失信黑名单制度的法治完善

【摘 要】 本文以40篇信用信息管理规范为研究对象，针对失信黑名单制度的规范现状、实践问题展开研究，使用规范分析法和实证分析法梳理总结了各地信息信用管理规范的特点，分析了黑名单制度运行存在的问题，提出建立健全黑名單制度的法制建设建议：健全失信黑名单的法律法规;统一失信黑名单的认定标准;构建失信黑名单的信息共享机制;构建失信黑名单的主体权益保护机制;完善守信激励的鼓励引导措施。

【关键词】 失信黑名单;征信;诚信社会;法治建设;完善

十九大报告指出，要推进诚信建设。孔子云：“人而无信，不知其可也。”社会信用体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是社会主义市场经济运行的前提和基础。加强社会信用体系建设，进一步建立健全失信黑名单制度，对当前不断发展中的中国尤为重要。[1]作为一种有效的失信惩戒机制，黑名单制度具有维护社会信用的强大功能，近年来逐渐成为人们关注的焦点。黑名单制度是社会信用体系建设中重要的一部分，它针对社会的失信行为进行惩罚与矫正。黑名单制度大幅提高了失信主体的失信成本，从而使得不良风气得到遏制，社会的繁荣发展得以保障。本文以各个省份、不同层级的40篇信用信息管理规范为对象，采用规范分析的方法，将40篇规范进行分类与汇总，同时进行案例分析和网络调查，对失信黑名单制度存在的缺陷进行归纳并提出相应法治解决之道。

一、失信黑名单制度的规范现状

综合40篇规范，我国各级政府对于失信黑名单制度的规定鲜有创新，基层人民政府容易出现对上级政府相关规范文件照搬照抄的现象。笔者首先以比较分析法对地方同层级规范进行横向对比，发现横向规范文件存在大量重复、相似的现象，对于不同省份的不同实际情况，适用相似的规范显然是不合适的;其次，在对不同层级的规范进行纵向对比的过程中，我们总结归纳出了各地规范的联系与区别，以及不同层级规范的一些规律，较之市、县级别的规范文件，省级规范显然要做的更好一些，对公民权益与个人隐私保护做出了较为详尽的规定，而且对信息收集的执业人员提出更高、更严格的要求。

根据各个规范的名称不同，本文所选取的40篇信用信息管理规范可分为如下几类：

1、公共信用信息管理办法

以内蒙古自治区为例，该地办法对社会法人荣誉信息进行了8类更为细致的划分，有助于信用鼓励范围的确定，规避了不必要的争议。通过对比分析，大部分办法都可以归纳出如下特点：1.注重保护当事人的个人信息安全与隐私权。此类办法注重明确有关机关和组织不得采集的信息种类，有助于在实现信息公开的同时保护公民隐私不受侵犯。2.较好地划分了相关责任义务。这有利于让人民群众对执法行为理解并遵守，同时通过对查询人的权利限制，对当事人的权利进行保护。3.对企业事业单位进行了严格的要求约束以及权利的授予。在这一方面，大部分文件多层次、多维度的进行了规定，有助于信用鼓励范围的确定。

2、信用信息管理办法

多数信用信息管理办法详细地规定了个人信息的种类和内容，都非常注重个人信息的隐私，列出了公开以及接受社会监督的项目。例如，湖南省的办法对企业良好信用信息的评定要求十分详细，将企业获得的荣誉和纳税信用评级都纳入信用的考虑范围。总体而言，政府对信用信息的管理十分详细，规定的内容十分完整和实用。

3、企业信用信息管理办法

各地企业信用信息管理各有特色，共同之处是都较为详细地规定了相应的内容。成都市的企业信用信息管理办法主要对企业进行了一定规制，对企业的信用提出了较高较为严格的要求，对信用较好的企业予以了更加便捷的服务，并且结合了国家的奖励称号。

4、个人信用信息管理办法

在40篇规范中，只有两篇个人信用信息管理办法。相对于南宁市，义乌市对隐私权保护有一定欠缺，但其最大的特点在于规制内容详细，有层次感，将个人信用信息做出具体分类，并对个人信用的奖惩作了详细的规定，坚持“激励为主、惩戒为辅”的原则，而良好信用的“加分项”也设置得十分详细，还设置了“信用评价”机制。

5、信用平台管理办法

信用平台管理办法着重保护公民的权益与个人隐私，其中一些结合当前互联网发展背景，提出了信用网站建设的规制内容。《央行个人信用信息基础数据库管理暂行办法》强调了商业银行的义务，明确了征信服务系统的职责，综合全面地对数据库的物理安全、信息安全等方面进行了规定，有助于保护数据信息安全。

二、失信黑名单制度的法治问题

1、失信黑名单的法律法规不健全

由于目前国家层面尚未出台黑名单相关的高位阶法律法规，目前仅有地方立法或行政规定，失信黑名单的法律依据尚不充分。各地政府出台的地方信用信息管理规范还比较宏观或概括，有些规定有待进一步完善，例如：《河源市信用信息管理办法》对表彰和评级的具体条件未做详细说明，未规定在什么情况下个人信息会得到官方的同意暂停披露;宁波市的企业信用信息管理办法出台的时间较早，内容较为概括，诸多条款不够细致，且并未从企业良好信用与信用度低两方面进行分类讨论。此外，各省的信息公开水平良莠不齐，许多规范公开工作做得不到位，公民查找困难，这也在一定意义上要求尽快完善信息公开平台。

2、失信黑名单的认定标准不统一

我国处在诚信社会建设的初级阶段，对失信黑名单的认定标准把握不够明确，主要体现在以下几个方面：

（1）对不文明行为与违法行为、犯罪行为区分不清。为了保持失信黑名单制度的有效性，不文明行为不能列入“黑名单”。[2]

（2）各地措施清单内容不统一，目前我国没有专门针对认定标准的统一法律，不同地区的规范性文件和指导意见规定有所偏差。

（3）各地发展不平衡。根据前述研究中的案例分析，东南沿海地区的相关案件数量普遍多于西部内陆地区，人口密集地区多于其他地区，各地相关政策发展不均衡。

（4）措施清单与社会发展不匹配。目前我国正处于信用社会建设的上升阶段，许多政策日新月异，地方政府制定的措施清单可能存在与新政策不匹配的情况。

3、失信黑名单的信息共享不充分

目前，由于缺乏确实有效的信用数据采集制度、尚未建立完备的共享平台以及数据采集技术不够先进等原因，我国在失信黑名单制度建设中存在着信用信息质量不高、信用记录录入标准不统一、征信档案建立困难，以及跨地域、跨部门信用信息共享不成熟等问题，信用数据采集与共享皆有困难，因此需要建立统一的信用信息共享平台。

4、失信黑名单的权益保护制度不健全

与政府部门相比，公民及企业在征信机制中普遍处于弱势地位。有时公民及企业即使有异议也投诉无门，这可能会导致救济机制形同虚设。目前我国对于具体争议应当采取哪种机制并没有明确规定，相关主体面对需要提起异议的情况经常“无从下手”，不知该采取哪种措施、如何采取相应措施。

要想真正落实事后救济机制，政府相关部门必须做好被执行人的权益保障工作，确保异议提出后能够及时有效地得到回应，并且应当公开处理异议和投诉的结果。各相关信用管理部门还应当完善信用修复机制。

5、失信黑名单的诚信氛围不浓郁

首先，社会诚信意识缺乏。中国传统文化传承了五千余年，诚实守信是其中相当重要的一部分。然而随着经济社会的不断发展，社会的诚信意识似乎在随时间而逐渐淡化。

其次，社会群众对失信黑名单制度缺乏了解。在本次进行的问卷调查中，对于目前全国范围内各省市均出台的许多有关失信黑名单制度的文件及政策、各领域信用信息管理办法，了解数量为0个、1个、2个、3个以及4个以上的人数分别占比43.14%、15.69%、7.84%、25.49%。可见，大多数受访者对于失信黑名单制度仅仅略有了解，对于目前全国范围内各省市均出台的许多有关失信黑名单制度的文件及政策、各领域信用信息管理办法，不了解任何文件的大有人在。

综上，我国信用社会建设过程中，应当额外注意社会诚信意识的培育及对失信黑名单制度的宣传。

三、失信黑名单制度的法治完善

笔者通过研究现有理论与现实案例，正视目前失信黑名单制度的短板与缺陷，探寻具体解决办法，现对失信黑名单制度的完善提出如下建议：

1、健全失信黑名单的法律法规

（1）尽早出台信用管理的高位阶专门法律。从法律位阶的角度看，各种规范性文件之间出现不一致，不能确定如何适用时，下位法不得与上位法的规定相抵触。可见，高位阶法律的出台迫在眉睫。

（2）细化社会信用管理法律规范。立法机关应该对社会信用数据的采集、归类、共享、使用和事后维权流程的细节进行统一规划，明确征信数据责任主体的权利和义务，加强对相关问题的管理，完善商业秘密、个人隐私权和国家信息安全等方面的法律规定。

（3）坚持合法性等原则，重视“黑名单”制度的合法性和科学合理性。[3]应当修改或者制定相应的法律规范，并从机制、程序乃至基准等层面加以规范，进而充分发挥“黑名单”制度在社会诚信体系建设中的重要意义，切实保护合法合规者的权益。

2、统一失信黑名单的认定标准

（1）排除“不文明行为”，严格黑名单的列入标准。建立和实施“黑名单”，必须有法律依据。除了全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，其他地方性法规、规章和规章以下的其他规范性文件都无权设定“黑名单”。

（2）出台专门针对认定标准的统一法律，综合规范不同地区的规范性文件和指导意见。

（3）重点关注人口密度高的地区。失信黑名单制度的推进与落实和经济发达程度、人口密集程度有着密切的联系，有关部门应当着重注意人口密集地区的相关建设。

（4）注意更新相关认定标准，以匹配飞速变化的社会发展。

3、构建失信黑名单的信息共享机制

（1）建立统一的信用信息共享平台，实现跨地域、跨部门的信用信息共享。一方面，要建立全国范围内完整有效的信用信息数据库，实现真正的信用信息共享;另一方面，处理好各级、各地政府之间的关系，综合考虑纵向和横向信息，对比采纳不同信用平台的数据。

（2）提高信用信息数据质量。信用数据是政府有关部门评判企业和个人信用水平的重要依据，因此，如何提高信用信息数据质量变得十分关键。对于这个问题，建议具体可以从以下几个方面进行改进：第一，寻找可靠的数据来源，在进行收集和筛选数据时，要优先选择政府信息公开平台等官方来源，确保信用数据真实可靠;第二，规范信用数据录入程序，且逐步以电子录入取代手工录入，这样做能够降低出错几率;第三，及时更新信息，筛去失效信用信息，规划各类信用信息在网站上的保留时间，保证信息共享平台上的信息及时更新，且真实有效;第四，健全数据质量监督制度，收集社会对数据准确性、有效性、方便程度等方面的评价，并依此做出改进。

4、构建失信黑名单的主体权益保护机制

第一，做好被执行人的权益保障工作。建立异议、投诉机制，令當事人有途径及时投诉。这一机制能够从源头上减少联合奖惩机制中侵权行为的发生，进而保护信息主体的合法权益。同时，此机制的建立可以通过及时更正显著提高信用信息数据质量，有利于失信黑名单制度的完善。

第二，各个有关信用管理部门应当完善信用修复机制。加强征信宣传教育，优化异议处理流程，建立专门处理信用修复问题的网络平台提高异议申请效率，并且健全征信投诉机制。我国可以借鉴美国等国家的先进经验，建立征信投诉数据库，每年对征信投诉情况进行分析，保护当事人合法权益。

此外，法院在被执行人履行法律义务后，应及时将失信被执行人身份信息从“黑名单”中删除，以维护全国法院失信被执行人“黑名单”制度的权威性，确保被执行人的正当权益得以恢复，激励被执行人履行相关义务。

5、完善守信激励的鼓励引导措施

为了培育全社会的诚信意识，政府应当设置鼓励、引导措施，加强宣传力度，增强全民诚信意识。具体措施如下：首先，在义务教育中强化诚信意识的概念，让公民从学生起有一个良好的诚信习惯;其次，加强对机关干部、企业负责人等特殊群体的诚信宣传教育，树立良好的职业道德基础;第三，做好模范典型宣传工作，大力表扬社会诚信模范，带动全社会向模范典型学习;第四，有关部门还要继续进行相关制度的普法宣传活动，各省可以根据本省实际情况展开相关文件的宣传、学习工作，让民众更加真切地了解失信黑名单制度，以更好的建设诚信社会。

四、结语

我国唯有以完善的法治体系为基础，统一失信黑名单的认定标准，构建失信黑名单的信息共享与主体权益保护两大机制，同时以守信激励的鼓励引导措施为补充，才能建立健全失信黑名单制度，并确保其运行效率与质量，进而维护社会主义市场经济秩序、建设诚信社会。

【参考文献】

[1] 俞思念.对我国社会信用体系建设的再思考[J].湖北社会科学，2018（1）26-30.

[2] 胡建淼.“黑名单”管理制度——建立和实施“黑名单”要符合法治原则[J].人民法治，2017（06）79.

[3] 杨建顺.“黑名单”亟待法律规制[N].检察日报，2018-09-19（007）.

【作者简介】

张慧宁（1998—）女，吉林省吉林市人，江苏大学法学院学生.