以土地制度改革红利支撑农民消费水平提升

蔡继明

【摘要】经济新常态背景下，扩大内需已成为我国经济的主要增长点之一，其中农村消费水平提升无疑是重要的一环。应进一步挖掘作为农民最重要的经济资源的土地的内在“矿藏”，使之释放更多“能量”，在土地资源配置、农村宅基地制度改革、农地入市等更宽广范围内有更大的作为，把改革的红利进一步扩大和深化，让广大农民受益，推进农村经济大发展。

【关键词】土地制度 红利 消费 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

居民消费水平的高低主要取决于收入水平的高低，而我国城乡居民的收入差距直接导致了消费水平的差距。从长期来看，我国农村居民消费水平远低于城市居民，是与农村居民收入低于城市居民高度相关的。根据国家统计局的测算，1978年我国城乡居民人均收入差距为2.57倍，与此同时，全国城镇居民人均消费支出为343.4元，农村居民人均消费支出仅为133.6元，城乡居民人均消费支出的差距也为2.57倍。

经过40多年改革开放，我国城乡居民人均收入的差距虽然在逐步缩小，但根据国家统计局数据，截至2018年底，我国城乡居民人均收入的差距仍然高达2.69倍。与此相应，2018年全年居民消费按常住地分，城镇居民人均消费支出26112元，农村居民人均消费支出12124元，城镇居民人均消费水平仍然是农村居民人均消费水平的2.15倍。考虑到城乡居民财产收入的差距以及在城乡居民收入统计中，已被统计为城镇常住人口的农民工在城镇非农部门务工所取得并带回农村的收入被归入农村居民收入，真实的城乡居民收入差距可能会更高。

只有通过深化土地制度改革，农民土地的财产收益才能实现，其土改红利才能支撑农民消费水平持续提高

土地是财富之母，劳动是财富之父。长期以来，我国贫困人口之所以都聚集在农村，农民增收之所以越来越困难，一个重要的原因就是作为农民最重要的生产要素和财产的土地没有充分发挥“财富之母”的作用。

首先，我国农村现有户均耕地不足10亩，属于世界上超小单位耕地规模。单纯依靠如此狭小的户均耕地规模，农民不可能脱贫致富奔小康。

进入21世纪以来，我国第二、三产业劳动生产率均有明显提升，但是作为第一产业的农业劳动生产率却一直维持在较低水平，与第二、三产业劳动生产率的差距日益扩大。可以使用第一产业（即农业）产值在GDP中的占比与第一产业从业人员在总就业人口中的占比的比值来表示第一产业劳动生产率的相对水平。图1描述了1952—2018年我国三次产业增加值在GDP中占比的变化和三次产业就业人员及其在总就业人口中占比的变化。由此可见，我国农业劳动生产率与第二、三产业劳动生产率的相对差距日益扩大。

农业劳动生产率明显低于第二、三产业，其中一个重要原因就是农民户均土地规模狭小，距离户均百亩的适度规模经营有相当大的差距。而由于现行的土地制度限制了农村集体建设用地进入市场，政府对城市建设用地的垄断造成住宅用地价格奇高从而导致房价过高，以致于2.88亿农民工进城不能落户，迁徙不能定居，阻碍了农村剩余劳动力的顺利转移，从而影响了农地流转和户均土地经营规模的扩大。

只有通过深化土地制度改革，构建城乡统一的建设用地市场，大幅度降低城市建设用地价格，从而把房价控制在合理水平上，才能降低农民工进城落户的门槛。在加快农民工市民化的同时，加快农村土地的流转，使户均土地规模达到100亩左右的水平，务农收入水平才能与务工收入大体平衡，农村居民的消费水平才能逐步赶上城镇居民。

其次，我国目前农村集体建设用地相当于城镇建设用地总量的2倍以上，其中70%是住宅用地。随着大量农业转移人口进入城市，目前已闲置的宅基地超过了城镇住宅用地总量。然而，现有的土地制度禁止农民的宅基地使用权在城乡之间和村落之间出租转让和抵押，闲置的宅基地亦不能用于商品房和租赁房建设，这就堵塞了农民获得土地财产收益的渠道，从而人为扩大了城乡居民财产收益的差距。

总之，根据有关研究测算，我国农户土地承包经营权、宅基地使用权以及集体资产收益权，此“三权”潜在价值巨大。然而，在这些权利被严格限制交易的条件下，农民也只能抱着“金饭碗”等待政府“施舍”，并不能摆脱贫困的命运。只有通过深化土地制度改革，使上述“三权”进入市场，农民土地的财产收益才能实现，其土改红利才能支撑农民消费水平持续提高，乡村才能真正振兴，农业现代化才有望实现。

深化我国土地制度改革的若干建议

一是强调市场在土地资源配置中起决定性作用，要全面贯彻落实中共中央十八届三中全会“让市场在资源配置中起决定性作用”的精神，严格根据公共利益需要限定征地范围。同时要指出，公共利益只是征地的必要条件而不是充分条件。不仅如此，即使是出于公共利益需要非征地不可，也必须给予被征地农民公平合理的补偿。公共利益是全体公民共享的，其土地成本应该由全体公民负担，若征地补偿费过低，意味着把提供公共服务的土地成本更多地转嫁给了被征地农民。

二是积极稳妥推进农村宅基地制度改革。一方面要保障农村集体所有制成员户有所居，其初始成员每户可无偿获得一处宅基地，集体建设用地中对于村民超过一处以及规定标准的宅基地，实行有偿使用。另一方面要赋予农户宅基地完整的用益物权。现行《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中对城市国有住宅建设用地和农村集体宅基地的用益物权作了不同规定，这是导致农村住房（连同宅基地）抵押难以推行的法律障碍。建议修改《物权法》，允许农村集体土地所有者有权在其宅基地上设立用益物权和担保權，将农村“宅基地使用权”修改为“农村住宅建设用地使用权”，允许“农村住宅建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施，同时取消对农村宅基地抵押的限制”。村民已获得的宅基地使用权具有完整的用益物权属性，可以继承和有偿退还给集体，也可以在集体经济组织内部和外部出租、转让、抵押、担保。

三是放宽对农地入市的限制，构建城乡统一的建设用地市场。我国目前的“三块地”改革（即农用地、集体经营性建设用地以及宅基地）试点只允许农村集体经营性建设用地入市，而存量经营性建设用地基本都已投入使用，仅靠这部分土地入市不足以形成竞争性城乡建设用地市场，不足以缓解城市建设用地供求矛盾。建议把超过农民自住需要的宅基地动态调整为经营性建设用地，通过增减挂钩等方式进入市场，增加城市建设用地供给，缓解房价上涨的压力。即使是农业用地，只要在土地利用总体规划中被确定为非公益性城镇建设用地，也不必征收为国有而直接进入城乡统一的建设用地市场。

四是在全国范围内实现城乡建设用地的有效配置。目前，城乡建设用地增减挂钩节余指标仅可在深度贫困地区与对口支援省市范围内流转。建议将增减挂钩范围首先由深度贫困地区扩大到所有贫困地区，然后扩大到若干区域如京津冀、长三角、珠三角等跨省交易，最后建立增减挂钩指标跨省交易的全国统一市场，同时允许增减挂钩指标在不同村集体之间进行交易，并在符合规划和用途管制的前提下直接入市。

五是消除农地流转障碍，扩大农地经营规模。我国目前加快土地流转，实现农地规模经营，是乡村振兴的必要条件。建议在现有试点的基础上，扩大农地承包经营权流转范围，政府既不能强迫进城落户农民放弃农地承包权，也不应限制农民土地承包权的流转，要允许农地承包权跨集体经济组织流转，推进传统村落的合并重组，把农村集体经济组织建设成产权明晰、自主经营、开放竞争的市场经济主体。

（作者为清华大学政治经济学研究中心主任、教授）

【参考文献】

①《2018年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站，2019年2月28日。