基层环境执法难的成因及解决对策

胡成明 王德高

摘要：环境行政执法作为环境法制建设的重要组成部分，在推动环境保护决策的实施和社会主义生态文明建设、落实科学发展观等方面发挥着重要作用。本文在分析了当前基层环境执法难得症结所在，并针对存在的执法难症结，提出了具体的解决对策，对进一步剖解基层环境执法难，提高执法效率，保护环境等方面具有积极的现实意义。

关键词：环境执法;执法难;基层;解决

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）08-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.08.120

Causes and countermeasures for the difficulties in enforcing the grassroots environment

Hu Chengming，Wang Degao

（Guangshan Branch of Xinyang Ecological Environment Bureau， Guangshan Henan 465450，China）

Abstract： Environmental administrative law enforcement， as an important part of the construction of environmental legal system， plays an important role in promoting the implementation of environmental protection decision-making and the construction of socialist ecological civilization and the implementation of the scientific development concept. This paper analyzes the current crux of the basic environmental law enforcement， and puts forward specific solutions to the existing law enforcement difficulties. It has positive practical significance for further dissection of grassroots environmental law enforcement， improving law enforcement efficiency and protecting the environment.

Keywords： Environmental law enforcement; Difficult law enforcement; Grassroots; Settlement

1 概述

环境行政执法包括环境行政许可、“三同时”验收、限期治理、排污收费、调查取证以及环境行政处罚等，兼具环境法与行政法的双重特性，是环境管理过程中最为直接和有效的执行手段。随着环境保护领域法律法规陆续颁布实施，逐渐形成了一套较为完善的环境执法体系，环境行政执法作为环境法制建设的重要组成部分，在推动环境保护决策的实施和社会主义生态文明建设、落实科学发展观等方面发挥着重要作用。但基层环境执法过程中还存在诸多的执法难题亟待剖解。

2 基层环境执法难的症结

2.1 环境执法合力不足

环境执法形式多样，涉及污染防治、生态资源保护等，领域广泛，既是环保主管部门的职责所系，也离不开其他相关部门的密切配合和协作。如新《环境保护法》第10条明确规定：县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监管。依据解释，这里的环境保护主管部门包括国土资源、林业、公安、城建、水利、海洋等政府部门，虽然《环境保护法》将环境执法规定由环保部门具体执行，但如何监管、监管范围、监管方式既手段并未明确规定，此外，基层环境执法部门与其他行政部门之间同级别，难以起到监督和整合执法力量的效果。环境监管最终沦为环保部门“一家”之责。

2.2 地方考核因素影响

近年来，国家陆续调整了地方政绩考核指标和体系，并将绿色GDP作为地方考核的重要指标，并提出了损害生态环境终身负责制。但从基层实际来看，环境执法让位于GDP发展的现象依然存在。如，部分基层为了GDP增长在招商引资等方面“未批先建”或“便批便建”，环境执法部门的“关停”“取缔”或“停产整顿”等执法建议常常得不到有效贯彻，挫伤了环境执法人员的积极性。

2.3 执法主体素能短板

“倒金字塔”式环保能力结构成为目前从上到下环境执法队伍业务素能的真实写照。即，国家、省一级的环境执法机构人员较多，执法岗位设置较为健全，但越往基层人员编制越少，一人兼任多岗，且环境执法一线基层，这就使得执法主体因业务素能不过硬，导致“小马拉大车”现象的存在。“水十条”“大气十条”“土十条”等陆续颁布和实施，基层环境执法所面临的监管范围越来越广、执法任务越来越重，但基层由于编制较少，專业环境执法力量薄弱，常常疲于应付，执法效率和效果与公众分期待相比存在一定差距。

2.4 公众参与意识不强

环境执法离不开普通公众的积极参与。但从目前基层环境执法现状来看，环境执法主要依靠政府层面的推动和实施，社会公众的环保参与的积极性和主动性不强，公众参与环境执法的相关机制尚未建立，如，虽然设立了相应的举报奖励，但在具体执行时相应的保密措施还不够完善，“思想顾虑”依然存在。“有环保意识，缺环保行为”的现象依然较为突出，公众参与环境执法的渠道不多。

3 基层环境执法对策建议

3.1 严格落实环境保护职责

加大基层环境执法的监督检查，严格落实基层环境保护主体的职责。严格落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《环境保护督察方案》等，强化基层党委、政府及政府相关部门在环境执法中的职责内容。认真落实“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督”，通过强有力的监督、检查以及上级部门的环境巡察等，切实督促各部门，尤其是基层承担环保职责的部门应加大执法力度，加强部门间的协作配合，形成执法合力。

3.2 增强市场主体自觉守法

环境执法是一种外在行为和手段，归根结底是要市场中的经营主体自觉遵守《环境保护法》等法律法规，以及环境规章标准，如《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与办法》等。此外，作为基层环境执法部门要敢于亮剑，严格落实“按日计罚”“查封扣押”“停产限产整治”“移送司法机关等措施”，始终做到秉公执法，对污染环境的行为坚持“零容忍”，倒逼市场主体及其他经营者自觉遵守法律要求，不踏红线，不逾矩。

3.3 夯实环境监管执法根基

基层环境执法能力是解决基层环境执法问题的根本保障。一方面，地方政府及基层环境执法部门要严格落实《关于加强环境监管执法的通知》精神和要求，努力做好环境执法重心下移、执法力量下沉的法治工作机制和要求，切实加大县级环境监管执法队伍建设。地方政府要适当增加人员编制数量，为环境执法专业人才引进提供支持和保障，若一时编制难以争取，可通过盘活“存量”的方式，从生态环保部门中的其他业务岗位调剂部分至环境执法，必要时采取购买社会服务的方式，如“环保管家”等，协助解决基层环境执法能力薄弱的问题。另一方面，要加大基层环境执法必要的设施设备投入力度。如执法记录仪、执法车辆等等配备，为提升基层环境执法规范化、科学化水平提供人才支持和必要先进仪器设备保障。

3.4 营造浓厚公众参与氛围

利用微信微博和新闻客户端等新媒体，以及广播电视等传统媒体，切实加大《环境保护法》的宣传力度，尤其是要加强“信息公开与公众参与”方面的专业环保知识的宣传力度，既要让普通公众知悉其获取环境保护的信息渠道，以及参与和监督环境保护所享有的权利，以及依据法律规定享有的自身权益的保护等权利。检察机关作为享有公益诉讼权的专门机关，可利用“检察开放日”等活动，广泛开展法律“六进”（进机关、进企业、进单位、进乡村、进社区、进学校），重点是加强《环境保护法》《民法》《刑法》等法律法规知识的宣传，在全社会营造浓厚的鼓励公众参与环境执法的良好氛围，最大限度地提升基层公众参与环境执法的自觉性和主动性。为基层环境执法打下坚强的群众基础。

4 结语

当前，我国正处于经济社会发展的转型时期，环境保护工作也面临着区域经济发展不平衡、地区环境容量差异大，以及群众的环境权益诉求与客观环境质量不相匹配等现实问题。基层环境执法处于环境保护和环境执法的第一线，既要理顺部门之间的权责职能，形成环境执法合力，也要环境保护的公益宣传，鼓励市场主体自觉遵守环境保护方面的法律法规，此外，还要加强基层环境执法能力建设，鼓励普通公众参与环境执法，营造环境执法良好的群众基础，共同做好环境保护，呵护“蓝天碧水净土”。

参考文献

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[4]林秀红.我国环境执法难的原因与对策[J].海峡科学，2012（6）：5-8.

收稿日期：2019-03-20

作者简介：胡成明（1975-），男，汉族，本科学历，助理工程师，研究方向为环境监察、环境执法。