对党内法规规范属性的反思与再定位

陈吉利 江雁飞

关键词：党的制度;党内法规;软法;法治规范

中图分类号：D262     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）05-0026-08

党内法规是管党治党的重要依据，但理论上对党内法规是否属法存在着争议。学界倾向性的观点是将党内法规纳入到“法”当中，特别是党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入到中国特色社会主义法治体系中之后，这一观点受到了更多人的支持。

因为“法治”通常被认为是法律的一种品德或优点”，[1]（P478）故而，证立党内法规之规范属性为“法”，正是为了铺就党内法规法治化的理论轨道，包含着“将党内生活法治化，将党内规范性文件制定和发布法治化”的实践目的。[2]不过，考察当前党内法规属法的各种论证依据和进路，似乎都还存有许多理论和实践的疏漏，未能圆满得出党内法规属法的结论。“党内法规属法”与将“党内法规纳入法治体系”二者虽有联系，但本身却是两个问题。本文在梳理和反思相关研究的基础上，尝试跨过党内法规规范属性的讨论，以法治与从严治党的關系为基点，建立起党内法规与法治的体系性关系。

一、十八届四中全会前党内关于党内法规的定位

“党内法规”一词最早由毛泽东提出。早在1938年10月，毛泽东在党的第六届中央委员会第六次全体会议上提出：“必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[3]（P528）毛泽东在这里是在“党的纪律”意义上使用党内法规，具体是指党的纪律的比较细致化的部分，其目的是保证党的统一。

1945年5月14日，刘少奇在党的第七次全国代表大会上作关于修改党章的报告时指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要狠抓这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[4]（P400）1962年2月6日，邓小平在“七千人大会”上讲话也指出：“在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。比如民主集中制;团结——批评——团结的方法;……这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”[5]（P300）这两处“党内法规”也都指向规范党的组织、党内生活的党的制度、党的纪律。

1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[6]（P147）1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中谈到克服特权现象时明确指出“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”。[6]（P332）这两段讲话主要表达了三个观点，一是党内应建立健全与国法体系类似的党规党法体系，二是党规党法具有保障国法的功能，三是国法中的平等原则同样适用于党规党法。这些观点的显著特征是将党内法规与国家法律关联起来，但各有侧重。第一个观点中，邓小平着眼于国法与党规党法组织功能的类似性，来说明党规党法对党的自身建设的重要价值，但并未论及二者在本质属性的相同或相似，在语法上属于类比、借用。1第二个观点强调的是党规之于国法的实践意义，但是，对于法制或法治有保障功能的，本身未必就是或者必须是法律或符合法治。对第三个观点，有学者认为由于“平等”是法治的基本价值之一，表明邓小平在用“法”的思想构建“党规党法”。[7]（P56）但是，邓小平的前述观点主张的是党规党法的执行平等，并非党规党法规范本身的属性，况且在逻辑上，法律虽然应当一体遵循，但一体遵循的规范未必就是法律。可见，邓小平同志的这些观点主要表达的是按照国家法律来建设党内法规的重要性，在逻辑上还不足以建立起党内法规与法之间的系属关系。

1997年党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为“党领导人民治理国家的基本方略”，并于1999年载入宪法修正案。我国法治建设稳步推进，党的十六大提出“到2010年形成中国特色社会主义法律体系”，党的十七大强调“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。在党的建设方面，党的十六大提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”的总体目标，党的十七大报告中，把科学执政、民主执政、依法执政作为加强党的建设的重要内容。“依法执政”强调的是各级党组织和党员领导干部必须按照法律规定的范围、程序、内容和手段来行使执政权力。2但这一阶段，党内法规与国家法律、党内法规与法治的关系，在党的重要会议、重要报告未见相关论述。2001年，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”。2011年胡锦涛在十七届中央纪委第六次全体会议上强调指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提高制度建设的质量和水平，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党的建设和党内生活制度化、规范化，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化。”这些论述所聚焦的，都是制度与权力的内在关系，凸显了以党章为核心的党内法规制度体系对于管党治党的重要性。

概言之，党的十八届四中全会之前，党内高层对党内法规的论述有三个要义：一是党内法规属于党内制度或党内规范，二是党内法规之于党的建设具有重要意义，三是党内法规之于法治具有功能意义。不过，这些论述仅在有限的功能意义论及党规与法治，而没有建立起党内法规与法治的体系性关系。

二、“依法治国”下党规属性的理论讨论

在党的十八届四中全会以前，理论界就存在“党规”与“法”关系的讨论。党的十五大将“依法治国”确立为治国的基本方略之后，部分学者提出“依法治党”的说法，但对其内涵，尤其是在“以什么治党”这一问题上，涉及党内法规与国法、党内法规与法的关系，学界存在四种不同观点。

观点一：“依法治党”是“以党章党规治党”。这一观点将“党章党规”直接当作了“法”。对此，作者从法律具有的“规范”“公正”和“强制力”特征着眼，认为党法党规体现了法律的一般特征。[8]在此基础上，作者指出“比照于国家法律体系，因此党内也应有立法、执法、司法、守法和监督等一整套过程与结构”，从而构建起与国家法律——国家法制——依法治国逻辑相排列的党内法规——党内法制——依法治党的逻辑。

不过，所谓“特征”，指向对象的事实面向。首先，如果说“规范”和“强制力”尚可构成党内法规的特征，但是，“公正”则指向规范的应然面，并非党内法规的实然特征;何况即使国法也未必就“公正”。再者，具有“规范”和“强制力”特征的也未必就是“法律”。三者，这一放大的“法”的概念可以总括所有的党章党规，包括党内法规之外的党的规范性文件，不免失之过宽。

观点二：“依法治党”包含两重含义：党必须在宪法和法律的范围内活动及党必须加强自身的制度建设和法规建设，用完备的制度实现党内生活的民主化、法治化。第一重含义所指的“法”指向国家法律，第二重含义的“法”则指党内规章制度，包括党章、历次党代会报告、单项性法规和党的纪律。[9]（P34）这里，作者将“依法治党”之“法”做了扩大性解释，不过，他又认为“依法治党”是由依法治国而来的一种引申、借用，是要把依法治国的基本精神贯彻到党的领导活动和自身建设中来，同时也是要把党的活动纳入到依法治国的格局之中。[9]（P36）

观点三：将“依法治党”限定于“以宪法和法律治党”。王贵秀教授认为党不是国家组织，把国家范畴的“法”直接用于党内，“容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质”。他主张，为适应“依法治国”，需要对党外党内进行两个范围的区分，一是国法意义上的“依法治党”，二是与“依法治党”提法相配套，适用于党政关系、党法关系的“依规治党”。作者对“依规治党”进行了专门定义，“是指在党的自身建设中，参照‘依法治国和‘依法治党的原则和精神，结合党本身的实际和特点，严格加以治理和管理”。[10]

这一观点固守“法”是“国家法”的通常观念，不认为党规与国家法律具有同质性，也不认同党规属于法的观点，但主张党规应“参照”法治原则和精神。不过，“参照”一词表明党规对于法治的遵循并非基于法与法治的内在意义，某种程度上可视为法治价值的“异体移植”。

观点四：将“依法治党”之“法”包括宪法、法律和党内法规。俞可平教授根据邓小平“沒有党规党法，国法就很难保障”的论述，认为中国共产党作为唯一执政党，党的领导干部作为公共权力的主要掌握者，因此，治国必先治党，依法治国必先依法治党。在此基础上，他根据邓小平关于“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法”的论断，推出“依法治党”，并定义为“严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为”。因而，“依法治党”的“法”包括两大类，一类是国家的法律，首先是国家的宪法;另一类是党的规章制度，首先是党章。[11]

治国必先治党，但依法治国是否必先依法治党呢？前述邓小平所论仅是强调“依规治党”的重要性，并未引出“依法治党”。俞可平教授基于法调整规范公共权力的这一功能视角，因为党的领导干部是公共权力的主要掌握者，因此，必须用“法”来进行规控。从这一角度看，“国家的法律和党内的法规，从根本上说应当是统一的”。这种“统一”是指国法与党规都应该包含“法治”精神，才能承担起权力控制的功能来。但这是党规与国法的应然面，并非指规范属性的实然面，因此，合称国法与党规为“法”，逻辑上仍难妥帖。

以上四种观点都着力铺就法治原则、理念、制度、程序和技术融入党章党规和治党管党实践当中的理论依据。观点一通过扩大法的内涵来论证党规属法，借此论证党规及其运行应依循法治而为;观点二固守国家法观点而主张党规虽不属法，但应“参照”法治;观点三则在借用引申意义承认党规属法，应贯彻法治精神;观点四基于控权逻辑，从党规与国法应然面推出“依法治党”之“法”包括宪法、法律和党内法规。四种观点前提结论看似大相径庭，其实都暗伏着相同逻辑，即若党内法规属法，则党内法规应依循法治;反之，可不依循法治，或仅“参照”法治。法治是法或法律的德性，凡法或法律必得遵循法治。不过，凡依循法治者，必定是法或法律？前述四种观点显然持肯定态度，这正是需要检讨之处。

三、党内法规的软法定位

对党内法规的观察，另一种主要视角来自“软法”（soft law）理论。依通常理解，“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”。1姜明安教授在认同软法具有“行为规则”和“非国家强制力”之内涵外，还认为“软法是一定人类共同体通过其成员参与、协商方式制定或认可的，从而其内容具有相应的民主性、公开性、普遍性和规范性”。2

“软法”之论，首先强调其与国家硬法的区别，即缺乏法律约束力，且不能通过法院执行。换言之，软法之“软”仅是指排除国家强制力之实施，而非效力软。3依此，党内法规比较典型地具有这一特征。事实上，多数党内法规都规定了对违规行为的否定性后果，并且依靠党内专门惩戒机关和机制来保证实现。

更重要的是，软法并非是在借用意义上使用“法”一词，而是超越了传统的法的概念，承认“软法亦法”。传统“法”的定义主要包括“体现国家意志、由国家制定或认可、依靠国家强制力保证实施”三个方面。就法之意志，软法理论由国家意志拓展为公共意志，包括政治组织和社会共同体的意志;就法的形成，由国家直接认可和明示拓展至间接认可和默示;就法的实施，将依靠国家强制力保证实施修正为依靠公共强制力（包括国家强制力与社会强制力）与自愿服从两种类型。经过这种修正，“法是体现公共意志的、由国家制定或认可、依靠公共强制或自律机制保证实施的规范体系”。[12]这样，软法与硬法都归属到共同的上位概念，即“法”当中。

除了这些形式特征外，软法有其更为深刻的内在特质。作为现代软法现象是随着社会日益复杂化以后才出现的，特别是同治理与善治理论及其实践密不可分。[13]（P332）自20世纪中后期以来，世界各国公域之治大体经历了由国家管制模式向公共管理模式再到公共治理模式的转型。所谓治理（governance），即是指各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。善治（good governance）的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是治理关系的最佳状态，包含合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应（responsiveness）和有效（effectiveness）等五个基本要素。[14]（P1）

治理与善治模式蕴涵着“软法之治”。治理模式的去国家化和去强制化，为国家外的社会治理主体透过柔性方式实现善治提供了正当性，而其规范形式，无疑就是“软法”。不过，除了主体的非国家性和效力的非国家强制性外，治理与善治模式的基本要素，如合法性、透明性、回应性、有效性等等，对软法有着重要的形塑意义，使之在性质、形式、内容、程序等维度有着与硬法截然不同的特征。例如软法的制定过程是通过持续的沟通、对话、回应机制，软法内容是回应型的、提倡式的、说服型的、指导式的、自愿的，而非压制型、强迫型、命令式;再如，治理模式认为社会问题是紧密关联或互为因果的，解决方案的探寻应采取系统的整合的路径，软法强调通过OMC（Open Method of Coordination）这种开放协调方法来连接、缝补和整合社会诸领域的观念和利益。OMC机制构成了软法行动结构的核心。[15]又再如，软法的争议主要是由民间调解、仲裁机构处理或争议当事人自行协商解决，而不是诉诸法院解决。[16]概言之，软法是治理模式的主要依据或手段，公共治理就是软法治理。[13]（P145）

因此，要在更深层次将党内法规归属到软法范畴，就必须实质性地论证党内法规与软法、与治理、与善治模式之间的内在契合性。不过，首先，在发生学意义上，党内法规不仅早于治理与软法实践，且与后二者也无理论或实践之渊源关系;其次，在当下，以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规显然也并非治理和软法理论的制度展现;第三，软法概念的引入，其意义就在于为法治理念，特别是符合治理理念的现代法治观念融入软法铺就了更具可行性的理论依据。[13]（P11）而党内法规是践行“全面从严治党”的制度载体和制度保障，党内法规体系建设，也构成了国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，但并非要去践行西方治理理论与软法所倡行的价值和理念。1

将党内法规归属软法范畴更有可能引起某种混乱。如果依照软法概念，那么，对党内法规的界定，除了符合《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）外，还需符合基于软法理念的若干条件，包括制定程序、规范形式、规范内容等等。[17]如此一来，根据《制定条例》被界定的“党内法规”未必就是软法意义上的“党内法规”。

四、党内法规法规范属性讨论的总体反思

党内法规属于党的制度当无疑问，是不是属于法规范？观点不一。这一问题可分成两个子问题：第一，党内法规与国法之属性关系，第二，党内法规是否属法。

首先，关于党内法规与国家法律的关系，目前至少在以下两点上具有共识：其一，党内法规不是国家法律。党内法规与国法之间，最大的差别在于：国法基于国家统治权，依靠国家力量实现。而党内法规基于党内权力，依靠党内机制和力量来实现。其二，党内法规可视为国家法律在党内的“相当”，这是基于二者具有的某些共同特征，例如党内法规和国法都由专门机关制定;党内法规和国法一般都具有比较完整的规范结构，特别是二者对违规或违法行为一般都规定否定性后果;党内法规和国法都设有专门实施机关;与国法具有应当严格遵循的法律效力一样，党内法规在党内也具有法律一样的地位。

其次，党内法规是否属法？考察文献，“法”一词具有多种含义。在西文中，“法”和“法律”通常对称，如拉丁文中Jus与Lex，法文中droit与loi和德文中recht与gesets等，以此表明“法”是指永恒的、普遍有效的正义原则和道德公理，“法律”则指由国家机关制定和颁布的具体法律规则。孟德斯鸠则认为“从最广泛的意义上，法是由事物的性质产生出来的必然关系”，揭示了应然之法与根本理性的一致性。在纯粹法学者凯尔森看来，法不同于一般的规范，“法律是一种强制秩序，即一种试图通过把社会组织性强制行为附加到相反行为上，从而引发一种特定行为的规范性秩序。”[18]（P16）可见，法之概念可宽可窄，狭义把法律限制在国家制定的正式规范，宽泛将法律界定为任何由人操纵的制度规范。[19]（P9）

从这一角度看，前述“依法治党”的讨论和软法视角，通过扩大法的内涵，将党内法规归属到所谓的法的范畴当中，也就无可厚非了。这种归类无非是将论者所认为的“党内法规”与“国家法律”的共同特征归集到扩大了内涵的法的概念之下而已，并没有增加“党内法规”的内涵。

不过，法的概念尽管存在学理分歧，但通常的观点，特别是马克思主义法学理论，都是在法作为国家制定或认可，并由国家强制力保障实施的社会规范意义上来使用的。如果说“党内法规”是一个约定俗成的说法，2那么，法即国法的观念就更为约定俗成了。这样，至少在学理上就有讨论是否要打破常理，建构新的概念的必要性。结合到本论题，就是将党内法规归属到法的意义何在。如前所述，法的扩大论和软法之论，通过扩大法的概念，将党内法规视为“法”，并基于法与法治的内在联系，以此得出党内法规应当法治化的结论。

因此，值得反思的是：规范的法属性是否构成了该规范符合法治的内在根据？法与法治的关系自然是密不可分。对于“法治”，亚里士多德所论尽管久远，但至今仍不失经典，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从;而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。[20]（P147）这句话中，前半句指向统治或治理的品性，后半句指向实在法的品性。实在法的品性直接关乎实在法与法治的关系。哈耶克指出法治（the rule of law）“关注法律应当是什么的规则，亦即一种‘原法律原则（a meta-legal doctrine）或一种政治理想。”[21]（P261）富勒将法治具体化为关于法律的八条原则，这八条原则是真正的法治所缺一不可的。

无疑，这些论述深刻阐述了法与法治的内在关系，不过，应当法治的理由并非是实在法的法属性。在城邦时代，实现法治，因为法律依其理性可以祛除政治中的兽性因素，并表现出优于“一人之治”的集体智慧。[20]（P163）在西塞罗笔下，官吏治理着人民，而法律作为最高的理性，治理着官吏。[22]（P181）罗马法律制度主要实践于私法领域，但同样深刻体现出当时人们的强烈信念：由法律而不是由专横的权力来提供私人纠纷解决方案。[23]（P5）在中世纪的欧洲，统治者必须在法律之下的统治（rule under law）是社会占据统治地位的信念。[24]（P38）近代祛魅以来，法治抽离宗教底色，直面权力的专横来证立法治的价值，正如洛克所指出的，法治的真实含义就是对一切政体下的权力都有所限制。[25]（P92）可见，并非是规范的法属性，而是法要控制的权力及其属性，构成了法治的逻辑起點。法治的双重内涵，是针对权力功能差异而采取控制方略，“依法而治”限制的是执行权力，“良法”要规范的则是立法权力。

五、全面依法治国与党内法规

党的十八大以来，“全面从严治党”与“全面依法治国”深度融合，超越邓小平关于党内法规与国家法治的功能性关系，进入到体系性联结，集中体现在党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第一次把“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的五大部分之一，作为我国全面推进依法治国的总目标;《决定》第一次提出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。

但是，必须指出的是，前述所论都是“党内法规”与“法治”之关系，而非“党内法规”与“法”的关系。首先，《决定》言明的是党内法规体系属于法治体系，并不是党内法规属于法体系;再者，依法执政要求的是“党依据宪法法律治国理政”“依据党内法规管党治党”，这是对党治国管党的方式的要求，而不是对治国治党的依据的属性的论断。重点不在于是否依“法”而治，而在于管党治党的“法治方式”。可见，不能简单地从“依法治国”“依法执政”切割出“依法”，更不能据此推出其中的“法”包括“国家法律”和“党内法规”的结论。简言之，全面依法治国之下的依规治党，就是要根据党内法规治党管党，同时党内法规本身应当是良善的。

“全面从严治党”与“全面依法治国”深度融合的理论根基，源自党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对法治与政治文明之关系的深刻认识。习近平在一系列讲话中，从政治文明和现代化的视野深刻分析了法治与人治的关系，揭示了法治与现代化、法治与政治文明的内在关系，深化了厉行法治的理论基础。[26]2014年，在党的十八届四中全会第二次全体会议上，他指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。”这一论述意义重大，第一，它突破了过去将法治局限于国家治理框架中的观点，而从更为广阔深远的“政治文明”和“现代化”的大视域下来观察和评价法治。这将法治与包括国家制度、政党制度等在内的政治制度政治文明紧密联系起来，将法治作为政治制度现代化的核心价值。第二，将法治与人治定位为政治文明的基本问题和现代化的重大问题，从而将法治界定为现代政治文明的本质性特征，构成了社会主义现代化的内在内容。党的十九大报告进一步明确提出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。

2015年，在中央党校省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上，习近平更是直接指出，“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”“把权力关进制度的笼子里”成为法治的关键功能。用法治来管控权力，构成了政治文明和现代化的核心。凡是权力，无论国家与政府权力，还是政党的权力，抑或社会权力，都必须依循法治而为，权力造福人民的功能方能得以发挥。因此，只有“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，才能不断开创依法治国新局面。

我们党作为社会主义事业的领导核心，既是执政党，又是领导一切的。党的领导、执政和党自身的法治建设，是推进全面依法治国的关键所在。习近平指出：“我们必须把依法治国摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题。”[27]党内法规制度及其体系覆盖党的领导、执政和党的自身建设的各个方面。只有实现党内法规的全面法治化，才能真正贯彻落实“全面依法治国”与“全面从严治党”，并为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。

六、党内法规之定位：法治规范

综上，党的十八大以来，在全面依法治国的战略布局下，党内法规之属性定位并未改变，仍然属于党的制度，更确切地，属于党内规范。同时，在全面依法治国战略和中国特色社会主义法治体系的总目标下，基于法治与政治文明的关系，党内法规从过去符合宪法和法律的基础上，进一步升级到“法治化”阶段。党内法规法治化意味着将法治技术、价值、理念“完整彻底”地融入党内法规及其体系之中。在这样的认识下，本文提出以“法治規范”来定位“党内法规”，以凸显党内法规与法治的关系。“法治规范”并非定位党内法规之实然属性，而重在刻画党内法规与法治深度交融的应然定位。

若以更为开阔的视野观察，党的十八届四中全会之前关于党内法规合法化的讨论，也可视为是党内法规法治化的初级表述。所谓党内法规合法化，即指党内法规要符合宪法和法律。1982年《宪法》第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”党的十二大通过的《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，并把这一规定作为“一项极其重要的原则”。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条将“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”作为党内法规制定原则之一。党的十八大之后，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出“宪法为上、党章为本”的基本要求，党内法规制定必须“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神与要求”。《制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》也都将“是否同宪法和法律不一致”作为党内法规（草案）、规范性文件审核或审查内容之一。

不过，党内法规合法化只能被认为是党内法规法治化的初级状态。原因在于：第一，合法化的标准是宪法和法律等实定法，而非法治;第二，合法化的要求是“守法”，宪法和法律仅是底线标准;第三，合法化仅要求不得逾越宪法和法律边界，但边界之内，则是宪法和法律不得侵入的自治领域。概言之，合法化下的党内法规，其主色调是党的制度，而非法治。

党的十八大以来，党内法规在合法化的基础上，进一步升级到“法治化”阶段。与合法化相比，党内法规法治化意味着：第一，在标准上，不仅仅符合国家法律，也要符合法治原则;第二，法治化也要求“守法”，但并非底线，法治构成规范的主色调;第三，法治化不分边界，法治贯彻始终。1简言之，将法治技术、价值、理念完整彻底地融入党内法规及其体系之中，构成了党内法规法治化的核心要义。

“法治规范”之定位，是“全面依法治国”与“全面从严治党”战略布局深度融合的具体体现，为党内法规的体系建设、理念完善和功能发挥指明了正确方向。同时，党内法规的法治化仍在路上，还存在着诸多理论和实践的重大难题。我们必须以坚守中国特色社会主义法治的基本价值和理念为指导，以改革创新的精神，持续加快党内法规建设，以保证建党100周年时能够形成比较完善的党内法规制度体系。

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Reflection on the Orientation of Party Regulations

CHEN Ji-li1，JIANG Yan-fei2

（1.School of Pubic Management，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China;

2.School of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：There are two different problems in the system of rule of law between the nature of inner-party laws and regulations and that of inner-party laws and regulations. In order to prove the viewpoint of legalization of inner-party laws and regulations，it is difficult for the theory to be self-consistent and may lead to misunderstandings in practice by extending the attribution of inner-party laws and regulations to the concept of law. Xi Jinpings exposition on the intrinsic relationship between the rule of law and modern political civilization clarifies the theoretical basis for the legalization of laws and regulations within the Party. The “four comprehensive” strategy and the general goal of the socialist rule of law system with Chinese characteristics put forward the construction path and goal of the rule of law within the Party，but it did not change the normative attribute of the rules within the Party. The inner-party laws and regulations are going beyond the stage of legitimacy and are deeply integrated with the rule of law，becoming the “rule of law norms”.

Key Words：inner-Party system;Party regulations;soft law;norms of rule of law