深度贫困农户脱贫困境与政策绩效研究——基于泰安市483个贫困户的实证分析

□高恩凯 郑 军

[内容提要]精准扶贫作为我国在治理贫困问题上的重大战略思想，自2013年提出并实施以来，取得了十分显著的成效。但随着治理的不断深入，新一轮的脱贫问题也逐渐显现，通过对泰安市贫困农户的走访调查发现：部分贫困农户脱贫热情消退，“争贫”现象层出不穷；自我可持续发展能力不足，支出型贫困成为主流贫困群体；获取信息能力不足，信息资源利用率不高；金融扶贫效率低下，农户信贷意愿不强。并从不同角度分析后认为造成这些问题的原因来自于贫困恶性循环和贫困文化思想对农户的思想行为的抑制、政府压力体制的局限性和政策内容的缺失与碎片化以及参与主体协同效应的不足。为此，面对深度贫困群体需要完善扶贫政策细化扶贫工作、构建长效扶贫机制吸纳多元扶贫主体、重塑乡村文化和提高社会保障水平，最终提升深度贫困农户的扶贫效率，实现全面脱贫的长远目标。

一、研究背景与综述

为实现2020年建成小康社会，全面消除贫困的既定目标，党和政府提出了精准扶贫的战略思想，制定了精准脱贫政策，通过对扶贫对象的精确识别、精准帮扶和精细管理在短短6年时间内实现了8000万人口脱贫，年脱贫人口数量持续攀升，贫困县也由832个减少至584个。同时根据我国国情和贫困人群面临的现实问题逐渐完善政策体系，提出了包括“六个精准、五个一批、两不愁三保障”等在内的具体实施标准。但反观三大区域的实际脱贫速率，明显看出东部地区年脱贫人口数量则呈现倒退的趋势。(如表1)加之居高不下的财政支出和返贫现象的出现表明中国减贫速度出现下降，脱贫攻坚的任务更加严峻。为此，精准扶贫是否可以解决深度贫困人群的脱贫问题实现自身的可持续发展，能否高效的发挥精准扶贫政策的优势是当前必须予以关注与解决的问题。

表1 全国精准扶贫脱贫人口数量

对于我国扶贫的效率下降、扶贫效果不佳的现象学者进行了研究并给予了不同的发现和解释。文丰安(2019)通过对政策内容的分析认为对精准缺乏科学的计量标准是扶贫效率下降的主要原因，对“精准”的定义和实施的偏差，减弱了经济增长效应，进而导致扶贫效率的下降；李雪萍等学者(2018)通过观察精准扶贫政策在城乡二元体制下区域中联动发展后认为相邻城镇不能充分发挥对贫困区域的经济辐射带动作用，导致贫困区域自始至终处于相对封闭市场的环境，进而造成扶贫的低效化；余应鸿(2018)则通过教育扶贫发现帮扶项目与贫困者需求脱节、帮扶措施缺乏针对性、帮扶过程执行不力等问题阻碍了乡村脱贫攻坚进程。彭小霞(2019)立足于贫困群体自身发现村民参与在精准管理中被排斥，并认为在精准管理中加强村民参与能提高其扶贫工作的效率；而方菲(2018)同样立足于贫困农户自身发展认为结构性因素和文化性因素共同作用下的农户“争贫”行为是导致扶贫效率下降的主要原因，并提出增强国家嵌入式治理过程中政策举措与乡土社会的适应性的解决方法。张涛(2018)通过观察民族地区的社会工作后认为社会工作人才的缺失导致扶贫的后续发展不足，整合区域有效资源与社会工作介入是实现精准扶贫的重要路径。潘秀珍(2018)的研究更侧重于农户的持续性发展，提出建立整体推进的脱贫效果长效机制并吸纳多元主体参与的扶贫模式，发展厚植特色产业发展土壤的策略思想。综上，目前学者对扶贫效率的研究既有定性又有定量的研究，研究层面趋向具体化。通过文献的整理和实地的调研笔者认为，从贫困群体的角度出发是提升扶贫效率的出发点和根源，精准扶贫和政策的实施应与每一类贫困群体实现对接，实现脱贫效果的持续性和应然性。

二、当前贫困群体脱贫面临的阻碍

泰安市在精准扶贫政策推出之后积极解决贫困问题，不断增加扶贫专项资金的投入，2016-2018三年时间内贫困发生率由3.43%降至0.23%，扶贫效果十分显著；但是2016年到2018年间每年脱贫人口数量分别为5.26万人、3.46万人、1.22万人，年脱贫人数持续降低，扶贫效率堪忧。目前泰安市省定扶贫标准仍有贫困户12231户，其中因病、因残致贫的9813户，占80.2%；因学致贫的73户，占0.6%；因缺技术致贫的748户，占6.1%；因缺劳动力致贫的1135户，占9.3%；因缺资金致贫的462户，占3.8%。本文以泰安市为例通过实地入户访谈和问卷调查结合的方式对贫困农户脱贫困境和效率进行深入研究。调查共涉及泰安市88个乡镇，按照贫困农户建档立卡的致贫原因进行等比例分类抽样，共计发放500份问卷，回收有效问卷483份，有效回收率98.36%。

(一)脱贫热情不足，“争贫”现象严重

贫困农户脱贫动力和信心不足一直以来是我国治理贫困问题的难题，泰安市各级政府通过总结脱贫先进农户案例、加强扶贫宣传媒介，在2018年组织贫困农户观看脱贫宣传片100余次，实现671个村的扶贫宣传进村入户活动。调查显示，贫困农户脱贫热情在逐渐消退，脱贫积极性明显低于已脱贫农户；在483名受访者中，有228名贫困群体对脱贫表示出没有任何希望或有较小希望，占总体的47.20%。其次，不同农户的脱贫信心也存在明显的差异。从年龄上，发现到达50岁的时候脱贫信心出现明显差异，即50岁以上的贫困农户的脱贫信心明显低于50岁及以下的贫困农户。从劳动力上，没有劳动能力的贫困农户中超过71.95%的农户表现出脱贫信心不足或较小信心(如表2)，明显高于有劳动能力的农户。年老体衰的贫困农户在迫于现实压力，表现出对富裕生活的无望，放弃脱贫的思想逐渐蔓延。

精准扶贫政策实施的起步阶段，由于缺乏对贫困的识别标准和量化体系，农户通过与他人的对比“哭穷”、诉苦的方式进行“骗保”、“骗贫”，从而获取其中利益。随着扶贫政策的不断推行和完善，贫困农户相继脱贫，但仍有部分农户在高额的福利面前为了保住“贫困户”的帽子而衍生出反脱贫现象，采用伪造贫困、拒不配合扶贫工作的手段延长获得扶贫资源的期限。当这种手段被发现或被制止的时候，就会出现闹事上访的现象。据了解泰安市2018年解决的贫困户闹事上访引发的事件多达34起。“争贫”的出现不仅浪费扶贫的资源，而且蔓延至其他贫困群体加深贫困治理的难度。当前的扶贫宣传仍无法改变部分农户对脱贫的消极态度，导致“等靠要”思想的恶化形成“争贫”现象，并与我国贫困治理的战略思想背道而驰。

表2 不同贫困农户对脱贫信心的差异

(二)可持续生计薄弱，支出型贫困成为主体

可持续生计能力是作为家庭谋生的资产、能力和有收入活动的集合，能够成为衡量家庭贫困的主要依据。通过调查显示，贫困农户的人力资本、金融资本和社会资本仍有欠缺。具体来看，在人力资本层面，贫困农户知识水平过低，欠缺必要的职业技能；农户学历大多集中于初中有194人占总体的40.79%，最高学历为大专，但也仅有11人；能够掌握一门以上职业技能的贫困群体仅有105人占总体的21.74%，在面对农村多元化的发展低效的劳动无疑显示出家庭的脆弱性。在金融资本层面，贫困户家庭收入和存款仍然很低，有92.6%的被访农户年人均收入低于3000元，家庭存款超过2万元的家庭到也仅有22.78%。(如图1)在社会资本层面，单一的、低层次的社会关系网络成为贫困群体的常态，平均每家能够保持经常走动的亲戚和朋友有3.12户，而在这些亲戚朋友中又仅有12.7%的人从事公务员、教师和医生职业。自我脱贫能力和家庭抗风险能力的薄弱束缚了贫困群体再生产和自我发展的能力。

图1 贫困农户人力和金融资本情况

支出型贫困是指因家庭刚性支出过大，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困。为杜绝支出型贫困的产生，泰安市政府实行多方面救助政策，2018年泰安市在教育扶贫方面投入资金8514.46万元，资助贫困学生，确保不因贫困失学，在医疗方面，推出“五种保障”政策，报销比例提升至90%以上，提出20种疾病重大医疗救助。数据显示，被访者中有409户是因病或因学致贫农户，占总体84.32%，这与泰安市整体统计数据基本吻合。在409个贫困农户中有286户对于医疗费用和学费的支出占家庭总支出的60%以上，占被访者总体的59.21%(如图2)。尤其对于因病致贫的农户，虽然能够享受90%的报销比例，但受医疗费用基数的限制，剩余10%的医疗费用也难以支付。贫困农户受限于家庭储蓄资本的过缓增长，进而引发“久扶不脱”、“脱而又贫”的现象。从入户的群体的可持续生计资本可以看出，各项政策措施在应对支出型贫困农户的救助存在不足和漏洞，需要不断的完善提升政策的适应性。

图2 家庭医疗、教育费用支出占比

(三)信息获取能力欠缺

当今信息作为一种资源是社会发展的先决条件，缺乏获取信息的能力就失去与外界联系的纽带和自身可持续发展的基础。根据走访调查显示，一方面贫困群体对信息重视程度不充分且获取渠道单一。贫困群体能够做到熟知扶贫政策内容的有93人，能够做到略微了解的有156人，大部分贫困群体仍不了解政策内容，占总体的48.44%。贫困群体信息获取渠道主要来自于村民告知和村委会通知，被访农户中仅有118人能够积极主动的通过报纸、电视或网络上获得相关信息(如图3)。贫困农户对政策、信息的忽视直接影响精准帮扶供给与贫困农户实际需求之间出现偏差，阻碍了扶贫工作在基层的实施。

另一方面，贫困群体对信息资源发掘和获取价值的能力不足。贫困农户对当前社会发展的主流产业和新型产业的认知过低，通过“新型农业经济体系”、“电商产业”等名词作为考察，发现能够表达其具体含义的农户仅在10%以内。贫困群体在与市场发展的认知不足，难以把握市场的变化规律，误解市场的需求，切断了脱贫的必经之桥，造成产业产品走不出去，先进的技术和充足的资金走不进来的尴尬局面，大量的脱贫机遇出现流失。走访调查中发现有39.87%的贫困农户对自己的脱贫方式无法做出正确理解，而且在89名产业扶贫的贫困农户中有9位农户产品已经出现滞销现象，占10.11%。贫困农户在缺乏对信息的理性认识，盲目的选择脱贫方式，最终影响产业发展的可持续性。综上，农户获取信息能力的不足是复杂而长久的问题，但又是扶贫首先解决的问题。

(四)农户信贷意愿不强，金融扶贫效率低下

为了使贫困农户摆脱贫困群体资本不足的问题，泰安市开展金融扶贫，2018年为贫困农户新增小额贷款31412万元，用于种植业、养殖业、农副产品加工、特色农业、林下经济、旅游农家乐等产业起步和发展。通过深入的了解发现，小额贷款金融扶贫的开展并不顺利，贫困农户对贷款存在有抵触。数据显示，有24.02%的农户申请过“扶贫贷”等金融扶贫贷款，而且在剩余的没有申请使用过扶贫贷款的人群中也仅有79人在将来有申请或使用贷款的意愿，约占总体农户的16.36%。在其余304名没有贷款意愿的贫困农户中，超过57.57%的农户但因还不上而放弃贷款，有20.72%的农户对小额贷款的存在表示不信任而没有贷款，有15.13%的贫困农户认为贷款手续过于繁琐，剩余的6.38%农户则认为不需要贷款。

深度贫困农户中大部分都是由老弱病残的特困群体组成，依靠自身的发展难以脱贫，实际脱贫效果不好。据此泰安市创新金融扶贫机制，通过以龙头企业、专业合作社等新型经营主体为载体，以财政资金为杠杆，发挥经营主体的引领带动作用，让贫困人口“借鸡生蛋”，最终实现脱贫。虽然这种模式能够带动贫困农户的积极性和主动性；但是从94名参与这种扶贫模式的样本数据显示，投资收益比不高，效率堪忧。2018年获得收益最少的仅为400元，最多的也只有4600元，平均扶贫贷款资产投资性收益为1255.7元。金融扶贫效率的不足，农户经济收益不明显，不但浪费扶贫资源，还会下降低农户的信贷意愿的潜意识，限制金融扶贫的作用。

三、造成精准扶贫阻碍的原因分析

(一)从贫困和思想的角度分析

1.贫困恶性循环。长期以来救助政策的缺失和泰安市较高水平的物价，贫困农户在面临的医疗和教育问题下降低了家庭生产规模的投入和扩大,导致产出处于低水平,农户经济收入不高，这样周而复始，形成贫困的恶性循环。相比于规模经济，这种生产过程受到多种不定因素的干扰缺乏稳定性，难以实现资本的积累，最终导致贫困农户家庭抗风险能力薄弱。突破贫困农户家庭收入的困境关键在于提高生产经营效率，加大生产环节的投入，优化社会资源的配置。

2.贫困文化。泰安市整体基础设施和公共服务相对于中、西部地区较为完善，在有“精准”的政策支持，扶贫工作更容易开展。但实际发现处于深度贫困的群体不仅是生产能力的不足，贫困亚文化的产生也是阻碍了扶贫的开展。由于泰安多处于山区，各村镇之间距离较远，村庄内社会关系密切，相较之下容易形成封闭的文化环境。在这种环境内的农户逐渐形成适应自身发展的内部经济社会文化。贫困文化的代际间传递，加深了农户的贫困亚文化思想。贫困农户的孩子从小受贫困文化的熏陶，很难改变现有的贫困思想、走出现有的生活方式。破除贫困文化的束缚需要长久的思想教育是贫困农户能够发挥自我能力的前提。

3.小农思想。除了封闭的文化环境以外，泰安历史悠久，文化底蕴深厚，受小农文化熏陶已久，糟粕的文化和习俗同样影响农户的脱贫。一方面，较低满足感的小富即安思想有悖于小康社会的建成。另一方面，个体行为严重、缺乏自我约束，在短时间内难以融入市场规则和政策制度中；个体经营模式也注定了生产效率的低效，没有组织和协作很难实现生产的规模化和区域化。

(二)从国家治理的角度分析

1.激励制度的缺失。对于积极参与脱贫的贫困农户缺乏物质层面的激励。通过走访了解，对积极脱贫的农户或是脱贫优异的农户很少有现金等物质奖励，更多的是精神的表彰和赞誉。对于深度贫困农户生理需求和安全需求仍是主要需求，不仅优先于精神的需求，也远远高于精神层次。这违背了激励的时效性和按需性原则，无法解放脱贫农户的积极性和主动性，甚至起到扶贫的反作用力。除此之外，反观泰安市的众多扶贫政策可以发现贫困农户的福利建设正不断完善，但对贫困群体的管理却出现漏洞，强调赋权的过程而忽视了应承担的义务。与以往扶贫不同，精准扶贫是高于社会救助的社会福利，不仅要维持贫困群体的基本生活，而更多的在于发展致富进入小康社会，政府与贫困农户是互利双赢，贫困群体需要承担一定义务。随着时间推移，行为约束的缺失就会滋生懒惰的思想和行为，消退脱贫的热情，甚至导致公平的偏移。对当前贫困农户行为进行约束可以视为对非积极脱贫农户的一种负向激励，所以，负激励和物质激励的完善是提升继发性动力根源，也是简化扶贫攻坚的难度和工作量的关键。

2.压力型体制。精准扶贫政策对各级政府的压力体质，其出发点是为了督促各级地方政府落实精准扶贫保证任务的顺利完成，但是实际上过重的压力致使为贫困群体服务的思想变成下级政府成保官护利的思想，导致这种体制下数字脱贫、形象脱贫的出现。一方面，各级政府秉承“速战速决”的原则，不断在压缩完成脱贫任务的时间。通过调查了解，超过80%的农户都是通过光伏扶贫、孝善养老、政府兜底等见效快的方式实现脱贫，而接受的产业扶贫、旅游扶贫等实体经济方式脱贫的农户屈指可数。作为压力体制下的最终执行者基层扶贫工作者，往往忽略了贫困农户的实际需求，导致政策与贫困农户的需求出现错位，无法揭露隐藏在经济贫困下更加深层的致贫原因，现有的扶贫工程就显得力不从心，难以突显精准扶贫高效的作用。另一方面，贫困群体行为和惩罚的缺失在压力体制下出现断层，精准扶贫政策的这根“针”不能扎入基层，“针头”将承受双重的作用力，造成目前基层扶贫工作人员在努力脱贫，贫困群体反而变成了扶贫的“监工”，尤其是对于激进的贫困群体只能采取维稳安定的方式，纵容了贫困农户的行为，也就造成了“闹访”现象持续不断地出现。

3.政策的碎片化。近几年来看，深度贫困群体或特殊贫困群体脱贫受限因素过多，仅靠扶贫责任单位的努力显然是不够的，这需要其他单位的相关辅助配套政策的支持，以改善农村基础环境和制度的差异。但各项政策实际的设立与实施过早承重却呈现出碎片化的趋势，严重影响了扶贫的效率。其主要表现为：一是“割裂化”，政策的“割裂化”是指各项政策块状分割，各单位独自作战。扶贫主体单位协调管理能力缺失导致各项政策之间缺乏有效的衔接和互补直接影响政策的整体联动性。二是“分散化”，例如，扶贫信息数据系统，每项政策在实施的时候都要进行重复的、密集的信息采集和瞄准评价等工作，既增加了工作量又降低了政策的精准性。造成政策实施期间出现帮扶的断层和受助人群的遗漏，弱化了政府在资源配置主导型优势。三是“差别化”，“差别化”是指政策在实行期间由于脱贫标准评价体系的缺失呈现出区域的差别，造成不公的现象产生。综上，当前的政策碎片化严重影响了政策整体功能优化和政策关系的协调，理顺政策权力结构和运行机制，整合扶贫模式，将细化下的“碎片”政策最终拼凑成精准扶贫战略思想下的巨大“拼图”。

(三)从社会经济发展的角度分析

泰安市扶贫工作一直以来以政府为主导的模式，政府的通过搭建农户与社会的沟通。忽视了市场和社会作为多元扶贫主体发挥的协同效应。政府、社会组织、企业等扶贫主体很难达成统一的目标；导致市场和社会扶贫层次将一直停留在济贫层面，当前泰安市社会群体的帮扶能力仅限于捐赠一些衣物、面粉等生活基本的物品，抑制了非政府扶贫主体的发展。从扶贫内容上看，农村是我国社会的高度缩影，知识农村贫困问题愈加复杂和混乱，单一的政府主体很难具备解决这些问题的资源和手段，这需要多元主体的参与发挥自身的特有作用，实现治理效果的最大化。从资源配置上看，虽然政府拥有巨大的可供自己支配的资源，但资源毕竟是有限的，如果过于强调政府在扶贫工作上的主导型，那么大量的资源倾斜向扶贫工作必然会影响总体资源的配置比例，最终导致经济发展的滞后并反作用于贫困，而在社会等等多元主体的参与后，可以合理的安排资源的配置，实现治理效率最大化。从扶贫方式上看，政府的扶贫方式是从上而下的强制性的扶贫输出，不利于贫困农户发挥农户的主观能动性，而协同作用下的多元主体为农户提供多样化的帮扶，构建与农户之间的协商机制。所以协同作用下的多元扶贫主体要优于政府主导的扶贫模式。

四、结论与建议

精准扶贫作为排他性的公共管理决策，在融合适应农村发展的过程中，对我国基层贫困农户及农村发展建设都产生了深远的影响。经过研究认为，贫困农户自我意识、政策的内容和结构上的缺陷以及社会保障的不健全三方面因素共同影响，引发政策在执行的时候背离贫困群体，无法扎根贫困群体，并表现出脱贫热情不足、抗贫能力薄弱、信息沟通欠缺、信贷意愿不高等脱贫困境。面对当前脱贫攻坚的极度贫困群体如何深入贫困内部，提升扶贫效率是保证完成脱贫任务精准扶贫在实践中必须解决的问题。为了增强精准扶贫的效率，破除深度贫困，打赢脱贫攻坚战，本文认为从以下几点进行调整：

(一)完善扶贫政策，细化扶贫工作

完善扶贫政策主要是加强对贫困群体的个体行为约束。在享受权利的时候就必须履行义务，一方面优化激励政策，增加物质激励，通过物质的奖励进一步激发贫困群体的脱贫动力。另一方面，向贫困群体施加适宜的压力，制定符合自身的小目标，通过一定的压力约束贫困群体无忧无虑的状态。细化扶贫工作，通过对基层工作人员培训，提升工作人员对深层贫困的辨别能力和应对能力；完善评价体系和退出机制，提升政策的精准性，达到揭露和消除贫困群体深层贫困因素的能力，不仅做到扶贫困群体“上马”，还要“送一程”的帮扶现象，彻底贫困的隐含“病因”。

(二)重塑乡村文化，破除文化限制

在“取其精华，去其糟粕”的原则下，修正乡村文化，建立既符合我国传统文化、又能适应社会发展潮流的文化体系，解除扶贫政策实施面临文化落后的阻碍。通过政府的文化教育课堂或是文艺演出，改变陈旧的乡村文化和农户思想，实现国家治理与乡村思想的有机融合。从文化层面，通过培养贫困群体吃苦耐劳的精神和把握机遇的能力，使贫困群体不在处于贫困文化的封闭环境，更加快速的融入社会。从精神层面，激发贫困群体脱贫的积极性，将“要我脱贫”转向“我要脱贫”的主动脱贫意识，发挥贫困群体在脱贫中主动作用，获得可持续生计的能力。

(三)构建长效扶贫机制，吸纳多元扶贫主体

精准扶贫的退出机制不够健全，退出时机把握不够准确。以简单的家庭纯收入作为脱贫的唯一评价标准，缺乏层次性和系统性。过早退出会造成返贫的出现，过晚的推出又会增加贫困农户的依赖性。这就需要通过精准的考察、深度的分析及特殊群体的脱贫，并建立长效的扶贫机制，扫除扶贫盲区，将贫困问题逐步击破，稳步实现脱贫，有效的避免返贫和“坐等靠”情况的出现。吸纳多元扶贫主体注重不同主体的扶贫作用，发挥慈善机构和企业的不同作用，开拓贫困农户脱贫渠道和方式。在区域上，通过相邻城镇拉动贫，形成特色产业区向规模经济、集体经济发展，强化扶贫产业核心竞争力；在个体上，通过龙头企业、大型企业的带动，形成新产销结合的方式，有效的解决销售问题，控制成本，从而带动整体农户的经济收。

(四)完善社会保障

在面对数量庞大的支出型贫困群体，必须解除他们脱贫期间的后顾之忧，提升基本的养老、医疗、失业等方面的社会保障水平。在养老保障方面，尽快提升养老保险的保障水平，为特困人群提供相应的商业保险，加大保险额度、保险范围，增加贫困户商业保险范畴。在医疗卫生保障方面，实现城乡医疗保险的资金一体化运营机制，优化乡村及社区医疗卫生服务资源。在失业保障方面，为失业农户提供必要的临时救济金，并安排相应的教育培训，创造新的就业的机会。通过完善的社会保障体系和社会救助的兜底，解决“十年努力奔小康，一场大病全泡汤”导致的脱贫动力不足问题。