兵团检察制度的发展历程与新时代使命

郭立新 张薰尹

摘 要：兵团检察机关是国家在兵团这一特殊组织中设立的政法机关之一，在维护新疆和兵团社会稳定、打击各类刑事犯罪、促进经济社会发展方面作出了积极贡献。历史是过去的现实，现实是未来的历史，回顾兵团检察的发展进程，梳理总结其法律定位和体制特色，给予我们诸多启示。2018年10月修订的《人民检察院组织法》第14条为兵团检察奠定了法律基础。《新时代兵团检察工作创新发展规划纲要》对新形势下的兵团检察工作进行了定位，指明了方向。

关键词：兵团检察 历史发展 改革发展 新时代

新疆生产建设兵团是承担国家赋予的屯垦戍边使命，在中央和自治区党委、人民政府领导下，在所辖的垦区内，依照国家和自治区的法律法规，自行管理内部的行政、司法事务，在国家实行计划单列，党政军企合一的特殊社会组织。在这个特殊社会组织中孕育产生、发展壮大的兵团检察事业是中国特色社会主义检察事业的重要组成部分，具有鲜明特性。

一、兵团检察制度的发展历程

（一）萌芽时期（1954—1958年）

兵团检察机构是随着兵团组建和各项工作发展而建立起来的。1954年10月7日，经中央军委批准，中国人民解放军新疆军区生产建设兵团组建。兵团下辖10个农业建设师，2个生产管理处，1个建筑工程师，1个建筑工程处及一些直属单位，总人口17.55万人。

兵团创建初期，沿袭军队政法工作体制，开展检察和审判工作。1956年10月20日，兵团政法部保卫部向兵团党委呈递《建议在兵团范围成立检察机构》的报告，提出兵团两级检察机构设置和人员编制方案。1957年11月8日，新疆维吾尔自治区人民检察院第十次党组会议讨论了建立兵团检察机构的问题，并向最高人民检察院和自治区党委作了报告。最高人民检察院于1957年11月14日批示：“新疆生产建设兵团早于1954年8月集体转业，因此，这些单位中的检察工作应由所在地方的人民检察院负责进行……，检察机构的设置和人员配备等问题，望你们和公安、法院等有关部门共同研究，提出方案，报请自治区党委批准执行，并报本院。”此时，在地方已经设立了单独的检察机构，而兵团检察机构则在酝酿之中。

（二）创建时期（1958—1966年4月）

兵团成立后，一方面进行垦区的土地调整和规划，使土地大面积连片，开始了大规模的正规化国营农场建设;另一方面陆续从内地招收大批知识青年、支边青年、复转军人加入兵团，参加生产建设。从1958年起，在党中央和全国人民的支持下，兵团事业进入了迅猛发展时期。1958年4月29日，自治区党委发出《关于兵团政法机构的设置的通知》（以下简称《通知》）。《通知》规定，兵团设公安处、法院、检察院（相当于专区一级政法机构）;师一级设公安局、法院、检察院（相当于县一级政法机构）。同年10月，经自治区党委批准，兵团检察院正式成立，全称为“新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民检察院”。兵团检察院（地、州、市院级）下设各师人民检察院（县院级）。

在人员配备上，1954年，最高人民检察院提出了“检察人员必须是政治上可靠，有一定文化程度和工作经验，经过短期训练即可称职的干部”的选干要求。1955年5月，最高人民检察院发布《关于加强检察机关组织建设的指示》，要求正副检察长、检察员必须是共产党员，各级检察院应主动协助党委组织部门，认真审查、切实保证质量，绝不可滥竽充数。[1]1958年10月，兵團检察院和师级检察院相继成立。兵团检察院编制为9人，兵团检察机关总编制为76人，但此后正值国务院精简编制、紧缩机构。1961年，编制减少为33人，1962年减少为22人，到1965年有所恢复，编制为57人。从实际配备情况看，兵团检察院实际配置6-7人，师级检察院配备20-33人。1963年至1965年，开展社会主义教育运动，兵团检察机关抽调部分干部长期参加此项工作。到1965年底，兵团检察机构编制为57人，实有34人。有的院只有1人具体从事检察工作。如农七师管辖的33个农场，27个工矿企业，约20万人，只有1名检察人员。

创建时期的业务工作主要围绕“刑事检察工作”展开，1958年到1962年，大部分审查起诉、出庭公诉由政治机关代办，审查起诉、出庭公诉由检察机关直接担负的平均只有30-40%。1960年后，兵团检察机关执行三级起诉制度，即凡是要起诉的案件均由师、处、团三级机关分别进行预审，制作起诉书，报检察院全面审查。1965年，兵团检察院在其管辖区域内全面纠正团场政治机关向法院起诉的做法，要求审查起诉案件不能“下放”，已经“下放”的要收回来，审查起诉工作由检察机关进行。

（三）波折中断时期（1966.5—1978年）

1966年5月，“文化大革命”爆发，兵团检察机关受到冲击。1967年，兵团检察工作由新疆军区生产建设兵团军事管制委员会负责。1968年12月9日，兵团党委临时“文革小组”发出《关于彻底砸烂兵团各级公检法机关的通知》，兵团检察院被撤销。1975年1月通过的《宪法》规定，检察机关的职权由各级公安机关行使。[2]同年4月20日，兵团建制撤销，成立农垦总局，农垦总局设保卫处，不再有检察机构的设置。

（四）恢复重建和发展（1978—1998年）

1978年，全国检察机关恢复重建。1981年12月3日，生产建设兵团恢复。1984年4月10日，新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民检察院正式办公，按照比地、州、市检察院高半级配置。1985年，内设机构调整，侦查处分设为法纪检察处（二处）和经济检察处（四处），增设研究室。1987年增设控告申诉检察处。1988年8月24日设立“犯罪案件举报中心”（设在控告申诉检察处内）。1989年，增设民事行政检察处。[3]

兵团检察机关恢复重建后，刑事检察工作全面展开，各地检察机关积极投入“严厉打击刑事犯罪活动”的斗争，有效地发挥了刑事监督职能，保卫和促进了经济体制改革和经济建设的发展。1989年，兵团各级检察院设置有刑事检察部门，专门负责审查逮捕、审查起诉和侦查监督、审判监督工作。

兵团检察的队伍建设体现了军事色彩。兵团创建初期，沿袭军队政法工作体制，开展检察工作。1962年6月，兵团党委决定将兵团检察机关更名为“中国人民解放军新疆生产建设兵团军事检察院”，在1998年以前，兵团三级检察机关的印章都刻有“五角星”。长期以来，兵团检察机关始终坚持用部队的优良传统和作风教育广大检察干警，不断强化检察人员“兵”的意识，牢记“兵”的使命，不忘“兵”的本色。民兵更是兵团检察队伍一道亮丽的风景线，由于处于反恐维稳第一线，兵团各级检察机关均组建了以民兵为核心力量的应急防暴队伍，承担参与维稳处突的重任，常年组织强化训练和拉动演练，全员参与值班备勤，确保一旦有事，能够召之即来、来之能战、战之能胜，在兵团检察机关营造了浓厚的“军营”气氛。

（三）特殊的历史使命

兵团检察院不仅承担着依法行使检察权，追诉犯罪，保障人权，维护公平正义的职责，还肩负着屯垦戍边的历史使命。兵团检察院的检察人员始终站在反恐维稳的最前线，冒着生命危险，常年参与维稳防控和应急处置，严密防范和严厉打击“三股势力”的分裂破坏活动和暴力恐怖活动，全力维护新疆兵团的社会稳定和长治久安。尽管兵团检察院在法律上未明确为专门人民检察院，但是从其特殊使命来说，也有着一定的专门检察院的内涵。兵团检察院与内地检察院在职责任务上有明显特色的就是在反恐维稳戍边方面承担着特殊使命。新疆的稳定发展事关祖国统一、国家安全和民族团结，事关全国经济社会发展，坚持“依法治疆、团结文明稳疆、长期建疆”方针，积极发挥检察职能作用，为建成团结和谐、繁荣富裕、进步、安居乐业的新疆贡献兵团检察力量。这种特殊使命要求兵团检察机关始终把维护国家政治安全摆在检察工作的首位，依法严惩暴恐犯罪和资助恐怖犯罪，坚决惩治制作传播暴恐音视频犯罪，深入开展法治宣传教育，铲除暴恐活动滋生土壤，夯实社会稳定、民族团结的法治基础。“严厉打击暴力恐怖活动和极端主义犯罪”[9]是兵团检察与生俱来的特殊使命。

新疆维吾尔自治区民族种类多、与多个国家相邻，战略意义重大，当前国际形势波云诡谲，港独、台独、藏独、新独各种分裂势力虎视眈眈，蓄意破坏祖国繁荣、统一、安定，兵团检察院必须承担起兵团检察的特殊历史使命，坚决维护兵团辖区社会稳定，持续深化严打暴恐专项行动和扫黑除恶专项斗争，重点打击从事民族分裂、宗教极端、暴力恐怖活动的团伙组织犯罪，加强针对此类案件的办案能力;另一方面，与新疆维吾尔自治区相邻的国家，很多都是“一带一路”的战略伙伴，兵团也称为“中国新建集团公司”，是集农业、工业、交通、建筑、商业，承担经济建设任务的国有大型企业，由于其地缘优势，它必然会在“一带一路”中发挥重要作用，兵团检察一定要做好检察工作，处理案件不能就案论案，必须以国家战略的视角，从更好的层面对案件进行把握，这是由兵团检察作的性质和使命决定的。

三、兵团检察的新时代使命

党的十九大作出重大战略判断，中国特色社会主义进入新时代。新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面寄予更高水平、更富内涵的需求。面对新时代新形势，兵团检察机关必须把握新任务新要求、迎接新机遇新挑战。伴随监察体制改革和司法体制改革，兵团检察的职能、机构编制作出相应调整。这既是新挑战，也是新机遇。从维稳工作形势看，严打暴恐犯罪专项行动虽然取得了阶段性成效，但新疆“三期叠加”的态势并未得到根本性转变，反恐维稳任务依然艰巨。从兵团职责使命看，当前，兵团上下聚焦新疆工作总目标，贯彻党中央治疆方略和对兵团的定位要求，立足维稳戍边看家本领，全面深化改革特别是团场综合配套、国资国企等重要领域的改革，推进向南发展，奋力展现新时代新作为，对兵团检察机关进一步立足法律监督主责主业、服务保障大局，提出了新任务新要求。2019年4月4日，兵团检察院制定出台《新时代兵团检察工作创新发展纲要》（以下简称《纲要》），为今后一个时期的兵团检察工作作出了顶层设计。

根据《纲要》，新时代兵团检察工作总体思路是“围绕一条主线，聚焦三项重点，立足七个坚持，营造四大环境”[10]，即：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，聚焦新疆工作总目标，聚焦党中央治疆方略和对兵团的定位要求，聚焦“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”新时代检察工作总体要求，坚持政治建检、业务立检、素质强检、基础兴检、文化育检、从严治检、从优待检;为兵团履行“三大功能”、发挥“四大作用”，营造安定的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境。

（一）政治建检——坚持党的绝对领导、保持正确的政治方向

必须把政治建设摆在首位，这是检察机关坚持党的绝对领导、保持正确政治方向的根本保证。

贯彻落实好《中国共产党政法工作条例》，并结合兵团检察实际研究制定全系统具体落实意见。严格执行请示报告制度，重大事项、重要案件必须及时向高检院、兵团党委请示报告。建立并推行兵团检察工作督查通报制度，每年不定期对全系统落实上级重大决策部署、推进各业务条线阶段性重要工作等情况进行督查通报。

持续深入学习习近平总书记关于新疆和兵团工作的重要讲话、重要指示批示精神，在深刻领会党中央关于全面深化兵团改革，特别是团场综合配套改革、国资国企改革等重点领域、关键环节的改革，推进向南发展等战略部署主要精神上下功夫。持续深入学习自治区党委反恐维稳“组合拳”“4+2”“2+1”工作要求，在聚焦新疆工作总目标，堅定坚决贯彻党中央治疆方略和对兵团的定位要求上下功夫。

引导检察人员坚定正确的政治立场。加强正面教育，引导检察人员坚定理想信念，实现党员干部意识形态教育培训全覆盖。深入开展意识形态领域反分裂斗争，坚持“发声亮剑”行动常态化，引导检察人员在重大原则和实质性问题上亮明态度，严明红线、底线，永葆共产党人、检察人员政治本色。

（二）业务立检——充分履行宪法和法律赋予的法律监督职能

只有充分履行宪法和法律赋予的法律监督职能，才能为党和国家中心工作大局提供服务保障，才能为人民群众提供更加公正、高效、优质的法治产品、检察产品。

做优做强刑事检察工作。落实捕诉一体改革要求，兵检院依据办理刑事案件相关类别设置3个刑事检察部门。各级院在内设机构内，探索构建专业化办案模式，按照案件类型建立专业化办案组织，一件案件由一个办案组或者一个检察官负责到底，以完善的业务管理指标体系建设提升办案质效。发挥起诉前建构指控体系的主导作用，加强对非法证据排除线索移送、通报，加强退回补充侦查引导和说理，规范运用不起诉制度，以高质量的不批捕、不起诉的案件倒逼提高侦查案件质量。

补强补齐民事行政检察工作短板。除个别人员编制基数较小的基层院外，兵团检察机关三级院单设民事行政检察部门，健全办案机构，强化业务指导，加大工作力度。健全以“精准化”为导向的民事诉讼监督机制，加强对民事生效裁判、调解书以及审判人员违法、执行活动监督。健全民事行政检察一体化工作机制，着力解决基层业务发展难题，破解有职能、无业务、无案件的问题，实现零的突破。要结合办案，认真分析行政工作中存在的问题，有针对性提出意见建议，促进依法行政。

激发公益诉讼检察工作后发优势。兵检院增设公益诉讼检察部门，严格落实公益诉讼案件月通报制度，加强对各级院办理案件情况汇总分析，提升指导的针对性和有效性。坚持上下联动的办案一体化机制，兵检院负责审核把关公益诉讼案件范围。分院统一组织和调配辖区内办案力量，督促和支持基层院加大办案力度，突出办理具有社会意义、有指导价值的典型案件。改进工作方式，深入落实《关于支持兵团检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》要求，主动汇报工作，争取各级党委及有关部门支持。

立足检察职能主责主业，努力找准服务保障兵团改革发展稳定大局的结合点、着力点。持续深化严打暴恐专项行动和扫黑除恶专项斗争，重点打击从事民族分裂、宗教极端、暴力恐怖活动的团伙组织犯罪和充当宗教极端、暴力恐怖活动的“保护伞”犯罪。围绕打好“三大攻坚战”和兵团改革发展稳定大局提供精准服务。依法平等保护民营经济合法权益。依法办理职务犯罪案件，为兵团深化改革、向南发展营造风清气正的政治生态。

（三）素质强检——努力提升兵团检察隊伍的能力素质

提升队伍政治素质、专业素质是检察机关讲政治、顾大局、谋发展的根本依托，是立足职能服务大局的看家本领。落实《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于加强兵团法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的实施方案》。坚持德才兼备、以德为先用人标准，把艰苦繁重岗位、急难险重任务作为考验锻炼领导干部的“试金石”，使之成为选拔推荐优秀领导干部特别是主要领导的“主战场”，优先推荐、考察、使用南疆艰苦地区经受历练的干部、少数民族优秀干部、年轻化专业化干部和积极参加“访惠聚”工作表现突出的干部。探索推进干部人才选调、引进和交流工作。加快落实《兵团检察机关从内地选调领导干部工作方案》，逐步优化充实三级院领导班子。协调落实兵团从国家机关、内地省份选调优秀干部的保障政策，认真总结选调工作经验，探索选调工作常态化机制。以对口支援省（市）院为基础，有针对性地引进信息技术、办案实务等紧缺人才。主动推进系统内人员特别是南北疆领导干部任职交流。积极开展遴选、招录工作。建立检察官选拔培养机制，进一步优化兵检院机关检察官队伍来源和专业结构。完善《兵团检察院上挂跟班学习制度》，与《兵团人民检察院检察人员下派带案锻炼工作制度（试行）》一同推进，积极协调兵团党委组织部，以各分院及基层院到兵检院上挂跟班学习人员为主体，组织开展系统内人员遴选工作，形成检察人员上挂下派的良性循环。梳理政法专项编制余编和实际缺编情况，逐年面向社会招录检察人员，加快充实队伍。

（四）基础兴检——大力提升检务保障水平

基础兴检，是检察机关谋发展、重自强的具体要求，是夯实根基，履行检察职能的基础条件。加大基层院建设指导力度。兵检院及各分院落实领导干部定点联系下级院制度，帮助解决制约其发展和立足职能服务大局方面的突出问题。及时了解下级院执行民主集中制和“三重一大”情况、班子建设和队伍建设情况、办理重大敏感案件和落实阶段性重点工作情况，并及时向党组反馈。根据检察职能调整实际，修订完善并认真落实《兵团基层人民检察院建设考核标准》《兵团基层人民检察院建设考核实施细则（试行）》。持续加强基层院规范化建设，深入开展“全国模范检察院”创建活动。二要加大基层基础设施建设支持力度。推进已列入兵团政法基础设施建设“十三五”规划的17个建设项目，特别是基层院“两房”建设，做好项目筹划、前期准备和开工建设等阶段工作。完善《兵团检察机关检察官遴选办法（试行）》，加强员额检察官统筹管理、动态调整，严格落实员额比例规定，兵检院、各分院要严格审核、把关，不符合条件的一律不准入额。修订《兵团检察机关员额制检察官退出员额管理办法（试行）》，落实不符合条件员额检察官退额制度。加快推进省以下人财物统一管理改革。完善兵团检察机关人财物统一管理相关改革方案，及时呈报兵团党委审批，力争早日落地落实。加强“三类人员”分类管理。按照中央、最高人民检察院要求，着力强化员额检察官、检察官辅助人员、司法行政人员队伍建设;研究制定《兵团检察机关聘用制书记员管理办法（试行）》，配强检察辅助力量。

（五）文化育检——用心打造兵团检察文化品牌

文化育检，是弘扬光荣传统、传承红色精神、倡导清风正气、培育职业操守，引领激励事业发展的精神源泉。用心打造兵团检察文化品牌，突出兵团地域特色、军垦特色、戍边特色、民族特色等文化资源，传承兵团精神、老兵精神等红色基因，推进全国检察文化示范院创建活动，力争每个分院、基层院有史料馆、陈列室、荣誉室等检察文化场所。强化新媒体建设，加紧实施兵团检察机关“两微一端”改版升级计划，建立新媒体工作室，灵活运用图片、视频、音频、H5等新媒体表达方式，运用网络语言、群众语言讲述检察故事。积极开展检察理论文化研究活动，形成兵团检察理论文化建设体系，积极组织参加高检院检察理论文化研究类征文活动。

（六）从严治检——打造一支忠诚干净担当的检察队伍

全面从严治检，打造一支忠诚干净担当的检察队伍，是落实管党治党责任，强化自身监督的必然要求，是依法履行法律监督职能的组织保障和纪律保障。切实落实主体责任，用好监督执纪“四种形态”，强化日常监督，深化巡视巡察和政纪检务督查工作，层层传导压实压力和责任。

（七）从优待检——为检察人员创造良好的工作生活环境

落实从优待检各项措施，为检察人员搭建干事创业平台、营造良好成长环境。加快健全激励保障机制，完善绩效考核制度，奖优惩劣，形成鲜明奖罚导向。对检察人员特别是基层一线政治过硬、业绩突出的检察人员，通过上派跟班学习、到内地挂职锻炼、选拔任用、公务员遴选等方式，切实加强组织培养。注重教育引导，优化工作生活环境。建立检察人员谈心交流制度。坚持“六必访、六必谈”，提高组织的向心力、凝聚力和战斗力，营造和谐稳定的干事创业环境。落实慰问帮扶制度，对患重大疾病、生活困难的检察人员，及时给予关心和关怀，努力帮助解决生活困难。

注释：

[1]参见兵团检察院史志编纂领导小组：《新疆生产建设兵团检察志》，新疆人民出版社1995年版，第165页。

[2]参见谭波：《宪政视角下的中国专门检察制度改革》，《青海社会科学》2010年第1期。

[3]同前注[1]，第234-245页。

[4]参见新疆生产建设兵团人民检察院检察志编写委员会：《新疆生产建设兵团检察志（续）》，新疆人民出版社2004年版，第124页。

[5]参见《2014年兵团检察工作报告》。

[6]参见《2014-2018年兵团检察工作报告》。

[7]参见肖明生：《兵团检察事业的回顾与展望》，《人民检察》2014年第9期。

[8]参见甄贞：《特殊检察机关设置问题研究》，载《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2016年版，第308页。

[9]《新时代兵团检察工作创新发展规划纲要》。

[10]同前注[9]。