PPP和专项债结合的约束性与发展对策研究

莫崇雯

摘 要：为进一步做好应对地方政府隐性债务风险的防范和化解工作，2014年，国务院对于政府行政机构在融资平台进行融资做出了明确规定，不允许地方政府在融资平台发挥融资职能。但是考虑到地方政府进行地方基础设施建设时出现的财政短缺等难题，允许其依法依规采用PPP模式和适时适量发行地方政府债券。从此，PPP和政府债券两种模式就登上了政府融资舞台。本文主要通过分析阐述PPP和专项债结合的基础、约束，探索未来发展方向，实现社会经济效益最大化。

关键词：PPP;  专项债;  约束性;  发展对策

1引言

“2019第五届中国PPP发展（融资）论坛”在2019年10月底召开，当时论坛会上，国家财政部副部长邹加怡曾强调，要“积极探索PPP和专项债的结合，以此来撬动社会投资，缓和地方政府财政困难，共同发挥协同作战的加力效应”。这一讲话随即引起了社会各界关于PPP和专项债结合发力的路径问题的一系列讨论。[1] 梳理清PPP和专项债结合对地方政府，对银行资金关联，并找到优化高效策略，对社会经济发展都有重要意义。

2 PPP和专项债结合的基础

2.1担当“保增长”责任

两者都是在国家经济社会进入改革新模式下应运而生的，从国家层面提出并推行的经济政策，他们的提出本身就赋予了其保经济增长的责任和使命。PPP模式提出就是为了稳定我国宏观经济，增强经济内生动力。而专项债当时是在中美贸易战造成出口减少，内需又存在不足的背景下提出的，当时宏观经济发展遭遇下行压力，国务院试图通过地方资本投资推进宏观经济发展，所以发行专项债额度，两项的实施都是为保证宏观经济持续稳定发展。

2.2功能定位都实现兼容

功能定位上，PPP目标解决对地方政府基础设施等建设项目中出现的运行难和融资难等问题，包括提供社会性公共性的产品和服务方式转变及财政资金筹措难等。专项债目标在于依法依规举借外债以解决地方政府投资项目的资金困难问题，主要包括政府有开展或者说建设义务的项目资金难问题。可以看出两者结合有着重要意义，我们可以通过PPP模式引进项目运营商，确保高效实现运营绩效，再通过专项债务解决资金筹措难的问题。

2.3取长补短彼此有需求

18年以来，国家财政政策呈现收紧信贷放出，在此政策下，PPP融资就比较困难，融资成本也时有变化，个别项目有时竟高于8%。而政府债券项目要依赖于项目是否产生收益来确定发行额度，由于是地方政府作为发行主体。融资利率一般是不超過4%。但是，要考虑到地方政府项目的社会性和公共性，以及专款专用的政策规定，一定程度限制了资金流动，使其并不能使资金满足各类项目需求。[2]

3 PPP和专项债结合的约束

3.1来自统筹协调还款来源约束

PPP模式下项目的还款来源是一般公共预算，政策不允许其列入政府性基金的预算支出，不得从其中列支（除地域污水及垃圾处理收费项目外）。专项债的还款来源主要是政府性基金，通过基金等专项收入进行偿还。这就涉及一个问题，将两者结合后，同一项目如何合法合规统筹协调好PPP和专项债的还款额度，这无疑给财政管理增加了一定难度。

3.2来自地方政府债务风险约束

无论是PPP还是专项债模式都要尽量规避地方政府的债务风险，这是最基本的约束条件。这就出现几个不得不考虑的因素：首先PPP模式下财政承受力约束线为10%，为其不可触碰的红线;其次两者结合时，可能因一方财政支出额度限制先达标，而使整体呈现1+1<2，甚至是=0的效果;再次专项债因余额和限额有规定要求，债券发行量有限;最后有些项目采用PPP和专项债结合，使其呈泛化现象，这种形势下容易产生行政隐性债务。

3.3来自融资主体互不兼容约束

下发政府债券相当于借用政府信用，利用政府资源筹措资金，进行基础设施公益项目建设，并依靠项目未来收益来偿还债务。 PPP模式是把可能实现的收益权限交由市场某公司或者社会投资方，筹措的资金建设负有政府义务的公共产品和服务建设，是一种依靠市场性质资源的融资模式。所以两模式的结合，要厘清市场和政府的关系和权限，划清边界，实现资源高效利用和社会效益最大价值实现。

3.4来自审批信息互不对称约束

因PPP和专项债管理系统互相独立运行，使两者在诸多内容和信息分享上存在不对称情况，还没有实现数据共享，使得有的地方政府分别申请PPP和专项债来，造成了时间和管理成本的浪费。

4 PPP和专项债结合的发展对策

4.1科学划分收益来源

PPP和专项债模式下都慢慢显现出泛化特点，为防止投入和回资杂乱无章，需要科学划分两者收益来源。要明确专项债收益来源主要是土地出让金形式的政府基金，将土地增值部分收益再投入PPP项目，确保配套资金到位;要统筹协调项目本身运营收益，做好科学合理划分;要对不能用于专项债还款的收益资金做好限制规定。

4.2推进实现数据共享

为解决因信息不对称造成的时间和管理成本浪费，政府层面应推进实现PPP信息平台同专项债申报平台间的数据共享。要严格审查关联项目和同一项目的申报运行，防止出现为获取资金重复提报的情况;要对项目收益来源做好归纳记录，防止出现同一笔资金为两个及以上项目承担还款任务;通过数据共享，对项目实施运行的可行性进行评估，确保PPP和专项债模式下规模合理，项目合规。

4.3加强财政收支管理

虽然PPP项目运营收入是归于所属企业或者是社会资本，不通过地方政府财务核算，但是要考虑到在PPP模式下存在专项债的情况，就要核实好专项债的财政收支，做好资金预算;其次，要考虑到专项债的还款来源用到项目收益的情况，在编制预算时，要分别列明收支及偿还债务情况;还要考虑到PPP模式和专项债模式还款来源如果存在置换情况，应合法合规做好公共预算账同政府基金两账本。

4.4统筹协调交易条件

为让PPP和专项债最大程度发挥协同效应，要在编制推进方案和评审时就将各种交易条件统筹协调好。对专项债券的发行定量，控制在合理规模范围内;要前置考虑债券发行后资金的合法合规高效使用及后期资金偿还问题。

5结语

综合来看，我们要充分高效利用好政府和市场资源，厘清两者关系和负责边界，发挥好政府稳控经济，筹措资金的重要作用。虽然，现行政策要求下，对PPP和专项债的实施运行还存在诸多约束，但是通过不断探讨寻求对应对策，做好结合，协同发力，必定能整体推动社会经济综合发展和运行效率的提升。[3]

参考文献

[1] 张继峰 邓冰.专项债与PPP的融合路径探讨[N].中国财经报.2019-12-20（10）.

[2] 吴锋.PPP和专项债结合：基础、约束与方向[J].行政事业资产与财务，2019（23）：38-39.

[3] 包兴安.PPP与专项债结合将撬动投资助力稳增长[J].中国招标，2019（46）：25-26.