山西省养老服务立法分析——基于供给侧改革理论

任俊琳,周彩林

(太原科技大学 法学院,山西 太原 030024)

改革开放40年以来,经济发展,生活质量提升,人口寿命提高,老龄人口不断上升。据国家统计局的数据,2018年中国60周岁及以上人口约为2.49亿人,同比增加859万人,占总人口的17.9%,其中65周岁及以上人口约为1.66亿人,同比增加827万人,占总人口的11.9%。[1]依联合国关于老龄化社会的评价标准,中国已经进入老龄化社会,正跑步进入老年型社会状态。山西省也面临着同样的问题,据山西省统计局的人口抽样调查数据,在2018山西省常住人口中,60岁及以上人口为 606.09万人,占常住人口的16.30%； 2018年65岁及以上人口为386.71万人,占常住人口的10.40%。[2]

图 1 中国总人口与老龄化人口比重： 2004年-2030年(1)资料来源： 国家统计局、 中国国际金融公司统计报告。

这组数字的背后是人口高龄化、 空巢化问题明显,失能和部分失能老年人口大幅增加,养老压力加重的难题。如何建立完善的养老服务体系,以应对日益严重的人口老龄化是当前的首要问题。养老服务体系的建立和完善,必然离不开法律法规的引导和保障,养老立法的总体目标就是实现社会对养老服务法律法规的需求与供给之间的平衡,利用立法来构建完善的养老服务体系,加强法律制度的创新与变革,优化养老法律法规的有效供给,提高养老法律法规的供给质量。

1 地方立法与供给侧改革的内在逻辑关系

1.1 供给侧改革的概念

2015年11月10日,习近平总书记在中央财经小组第十一次讲话中首次提出了供给侧改革的主张,“在适当扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系的质量和效率”。简言之,供给侧改革就是从提高供给质量出发,用改革的方法推进供给结构调整,优化要素资源配置,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,满足需求侧对供给的要求,从而实现社会总供给和社会总需求的均衡。[3]“在供给侧的着力,首先落在改革上……就是要解决供给侧的‘有效制度供给’的问题,即通过这样的改革,以有效制度供给来进一步解放生产力。”[4]

1.2 山西省养老服务供给侧的特点

就山西省的养老社会服务而言,需求侧的现实情况是606.09万人的养老问题,其中对养老机构、 养老医疗、 养老产品、 养老保险、 专业的养老服务、 养老宜居环境以及养老法规方面的需求比较大。在供给侧方面,山西省到2019年第一季度拥有养老机构504个,床位数47 049个。(2)民政部2019年一季度统计季报。虽然在供给方面呈现递增态势,但远远满足不了现实需要,养老机构缺乏有效监督和管理,养老机构档次参差不齐； 养老产品单一,城乡养老保险体系差异较大； 养老从业人员的专业化程度不高且数量较少,与需求不成正比； 社区养老、 机构养老环境不甚理想,养老机构基础设施简陋,占地面积小。

立法方面,山西省已经具备一定数量的法律法规和行政规范性文件。然而,地方性法规占少数,地方政府及其部门规范性文件多、 立法精准度不高、 原则性规定多、 缺乏地方特色、 缺乏配套措施、 省一级法规规章和市县一级法规规章没有很好衔接,这些都是山西省养老服务立法供给侧存在的主要问题。

表 1 山西省有关养老的规范性文件(3)大多数设区的市一级人大及其常务会,经2015年《中华人民共和国立法法》修改才逐步获得设立地方性法规的权限,养老服务法规处于空白阶段,大部分事项都由地方政府及其政府部门规范性文件予以确定。

1.3 地方立法与供给侧改革的关系

供给侧有五大要素,制度建设是供给的龙头。法律是位阶最高、 效力最强的制度,通过提高立法质量、 优化法律体系,保证养老服务质量提升,是供给侧的核心,这与供给侧改革的“补短板、 优化资源配置,扩大优质增量供给,实现供需平衡”的要求是一致的。满足人民日益增长需求是判断高质量立法供给的指标之一,调整法律制度结构、 优化法治要素配置, 以解决法治供给总量不足、 结构不优、 效用不够的问题。

地方制度供给有两个层次,一是某一方面的制度或措施。2016年《“十三五”规划纲要》明确了我国养老服务方向是“以居家为基础,社区为依托,机构为补充的多层次养老服务体系”,具体到山西省养老服务制度就涉及到养老产品丰富化、 养老保险全面化、 养老服务专业化、 养老环境宜居化、 专业人才多层化、 资本运作规范化。这个层次的制度多以政府发布的决定、 决议、 办法、 规定的形式出现,其内容是针对某一具体事项的规定。第二个层次就是以立法形式存在的法律制度。在养老服务供给侧中,法律作为供给的一部分对养老服务各项供给的优化,供给质量的提高,具有引领、 推动、 保障的作用。加强地方立法,建立完善的法规体系,对山西省养老服务供给侧改革顺利推进具有至关重要的作用。同时,法律法规本身连续性和稳定性的特点,则能够保证养老制度的持续性。所以,这两个层次的制度共同推进养老服务供给的规模化、 高效率和优效益。但严格意义上讲,只有第二个层次才是立法供给的内容,第二个层次的供给质量越高,对供给侧改革的引领和推动作用越强。当然,由于《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)赋予市级以下立法机构立法权的时间不长,政策与法律并存甚至在数量和作用上大于立法也是必然的。

2 供给侧改革背景对地方立法体系的要求

山西省法律要素供给侧结构性矛盾体现在地方立法的有效供给不足,供给与需求结构不相适应。立法与改革相辅相成,没有立法,改革就可能缺乏制度保障和应有的动力,“立法要体现改革精神,用法律引导、 推进和保障改革顺利进行”[5]。“立善法于天下,则天下治； 立善法于一国,则一国治。越是强调法治,越要提高立法质量。发挥立法的引领和推动作用,要求我们牢固树立并不断强化‘质量第一’的立法理念。”[6]扩大有效立法供给,首先是明确如何评价地方立法的有效性,即从哪些方面评价立法质量。依《立法法》的规定(4)《立法法》第2条至第6条以及72条、 第73条、 第82条、 第83条的规定。,地方立法质量主要从以下几个方面进行评价：

2.1 立法理念

地方立法作为执行法律,其目的在于保障宪法法律在本地区的贯彻落实,不仅是被动回应,更是主动推进和保障本地区的改革发展,为地方改革发展提供良好的法治环境。地方性法规可以针对地方性事务制定有地方特色的法规,这就要求地方立法以本地具体实际出发,正确处理各种利益关系,从根本上解决立法公正性,打破部门壁垒和利益。地方立法不仅为本地方服务,更是为整个国家、 社会这个大局服务。

2.2 立法程序的合法性

省和设区的市一级人大及其常委会是地方性法规的主体,可以在不同宪法、 法律、 行政法规相抵触的前提下,根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规； 设区的市一级的人大及其常委会的立法内容则更多地显示为围绕城乡建设与管理、 环境保护、 历史文化保护等具体方面的事项制定地方性法规。省级地方政府规章主要为执行法律、 行政法规、 地方性法规的规定需要和属于本行政区域的具体行政管理事项而制定政府规章,其设立程序参照地方性法规的设立程序； 设区的市、 自治州的人民政府制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、 环境保护、 历史文化保护等方面的事项,其设立程序也参照地方性法规的设立程序。总之,地方性立法应严格按照《立法法》规定地方性法规的制定程序,同时强调立法的精细化,在确保各项程序合法的前提下对地方性立法的立项、 起草、 审议和评估等环节精细化操作,促进各个立法环节的有序衔接。

2.3 立法内容的规范性

简单来说,立法的内容应明确、 具体,具有针对性和可操作性。内容明确、 具体是指法律本身逻辑结构合理,条文设计严谨,文字表达明确、 具体、 通俗易懂、 用词得当,法规中专有名词、 专业术语均有专门的解释,标点符号运用规范,没有模糊性的表达和叙述。[6]立法内容具有针对性和可操作性是指立法应从实际出发,针对地方存在的具体的、 亟待解决的关键问题进行立法,更多的是针对地方事务中法律真空部分,比如,地方性法规不可与法律和行政法规体例内容完全对应,可依据地方实际作出具体细致规定。法律的生命在于实施,无法在实际生活中发挥约束作用的法律条文犹如一纸空文。所以,法律的制定应注重法律在实践中的可操作性,多一些细化的可实施的条文,少一些原则性条文,即使实际需要设置原则性的条文,也应在后续制定措施类条文以保障实施。

2.4 立法应体现民意

法律是人民意志的体现,除了通过人民代表大会这一制度由人民选出的代表来表达诉求、 体现民意之外,在立法过程中充分保障人民能够通过多种途径参与立法活动。“立法机关在立法过程中应主要承担制度供给、 保障参与秩序和做出理性回应的公共职能,理性引导公众有序参与立法。”[7]立法机关可以通过向公众公开立法过程,接受公众监督； 立法草案向公众征询意见； 召开立法听证会听取各方意见； 建立健全有关国家机关、 社会团体、 专家学者的咨询协商机制； 委托第三方如地方高校、 地方研究机构参与立法机制等方式。[6]公众通过提建议和意见的方式表达利益诉求,这一互动的“目的是通过公众的有序参与使立法机关和公众在制度框架内共同有序地推动社会治理向民主和善治转型”[7]。“立法机构应主导立项起草、 主导立法调研、 主导立法论证、 主导组织协调、 主导立法后评估,深入基层、 深入群众,广泛听取各方意见,变部门‘端菜’为群众‘点菜’‘评菜’。”[8]这是《立法法》的要求,也是科学立法、 民主立法、 依法立法的客观要求,更是地方立法质量的保证。

2.5 立法应突出体现地方特色

《立法法》更注重地方立法的特色,要求符合本地方的具体情况和实际需要,将地方经济、 自然状况、 风土人情、 民俗习惯等作为立法考量的因素,满足地方的特殊需求,不盲目跟风； 同时,依据变化了的本地方的实际情况,及时修改已有地方性法规中不符合实际情况的内容。[9]地方政府规章一般是为了管理本地方的具体行政事务,其更应该体现地方特色。

2.6 立法的协调性

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。首先应处理好与上位法的关系。地方性法规一般为执行宪法法律、 行政法规的相关规定而制定,故其不应与宪法法律、 行政法规的立法精神及相关规定违背,上位法已经明确规定的内容,也无需重复。地方性法规也应协调好与本地方其他法规之间的关系,当然在发生冲突时也不应一棍子打死,直接废除冲突的地方性法规,由设立的立法机关按照立法原意权衡利弊以后加以取舍,则更符合客观实际。地方性法规还应处理好和地方性政府规章之间的关系,一般的具体行政管理事务、 地方性法规不宜过多涉及,解决地方性事务的地方性法规、 地方政府规章则应制定配套规范,利于地方性法规的切实执行。同时,对于一些由地方政府规章规定的事项,待条件成熟之时,提请本级人大或其常委会制定地方性法规。地方法律内部条文之间保持协调,条文与条文之间不冲突、 不矛盾也是基本原则。

3 地方立法体系对供给侧改革背景的回应

按照上述标准检验山西省养老服务地方法律供给的质量,可以为进一步提升山西省养老服务的供给质量,构建完善的养老服务体系打下法制基础。表 1 反映了山西省现行有效的养老服务地方法律和政府部门规范性文件,可以看出市级养老服务法规几近空白,大部分事项都由地方政府及其部门的规范性文件予以确定,这正是山西省供给侧改革关于法规方面的着力点。

第一,在立法理念上,以三部地方性法规为例,均是为实施关于养老的上位法规定或者以上位法为依据,以保护老年人的合法权益为出发点,结合地方实际制定,出发点也是为了满足老年人多层次、 多样化的养老需求,保障全省的老年人都享受到优质的养老服务,安享晚年。如《太原市老年人权益保障办法》第1条规定：“为保障老年人合法权益,使老年入逐步实现老有所养、 老有所医、 老有所学、 老有所为、 老有所乐,根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和其他有关法律、 法规,结合本市实际,制定本办法。”也就是说,在立法理念上山西省的养老立法大多都是符合《立法法》的立法要求,代表人民意志,体现人民利益的。

第二,在立法内容的规范性上,存在的主要问题有： 法条中用词不规范、 法条表述缺乏严谨性； 有相当一部分法条规定得比较模糊,有的法条只规定了权利内容,对于具体的义务主体和责任承担方式则并未作出具体规定； 或只规定义务,对于责任主体和实施的步骤未予以规定。如 《山西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》第6条规定：“县级以上人民政府负责老龄工作的机构,负责组织、 协调、 指导、 督促有关部门依法做好老年人权益保障工作。” 本法条有两处模糊性的规定,分别是“县级以上人民政府负责老龄工作的机构”和“有关部门”。一般情况,县级以上人民政府中负有管理老龄工作的机构主要有民政部门和老龄办,依本法条则难以确定哪个机构负有组织、 协调、 指导和督促的职能。这在实际中,有可能造成两机关职能的混乱,从而发生权责推诿、 管理混乱的现象。同时,“有关部门”应该如何确定？老年人权益保障工作牵涉面过广,可以是财政部门,可以是卫生部门,甚至还可以是司法部门(因为它涉及到老年人合法权益的保护)等等,如此规定,显然无法指向具体部门,也无助于老年人权益保障工作正常开展。在本法规中类似于“有关部门”的模糊性规定还有九处。(5)这九处分别是第15条、 第20条、 第21条、 第24条、 第25条、 第32条、 第33条、 第40条、 第43条。值得注意的是,本条也是对《老年人权益保障法》第6条的重复。地方性法规本就是为执行法律和管理地方性事务而设立,直接照搬而不考虑地方具体的实际,不利于上位法的实施,也不利于养老服务的开展。在其他地方性法规和地方政府规章中模糊性表达也比较明显,大多体现为只有目标而无举措,禁止性事项仅涉及禁止的模式没有法律后果的设定。模糊的地方性立法,不利于地方性法规及规章的应用,不仅会损害其法律权威,对地方养老服务起到负作用。

第三,立法缺乏地方特色。山西省正处于转型时期,养老服务方面也由传统的家庭养老向居家、 社区、 机构相结合的多层次、 多样化的养老服务转变。在养老需求方面,也由要求单一的物质供给向要求情感关怀、 护理康复、 医疗保健、 体育健身、 文化教育、 法律服务、 社会参与等多元养老服务需求转变。在山西省关于养老服务的地方立法中,满足地方特殊需要、 体现地方特色的法律条文仍然较少,大多数条文仍聚焦物质供给和设施建设上,而忽视了地方经济长足发展后,如何满足大众对精神慰藉和精神文化产品的需要以及自我价值追求的需要。主要体现在条文数少且多为原则性和宣示性,精神文化产品的提供和社会参与、 法律援助服务基本未涉及。如《山西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》仅明确赡养人具有满足老年人的精神需要的义务,养老机构有按照国家有关标准和协议约定提供精神慰藉。(6)《山西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》第11条、 第25条、 第32条。如何保障实现和依照何种国家标准并未明确。在《太原市老年人权益保障办法》中则只在第11条作出了原则性的规定,且有重复上位法之嫌。在《太原市养老机构条例》中,也仅在“服务规范”一章做了原则性规定。总的来说,地方养老服务立法中,那些真正体现地方特色和总结地方长期经验的地方性法规并不多见,这也是今后立法应注意的一个方面。

第四,立法缺乏统筹协调。山西省关于养老服务的大多数事项由地方政府的规范性文件规定,地方性法规仅有三部,其中省一级为执行《老年人权益保障法》而制定的,市一级为执行《老年人权益保障法》和《山西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》而制定,如《太原市老年人权益保障办法》以及为规范太原市养老机构而制定的《太原市养老机构条例》。大多数地方政府的规范性文件多为执行和落实上一级政府关于养老方面的方针政策,与地方性法规之间必然存在衔接不畅的问题。地方性法规内部也存在上位法与下位法之间重复性立法,片面追求体例完整和章节条款的一一对应等问题。规范性文件问题更为突出,规范性文件为执行上一级政府的方针政策而制定,上一级与下一级文件内容大同小异,有的只是稍加修改便照搬过来。比如,《朔州市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》与《山西省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》的内容几乎一致,仅对少部分内容作了删减和置换,显然难以在实际中发挥有效作用。

第五,立法的精准度不够,指向性不足。山西省关于养老的地方立法大多为执行和实施法律而制定,缺乏精准性,其本身的许多内容尚需进一步细化。如没有老年人社会参与方面的规定。老年人作为特殊人群,虽已年老体弱,但仍享有参与经济、 政治、 文化、 社会生活等公共事务的权利,地方立法应在法律中对其社会参与的权利予以确认和保护。近年来社会养老服务出现多样化,传统家庭养老的地位也在逐渐弱化,选择社区养老和机构养老的老年人越来越多,纠纷也随之增多。“互联网+”养老服务,智慧健康养老等新兴养老模式又催生出更多的法律关系,如何维护老年人合法权益不受侵害,如何创新纠纷解决机制,也是地方立法应面对的问题。这些单靠有关部门的督促显然难以发挥作用,立法此时就应当发挥其前瞻功能。

山西省虽已有《太原市养老机构条例》,但还缺乏全省性立法对养老机构的基础设施的建设、 资质、 准入标准,运营管理、 监管以及养老服务收费项目和标准等事项规范、 监管和引导。早在2013年7月,上海市就针对养老机构制定了专门性立法,对养老机构的设立和管理进行规范。2019年上海市还制定了《养老设施建筑设计标准2018(征求意见稿)》明确养老机构建筑设计标准,这些为山西省立法提供了可供借鉴的经验。

养老服务的质量还取决于养老服务从业人员的水平,水平的高低决定了质量的优劣。地方立法应以本地方实际情况为起点确立具有山西特色的养老人才的培养机制,利用好地方高校的这一平台,确定较为严格的从业资格考核,从而构建一支专业性的养老服务队伍。

总而言之,地方立法应聚焦于实际问题,不用追求面面俱到,以解决实际问题为出发点,从而提高立法的精准度和指向性。

第六,政策性文件过多,地方性法规和规章较少。规范性文件的规范性和稳定性远不及地方性法规和政府规章,不可避免地存在执行力不足和执行效果差的情况。地方性法规和政府规章在制定上更严格,更强调社会的参与,更能体现民意,从而更具权威性,有利于法律法规的实施。就效力而言,法规和规章的效力也高于政策,具有更高的优先级。在供给侧改革和依法治国的背景下,提高立法的数量和质量,对于形成经验的事项要以法规或规章来代替政策,“要从依靠政策办事,逐步过渡到不仅依靠政策”而且“要依法办事”[10]。

4 完善山西省地方养老立法体系

现有的山西省地方养老立法,无论是数量还是质量,都无法回应供给侧改革的要求。这就需要根据山西省的实际情况,以解决实际问题为切入点,以提高养老服务质量、 改善老年人生活品质为出发点,对现有的地方养老立法体系进行调整,提高山西省养老立法的数量和质量,减少法规和政策性文件的低效供给,发挥法律的引导和保障作用,构建满足人民养老服务需求的多层次、 多样化的养老服务体系,使老年人及其子女安全感、 幸福感得到显著提高。

调整山西省现有的地方养老立法体系首要问题,就是要总结地方政府及其部门的规范性文件实施的成功经验,从而通过合法的立法程序上升到地方性法规或地方政府规章的高度,从而构建地方性法规、 地方政府规章、 地方政府规范性文件相协调的地方养老服务法律体系,实现养老服务品质的稳定性和协调性统一。根据《山西省十三届人大常委会立法规划》(2018～2022年),《山西省养老服务条例》已正式立项,正在起草过程中。大同市也将《大同市居家养老条例》作为预备项目纳入了《大同市第十五届人大及其常委会五年立法规划》中,正在调研和起草。《老年人权益保障法》于2018年12月 29日进行了修改,山西省原有的地方性法规应进行相应修改。

在重新起草和修改养老立法时,我们要特别注意法律的规范性和地方特色的问题,尤其应减少模糊性的立法表达,使用确定的词语,立法语言要做到明确、 具体,尤其注意权利义务的一致性和行为模式法律后果的一致性,注重法条表达的逻辑性； 重点解决地方性事务和地方特殊需要； 避免与其他地方立法内容趋同； 要注重地方法规体系的协调性、 立法的针对性和精准性。

5 结 语

中国已经步入老龄化社会,老年人口急剧增加已成为既定事实,山西省也不例外。老龄人口的大幅增加带来的养老压力是当前情况不得不面对的一个现实。通过供给侧改革来构建一个完善的养老服务体系是缓解当前养老压力的办法,而构建一个完善的养老服务体系,迫切需要发挥法律的引导、 促进和保障作用。这就需要提高地方立法的质量,增加地方立法有效供给,因而构建完整的地方养老立法体系就显得尤为必要。