾某徇私情在明知当事人之间不存在真实劳动关系的情况下仍出具了虚假仲裁调解书;“江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案”中上饶市信州区法院立案庭副厅长戴某因该虚假诉讼案而受到撤职处分。检察机关系法律监督机关，在办理虚假诉讼监督案件中如果发现相关公职人员涉嫌违法犯罪的，应当依法作出相应处理，以维护司法公正和司法权威。最高检第14批指导性案例并未对检察机关如何处理虚假诉讼案件背后的公职人员违法犯罪线索问题作出详细阐释。那么，检察机关应如何处理办案中发现的公职人员违法犯罪线索？

一是要明确处理上的法律依据。与此相关的法律规定有：《监察法》第34条规定“人民法院、人民检察院公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”;2018年修改后《刑事诉讼法》第19条第2款规定“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”;《民事诉讼法》第208条第3款规定“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”

二是要捋清不同法律依据之间的关系。随着中央纪委国家监委出台的国家监察委员会管辖规定以及最高检出台的人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题规定的实施，两家机关对职务犯罪的管辖有了较为明确的分工，即监察机关负责88种职务犯罪罪名，检察机关负责司法工作人员涉及的14个渎职侵权犯罪罪名。实务中比较令人疑惑的是如何看待《监察法》第34条规定与《民事诉讼法》第208条第3款之间的关系。有的观点认为，根据新法优于旧法原则，《民事诉讼法》第208条第3款规定已被《监察法》第34条规定所取代，检察机关在民事诉讼监督中发现审判人员违法行为的，应当一律移送监察机关处理。笔者认为，上述观点似乎过于武断，因为《监察法》与《民事诉讼法》所调整的法律关系在性质上是不同的，不能简单套用新法优于旧法这一原则。2012年修改后《民事诉讼法》新增第208条第3款规定，其立法本意在于“帮助人民法院发现其他审判程序中审判人员的违法行为，及时纠正相应失误。”[8]也就是说《民事诉讼法》第208条规定的审判人员违法行为监督检察建议的目的是督促法院自行纠正其审判人员违法行为。当检察机关将审判人员违法行为监督检察建议书发送驻法院纪检监察组时，由驻法院纪检监察组依照监察法等规定处理，也是符合《监察法》第34条原则性要求的。

三是要根据不同情形稳妥处理案件线索。检察机关民事检察部门发现司法人员涉嫌利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正犯罪线索的，要将案件线索及相关材料函送本院或者上级院负责侦查的部门处理;发现公职人员涉嫌职务违法或者司法人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正犯罪以外的其他职务犯罪线索的，要以院名义将案件线索及相关材料函送相关纪检监察机关处理;经調查核实及审查认为现有证据足以认定法院审判人员存在违法行为的，要依照民事诉讼法相关规定，以院名义向驻法院纪检组制发检察建议书，并同时移送检察案卷。