建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系

孙昌乾

摘 要：乡村振兴战略的实施，与相关体制机制的建立和完善高度相关。因此，推进乡村振兴战略的实施，就必须打破体制机制的制约，对现行户籍制度、土地制度、财政金融制度、人才制度和公共服务体制等方面进行改革和创新，从而为乡村振兴战略的实施创造制度前提和制度保障。

关键词：乡村振兴;城乡融合;体制机制;制度设计

中图分类号：F299.21        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）24-0144-02

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这是以习近平总书记为核心的党中央着眼于重塑我国城乡关系，推动城乡融合发展，推进农业农村现代化的创新性路径选择。

一、制约城乡融合发展的体制机制分析

尽管通过四十年持续努力，城乡融合发展取得了一定成效，但受制于城乡二元体制机制的制约，城乡融合发展仍存在不少问题。

第一，涉农相关立法滞后，法律法规体系不完善的制约。尽管城乡融合发展在全国各地取得了一些成绩，但从总体来看，这些成绩的取得都是地方在实践中的探索和创新，并没有相关法律法规的支撑来保障，从而影响了农业农村发展的内生动力和活力。

第二，财政与金融机构对乡村建设投资不足的制约。在我国历史上，政府财政投入严重不足，加上金融机构与社会资本不愿或不敢投资农业农村，造成农业农村的发展远远落后于城市。近年来，尽管国家对农业农村发展的财政投入持续增长，但由于地方政府财政有限，大幅提高财政涉农投入的空间极其有限，与其他行业和区域相比仍存在巨大缺口。同时，由于农业本身投资周期长和回报率低，金融机构与社会资本存在不敢投和不愿投的现象，极大地制约了农村社会事业的全面发展。

第三，城乡二元户籍制度对人才等要素流动的制约。长期以来形成的与计划经济体制相适应的二元户籍制度，限制了人口的自由流动，阻碍了农村经济的可持续发展，对农业农村现代化的推进形成体制性制约。一方面，进城农民无法转为城镇户口，直接导致进城农民无法同等享受到城市的公共服务和社会保障，形成城乡割裂局面，从而严重阻碍了城乡协同发展，导致城乡社会事业供给不均衡，造成乡村发展不平衡、不充分。另一方面，由于乡村发展普遍落后，城镇居民不愿回乡创业，造成乡村振兴普遍面临经营人才、技术人才、管理人才严重不足的困扰，从而制约了乡村的发展。

第四，农村基层党组织领导核心作用弱化的制约。我国农业农村发展成就的取得一方面得益于党的好政策，另一方面与农村基层党组织领导核心作用的充分发挥是密不可分的。但是，一段时间以来，一些地方对农村基层党组织在乡村的领导核心作用认识和重视不够，甚至怀疑农村基层党组织的作用。因此，在推进农村改革的进程中，片面强调村民自治制度，认为农村基层党组织有没有一个样。在这种错误思想的指导下，党对农村工作的领导被弱化、虚化甚至边缘化，严重影响了农业农村的健康发展，甚至影响了党在农村的执政基础。

二、健全城乡融合发展的制度设计

城乡二元结构是制约城乡融合发展和一体化进程的主要体制机制障碍。新时代，实施乡村振兴战略，必须从更根本上打破城乡二元结构的体制机制制约，以问题为导向，围绕“地、钱、人、公共服务”建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为乡村振兴战略的实施提供制度支撑和保障。

（一）创新和健全农村经营体制机制，强化乡村振兴基本制度保障

1.继续巩固和完善农村基本经营制度。农村改革四十年的一条重要历史经验，就是由农民创造并形成的适应社会主义市场经济体制、符合农村生产特点的以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度。在实践中，强化对统分结合的双层经营体制的优势认识，坚持“统”和“分”的协调推进。

2.深化农村土地制度改革。当下，依法处理和解决农村土地问题，不仅是新时代深化农村改革的主线，也是实施乡村振兴战略的重大政策问题。党的十九大报告及相关文件对农村土地制度改革的方向和措施已明确，全国“三块地”改革试点工作穩步推进。同时，加强农村宅基地“三权分置”制度改革的研究与实践。

3.深入推进农村集体产权制度改革。农村的产权制度建设非常重要，习总书记提出产权制度是社会主义市场经济的基石，要搞市场经济必须讲产权。按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的要求，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。这就要求各级政府和部门全面开展农村集体资产清产核资和集体成员身份确认工作，发展壮大新型农村集体经济，加快推进集体经营性资产股份合作制改革。同时，稳步扩大农村集体资产股份权能改革试点范围，积极探索创新农村集体经济新的合作模式和运行机制。

4.尽快启动乡村振兴方面的立法工作。一方面，全国人大常委会研究制定《乡村振兴法》，把行之有效的乡村振兴政策法定化;另一方面，有地方立法权的地方人大及其常委会和政府从本地乡村发展实际情况出发，抓紧制定促进乡村振兴的地方性法规和规章，把可复制可推广的经验做法和政策法定化，充分发挥法律在推进乡村振兴中的保障作用。

（二）创新和健全投融资体制机制，强化乡村振兴资金保障

1.在公共财政上，建立健全农业农村优先保障的财政体制机制。实施乡村振兴战略，缩小城乡差距，在公共财政安排上必须优先向农业农村倾斜。加大涉农资金整合的力度，建立有效促进乡村振兴的长效机制，充分发挥财政资金的作用，通过财政资金带动更多金融资本和社会资本投向乡村振兴。

2.在金融方面，建立健全激励约束并重的金融支农惠农政策。深化农村金融改革，坚持农村金融改革的正确方向，强化金融支农激励约束机制，建立健全符合三农特点的乡村金融服务体系。