区域协同治理的多元情境与模式选择

杨宏山 周昕宇

摘 要：区域协同治理既是寻求跨域问题解决机制的制度安排，也是在多方行动者之间构建协作网络的运作过程。本文从资源依赖的不对称性、跨域治理的紧迫性两个维度，构建了解释跨域治理的一个分析框架，将区域协同治理区分为权威驱动、引领跟进、权威协调、互动协商四种模式。通过水污染防治领域的典型案例分析，检验了不同情境下协同治理的模式选择。研究表明，协同治理的组织模式具有多样性，彼此之间不存在优劣之分，需要考虑地方政府之间的资源依赖性及跨域合作的紧迫性，根据具体情境选择恰适的合作模式。

关键词：协同治理;区域治理;水污染防治;资源依赖

中图分类号：X52     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）05-0053-08

随着工业化和城市化发展，诸如污染防治、资源保护、流域治理等公共问题呈现出高度复杂性和流动性的特征[1]。受自身资源、能力、责任的有限性及多元目标的冲突性等因素的制约，单个地方政府往往无法有效解决具有很强外部性的跨域问题。在此背景下，如何协调多元行动主体，构建跨域协同治理的运作机制，已经成为区域治理的重要议题。

協同治理是社会事务治理的一种理想模式，是指跨越公共机构、政府部门的边界，在公共组织之间，公共组织与市场主体、社会组织之间建立合作机制，以实现其他方式无法达成的公共目标。推进区域协同治理，需要在多元主体之间构建合作平台，形成共识导向的集体决策，调动多方主体及其掌握的资源，共同应对跨域性公共问题[2]。本文在文献梳理的基础上，结合中国地方治理的基本制度安排，通过识别跨域治理的不同情境及府际合作的运作模式，为理解区域协同治理提供一个新的分析框架。

一、区域协同治理研究的两种视角

区域协同治理研究关注于在跨域治理中，多方行动主体之间如何建立协作机制，存在哪些驱动力量，探讨不同组织形式和运作机制的实际效果。梳理区域协同治理的相关研究文献，可以看到两种代表性的分析视角。

（一）驱动力视角的研究

驱动力视角的研究聚焦于协同治理中多元行动者开展集体行动的动力因素。区域协同治理涉及多方行动者，各自的资源状况、目标诉求具有差异性，达成集体行动有赖于一定的驱动力量，促使各方产生协同意愿，基于共识协调各自的利益诉求，形成集体决策，并采取集体行动。这些驱动力主要有领导力和激励机制。

区域协同治理需要动员多方主体参与进来，分别在集体行动中承担相应的责任，领导力在其中发挥着重要作用。柯克·爱默生认为，领导力是区域协同治理的首要驱动因素，领导者不仅提出协同治理的动议，还亲自动员并组织相关资源，确保集体行动具有必需的资源支持。“领导者可以凭借自己的声望，成为某一党派的一员，或成为有决策作用的官员，或在值得信赖的边界组织中任职”[3]。克莱尔·M·瑞安提出，恰当地管理协作进程、维护信誉、确保做出令人信服且广为接受的决定，是有效领导力的三个重要组成部分[4]。罗兹·拉斯克认为，领导者必须具备推进积极的参与、确保广泛的影响和控制、促进有效的群体性动力、扩展对话进程的规模等技能[5]。

激励机制是指激发行动者参与协同运作的内部或外部驱动因素。杨华峰提出，在区域协同治理中，调动多元主体的积极性，有赖于一定的内生或外生动力。其中，内生动力既包括行动主体对跨域问题危害性的认知，也包括对协同行动带来潜在利益和机会的认知[6]。外生动力表现为外部环境对行动主体施加的压力，包括自上而下的命令以及公众参与形成的正当性、合法性、问责性压力。外在压力的强弱决定着行动主体履行公共责任和义务的程度。正是在这个意义上，一些研究者提出，社会力量的发展构成了政府推动协同治理实践发展的外部动力[7]。

（二）协同过程视角的研究

在多元主体之间开展协同行动涉及一系列的行动阶段。一些研究者关注于协同治理的运作过程，致力于分解协同治理的主要环节，分析各阶段的具体进程和影响因素，揭示协同治理的发生机制。芭芭拉·格雷提出，协同过程由定义问题、设定方向、实施决策这三个阶段组成，认为协同过程是随着三个阶段的推进而线性发展的[8]。尤里安·艾德伦博斯将协同过程划分为前期准备、政策发展和决策三个阶段[9]。也有学者提出区域协同过程是周期性而非线性的，是由一系列要素构成的良性循环。克里斯·安塞尔等人在分析大量相关案例的基础上，将协同过程总结为由建立信任、对过程负责、达成共识、取得中期成果、面对面对话等阶段组成的循环过程[10]。

在总结已有研究文献的基础上，有研究者将协同治理的运作过程概括为五个关键阶段，分别是对话、信任、承诺、互惠、共识[11]。其中，对话是指直接的利益相关者参与集体论坛，信任是促成进一步协作行动的重要推动力，承诺是为协同行动提供最基本的规则和原则性约定，互惠是一种可以有效约束投机、解决集体行动问题的社会资本，共识既可以是行动者之间达成的共同愿景、共同使命，也可以是更为清晰的共同目标或行动方案。

在区域协同治理研究中，驱动力视角关注于协同行动的驱动因素，增进了对协同治理的内部和外部动力的理解;过程视角致力于分解协同治理的主要运作环节，深化了对协同治理发生过程的认知。然而，上述两种研究视角也有局限性，它们对协同治理的不同模式及适用情境缺少系统分析。现实地看，区域协同治理的运作模式具有多样性，有的协同由主要当事方协商进行运作，有的协同有赖于某一方主体发挥牵头作用，有的协同有赖于上级权威的介入。为什么区域协同治理存在多样化的模式安排？每种模式适用于怎样的具体情境？回答这些问题，有赖于建立新的分析框架，进一步深化对区域协同治理的多元情境与模式选择的理论认知。

二、区域协同治理分析的新框架

推进区域协同治理，既要准确把握并发挥关键驱动力量的作用，合理规划运作流程，把握好关键节点，也要根据具体情境，选择恰适的跨域协同模式，提升集体行动的绩效水平。本文根据资源依赖的不对称程度、跨域治理的紧迫性两个维度，提出区域协同治理的一个分析框架，致力于剖析不同情境下区域协同治理的有效运作模式。

（一）资源依赖：区域协同治理的新视角

现代组织理论认为，任何组织与外部环境都具有依赖关系，为了生存和发展，组织必须与那些控制资源的外部行动者进行交往互动，以使关键资源能够得到稳定、可持续供给，这种交往、谈判能力决定了组织的生存机会。基于对组织与环境关系的研究，一些研究者提出资源依赖理论，认为任何组织都不是完全自给的，组织内部无法产生所需要的所有资源，组织必须与环境进行交互作用才能生存，强调组织必须积极面对环境，按照自己的优势来控制环境，而不是被动地作为环境力量的接受者[12]。对资源的需求构成了组织对外部环境的依赖，资源的稀缺性和重要性决定了组织对环境的依赖程度[13]。

组织与其所处情境中的其他组织建立合作关系，是获取外部资源的有效方法。在组织间关系中，如果一个组织非常需要一种资源，而这种资源在这个组织中非常稀缺，并且不存在可替代的资源来源，那么这个组织将会高度依赖控制这种资源的其他组织[14]。如果组织双方都高度依赖对方掌握的资源，则构成对称性依赖关系，易于达成合作共识进行资源交换。而当组织相互之间的资源需求程度不同，一个组织的依赖性大于另一个组织时，构成不对称性依赖关系，难以就资源交换达成共识。

区域协同治理实际上是地方政府由于自身资源不足，而与其他地方政府共享资源共同应对跨域问题。面对跨域性公共问题，当地方政府都高度依赖区域内其他地方政府掌握的资源时，形成对称性依赖关系，易于产生协同意愿采取集体行动。而当区域内地方政府间的资源依赖程度存在较大差异时，构成不对称性依赖关系，地方政府开展协同治理的意愿较弱。在区域协同治理中，资源主要包括政治地位、经济实力和合作能力[15]。其中，政治地位是指在国家中的地位和作用;经济实力反映的是行政决策的基本物质条件，包括资金支持和人力资源;合作能力主要是获取和交换信息的能力，通常包括过程监督、签署授权、谈判协商、矛盾协调[16]。

（二）区域协同治理的四种模式

地方政府相互之间的资源依赖状况构成区域协同治理的具体情境，直接影响行动者的协同意愿和行动策略。与此同时，跨域问题的紧迫程度直接影响决策者对问题的关注程度、行政资源的投入量以及优先议程的排列，也是影响区域协同治理的重要情境因素[17]。在高度关注的问题领域，上级政府通过组织人事、财政资源分配等途径，引导并干预下级政府开展区域协同治理。基于此，本研究根据地方政府间资源依赖的不对称性、跨域治理的紧迫性这两个变量，区分了区域协同治理的四种情境，有针对性地提出了相应的协同模式，分别为权威驱动、引领跟进、权威协调、互动协商四种类型，如表1所示。

1.权威驱动模式。当区域内地方政府掌握的资源状况差异较大，并且化解跨域问题的治理需求十分紧迫时，有效的区域协同治理有赖于上级政治权威发力驱动。一方面，区域内部分地方政府在资源上处于优势地位，拥有较高政治地位，或经济文化实力较强，而其他地方政府拥有的政治、经济或文化资源与之相比具有差距，相互之间的资源依赖程度较为不对称。另一方面，跨域问题的治理需求十分紧迫，需要地方政府在较短时间内迅速采取行动，并确保取得成效。上级政府如果采取放任态度，具有资源优势的地方政府可能会利用优势地位，在跨行政區合作中谋求大部分收益，处于弱势地位的地方政府则会产生“被剥削感”，致使各方的合作难以深化。在这种情况下，在短期内化解问题的有效途径则是引入更高层的政治权威，构建权威驱动型协同治理模式，促使区域中的“老大”转变观念，对其他地方政府进行一定的利益让渡，在跨域治理中承担更多责任、作出更大贡献。

为了迅速应对跨域问题，提升治理绩效，上级政府通过政治权威介入，以行政命令的方式，制定政策目标、相关规范和标准，清晰地界定地方政府的责任，设置监督、奖励和问责机制，要求地方政府开展合作行动。在必要的情况下，上级政府还会提供资金支持，督促地方官员切实采取行动，确保相关规范和标准得到落实。在上级政府的强力推动下，地方政府根据上级政令行事，接受自上而下的监督和考评，致力于实现跨域治理目标。

2.引领跟进模式。当区域内某个地方政府处于资源优势地位，而跨域问题的治理需求并不紧迫，一时难以进入中央政府的政策议程时，有效的区域协同治理有赖于“带头大哥”的引领驱动。由于区域内地方政府间的资源状况差异较大，一方处于资源优势地位，其他地方的发展依赖于占据优势地位者提供必要的资源支持。在这种情况下，拥有资源优势者可发挥“带头大哥”作用，牵头构建相关制度安排，并在辖区内率先垂范，动员并引导其他地方政府相向而行，采取协同行动。

跨域问题的负面效应会影响整个区域，而不只是单个地方政府承担治理成本。在区域治理中，对于并不紧迫的跨域问题，当占据资源优势的一方构建跨域治理网络，并投入相应的资源，就会动员其他地方政府采取合作行动，形成跟进效应。为了维护区域整体利益，占据资源优势的地方政府需要具有“带头大哥”意识，在区域治理中发挥更大作用，推动开展对话，协调矛盾，合理分配利益，引导相关地方政府开展协同行动。

3.权威协调模式。当区域内各个地方政府掌握的资源相对均衡，彼此之间的政治地位、经济实力比较接近时，地方政府之间具有交换和共享资源的合作基础，同时，跨域问题的治理需求比较紧迫时，有效的区域治理可引入上级权威，通过自上而下的权威协调机制，促使各方形成更加紧密的协作网络，寻求跨域难题的解决方案。在权威协调模式下，区域内并不存在居于显著优势地位的行动者，上级政治权威介入面临的阻力较小，易于协调有关各方采取高效的合作行动。

在资源依赖不对称程度较低的情况下，对于常态跨域问题，地方政府之间通过互动协商也可能建立合作机制，形成集体行动。然而，对于较为紧迫的跨域问题，区域治理需要在较短时期内取得成效，而平等主体之间的民主协商，需要投入大量精力，有时还难以在短期内形成共识。在这种情况下，为了迅速组织集体行动，就需要共同的上级政府介入，发挥引导和协调作用，为区域协同治理提供组织保障。