市乡财政体制改革的实践与思考

张利娟

摘 要：随着国家公共财政体制改革的不断深化与乡镇财政收支规模的不断扩大，荥阳市乡镇财政管理工作也出现了一些新的情况与问题，本文对此进行了深入研究，理顺荥阳市市与乡财政两级财政分配关系，推动强市与富民共进，真正激活荥阳发展活力。

关键词：市乡财政体制改革;实践;思考

一、荥阳市现行的市乡财政管理体制

2010年，荥阳市为进一步规范市与乡之间财政分配关系，明晰市与乡财权与事权划分，更好地保证乡级的正常运转，充分调动乡级政府发展经济、培植财源、加强财政收入征管的积极性，促进全市社会经济又好又快发展，根据《郑州市人民政府关于完善市与县（市、区）财政体制的通知》（郑政〔2009〕53号），结合我市实际，主要是在“划分税种、核定收支、定额上解（或补助）、超收全留、短收自补、自求平衡”的财政体制的基础上进行了调整完善，按照确保均衡收支、鼓励科学发展、促进协调发展、引导产业布局等四个基本原则，形成了新的市与乡财政体制，自2011年1月1日起实施至今。之后于2016年先后下发了《关于完善乡级财政收入超（减）收分成体制的通知》和《关于印发全面推开营改增试点后市与乡镇增值税收入划分过渡方案的通知》，分别就乡镇超收分成办法进行了调整和增值税分成比例及涉及增值税体制测算办法进行调整。

荥阳市重点做了四个方面的工作：一是理清财权事权关系。按照市乡两级政府事权的划分，乡级支出范围主要包括财政供给的人员工资、机构运转、村级经费、社会保障经费，以及按有关法规、制度安排的法定支出和其他促进本区域经济社会发展的各项支出。核定乡镇支出基数，切实做好乡镇“保工资、保运转、保民生”和促进发展的关系，在理清财权事权关系的基础上做好财力保障。

二是科学划分市本级与乡镇收入归属。下划税源，合理界定乡镇收入范围，乡级收入由国税收入和地税收入组成，取消了行政性收费，乡镇收入进一步做实。加强财政收入征管，实行财政收入奖惩政策，年度实现超收予以一定奖励，充分调动乡镇自我发展，增收增财的积极性。

三是做好上级转移支付补助及时下达工作。按照中央、省有关文件精神，对中央、省下达的村级组织运转资金补助、其他农村税费改革补助等上级转移支付补助，及时拨付乡镇。

四是加大县级基本财力保障补助下倾力度。对于中央、省近年给予的县级基本财力保障补助，进一步加大财力下倾力度，确保乡镇基层“保工资、保运转、保民生”，不出现财力缺口。

二、现行的市乡财政体制存在的问题

市乡财政体制自调整至今已经平稳运行了8年，通过8年来的运行较好地调动了乡级财政增收的积极性，保障了乡级的基本运转。但在实际执行中还存在一些问题，需要对财政体制进行修订完善。

一是2010年核定的支出基数较低，而近几年来机关人员的增资提标较大（2010年时是按照人均4万元核定的工资、五险一金，而2017年年人均可达到10万元），村组人员工资及经费也出现大幅增长。按照原来的体制，未纳入基数的部分，从超收中解决。这样虽然调动了乡级超收的积极性，但由于超收基数是逐年累计，造成好的乡镇财力越来越大，差的乡镇运转相对困难。如贾峪、豫龙、广武三个乡镇，财力越来越大;而其他如汜水、高山、金寨、刘河镇、崔庙等乡镇近几年来鲜有完成任务的，造成财力较为紧张。

二是按照我市的体制，上年完成收入基数的，按照上年完成数为基数，未完成基数的，以上年收入基数为基数。而一旦乡镇收入出现较大幅度的下滑时，收入基数就始终以高基数为基数，造成以后年度收入始终完不成基数。比如崔庙、金寨、高山、汜水。另外，制度规定当收入未完成基数时，短多少扣多少财力，一旦乡镇财政收入出现大的波动，甚至会造成全年有收入无支出，不符合实际情况。比如崔庙、金寨。有些乡镇由于未完成基数在扣除财力时，由于账务处理不到位，容易造成资金挪用。

三、改革市乡财政管理体制的原因分析

一是我国的财政体制存在缺陷。在我国的财政管理体制上，稅收财权逐步地向上级部门集中，但是与此对应的支出事权却逐步下行，中央财政收入不断增加，地方财政收入减少、支出不断增加，这种不对等的财权与事权，造成了乡镇财政的收不抵支。

二是乡镇经济发展缓慢，财政收入增长动力不足。虽然近年来国家加大了招商引资的力度，但是招商引资的新企业享受的优惠政策较多，而且相当一部分的招商引资企业处于发展初期，难以为财政收入的增长做出较大贡献。一些乡镇政府不得不采取各种虚假财政收入完成任务，甚至是采取买税卖税的方式，造成了国家税收的流失。

三是乡镇政府职能发挥缺少财政资金支持。虽然乡镇经济不断发展，但是国家对于乡镇建设发展的扶持力度越来越大，基础设施建设等民生支出项目越来越多，由于财政吃紧，一些乡镇政府的职能运转上也出现了较多的问题，可支配收入不足造成了基层基础设施建设、集体公益事业甚至机关的正常运转等面临较多困难。

四是乡镇财政预算管理不科学。在乡镇财政管理上，存在着预算编制不科学、随意性强、缺乏系统论证规划的问题，造成了预算简单，难以指导乡镇财政支出控制管理。

四、改革现行市乡财政体制的建议

一是结合乡镇基本情况，按照最新的各项标准核定乡镇基本支出基数，同时结合乡镇人口规模、收入贡献等因素核算一定的专项支出，作为乡镇的总支出基数。且支出基数原则上三年一调整。有大项统一性的增支项目，及时调整支出基数。支出基数的核定按照人员经费每人每年10万元，公用经费每人每年10000元，离退休人员经费按照标准核定，村组人员办公经费及村组人员补助、社区经费、服务群众经费等按照现行标准足额核定，计划生育、五保供养，按照相关规定核定。同时按照人口、乡镇贡献程序核定专项经费，以此为支出基数。

二是调整收入基数确定办法。收入基数始终以上年完成数为基数，即使上年未完成基数，仍以上年完成数为基数，或者是按照上年完成数的一定比例作为当年的收入基数，简化测算办法。收入基数的核定按照收入规模分类，对收入规模达到3亿元以上的乡镇为一类乡镇，收入基数按照上年完成数的6%核定;收入规模达到1亿元以上的乡镇为二类乡镇，收入基数按照上年完成数的5%核定;收入规模达到5000万元以上的乡镇为三类乡镇，收入基数按照上年完成数的4%核定;收入规模达到2000万元以上的乡镇为四类乡镇，收入基数按照上年完成数的3%核定;收入规模达到2000万元以下的乡镇为五类乡镇，收入基数按照上年完成数的2%核定。

三是调整现行的超收累计办法。实行超收奖励一年有效，当年的成绩只体现在当年的财力中，下一年不努力，财力就会下降，这与市与县的体制是一致的。超收分成按照乡镇类别及基数内外实行不同的超收分成政策，其中任务超基数部分实行100%乡镇全留，年度完不成任务的，超基数部分一律调整为40%。对超任务部分一类乡镇按照市与乡8∶2分成;二类乡镇按照市与乡7∶3分成;三类乡镇按照市与乡6∶4分成四类乡镇按照市与乡5∶5分成;五类乡镇按照市与乡4∶6分成。低于收入基数的据实扣除，但扣除后以不低于支出基数为限额。

四是调整并明确税收分成比例。①所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，对属于市（县）级保留的原增值税、改征增值税、营业税调整为中央50%、市级50%。②对属于鄉（镇、办）级收入的原增值税、改征增值税、营业税调整为中央50%、乡（镇、办）50%。③营业税取消后，以2014年乡（镇、办）原营业税增量上解市级部分为基数，调整为固定上解。同时，按增值税收入划分过渡方案核定2014年增值税收入基数，增量部分上级分成30%。④违法建设等临时性占地形成的耕地占用税收入，由乡级负责征收，纳入乡级财政收入。

五是采取转移支付与转移补助相结合，维护乡镇正常运转。支出基数原则上三年一调整，对于通过测算，扣除上级补助财力小于支出基数的，按照支出基数核定当年财力，确保乡镇基本运转。对于通过测算，扣除上级补助人均财力超过2000元，超出部分，市级分成80%;人均财力超过1000元，超出部分市级分成60%;人均财力超过600元的，超出部分市级分成30%;人均财力低于600元的，市级不再分成。

六是采用新老体制过渡办法。为减少由于体制调整对乡级财力造成的过度浮动，按照本办法计算的财力与老体制计算之间的差额，按照三年时间进行调整。其中按照本方案测算的财力大于老体制财力时，按照本办法测算财力为准。按照老体制测算的财力大于本方案测算财力时，其差额按照三年时间进行调整，其中2018年调整差额的二分之一，2019年调整差额的四分之一，2020年调整差额的八分之一。

七是借鉴先进地区的做法，收入未完成基数时也要扣减财力，但以不超过支出基数为限，可以保障乡级的基本运转。同时乡镇财力超过一定限额时，由市与乡再次分成。将乡镇作为预算单位，每年核定乡镇的人员等基本支出。专项可根据全市工作大局确定一些专项工作，每项专项工作每季度或每月由专项工作业务主管部门或考核机构对乡镇进行考核，并根据考核结果，每季度或每月拨付一次专项经费。

参考文献

1.国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知，国发〔2016〕26号.

2.河南省人民政府关于印发全面推开营改增试点后省与市县增值税收入划分过渡方案的通知，豫政〔2016〕44号.

3.郑州市人民政府关于印发全面推开营改增试点后市与县市区增值税收入划分过渡方案的通知，郑政文〔2016〕168号.

（责任编辑：王文龙）