中国行政管理制度70年：公共性发展的视角

关键词：新中国成立70周年;行政管理制度;公共性;制度创新

中图分类号：D63     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）05-0010-09

今年是新中国成立70周年。70年前，1949年3月23日上午，中共中央机关从西柏坡起程前往北平，临行前，毛泽东对周恩来说，今天是进京的日子，进京“赶考”去。周恩来说，我们应该都能考试及格，不要退回来。毛泽东说，退回来就失败了。我们决不当李自成，我们都希望考个好成绩。[1]古时读书人中举后进京应试，都要由官府专门安排乘坐一种名为“公车”的交通工具赴京。中华人民共和国的主要缔造者和领导人把成立和建设新中国比喻为“进京赶考”，一代接一代的中国共产党人将“赶考”心态、“赶考”意识深深注入血液中，这既昭示了党在胜利面前仍保持着清醒头脑及忧患意识，也隐喻了人民政府所具有的公共性的时代寓意。在回顾70年历史的时候，研究行政管理制度公共性之发展，具有重要的现实意义。

一、行政管理制度人民性的觉醒：公共性之本源

纵观70年行政管理制度发展的历史，是一部人民性不断觉醒、逐步增强建设公共性行政管理自觉性的历史。坚持实践性原则，坚持人民主体的价值取向，坚持用科学理论指导创新实践，一切从实际出发，从认识社会主义初级阶段社会主要矛盾出发，从人民群众的根本利益出发，积极借鉴国际上先进的行政管理制度，抓住并用好历史提供的发展机遇，是新中国行政管理制度建立和发展的初衷，是实现行政管理制度公共性的必由之路。

（一）坚持实践性原则，一切从实际出发，从人民群众的根本利益出发

1949年10月1日，毛泽东在天安门城楼上庄严宣告，中华人民共和国中央人民政府正式成立了。这一天，中央人民政府委员会第一次会议任命周恩来为中央人民政府政务院总理。周恩来对政府组建和行政管理体制早有深思熟虑。他既没有照搬西方资本主义国家的政府机构模式，也没有袭用民国官僚机构设置，而是一方面，在当时的条件下，模仿苏联社会主义政府机构设置的思路进行制度安排;另一方面，又十分注重坚持我国政府根据自己的政治、经济及社会形势发展的客观需要设置机构。他提出，要依据法律法规的规定设立或调整，决不能盲目地凭主观意志决定，机关多了，互相冲突，互相牵制，苏联有60个部，我们也不模仿。[2]“一切还是由本身的需要出发”。[3]（P142）为此，在组建中央政府机构时，周恩来根据当时战争、剿匪、恢复工农业生产等繁多任务，必须加强集中统一领导的需要，依照《中央人民政府组织法》的规定，提议设立政治法律、财政经济、文化教育、人民监察等4个委员会和内务、外交、公安、财政、贸易、工矿、文化、教育、交通、民族、侨务等30个部、会、院、署、行机构，以便于领导新中国百废待兴、千头万绪的行政事务。随后他曾几次根据社会政治、经济形势的发展变化，及时调整政府机构设置。他特别注重调整专业经济部门机构，增设综合性职能机构。周恩来坚持实事求是、减少机构设置、减轻人民负担的做法，在一定程度上使新诞生的人民政府摒弃了机构设置重叠、人浮于事、办事迟缓、官僚主义的衙门作风，成为组织层次少、行政制度关系比较顺、精简高效的政府。这种精神也体现在他领导的全部工作中，体现在他担任总理26年的整个政治生涯中。改革开放以来，这一实事求是的思想得到继承和弘扬。邓小平指出，“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”[4]（P221）反映出我国政府努力践行全心全意为人民服务的本质属性。

（二）坚持人民主体的价值取向，把党和政府作为人民的工具

行政管理是政府面对公共事务和社会公众的管理、服务、协调活动，具有很强的执行属性。在具体行政行为中，行政管理制度必然具有一定的工具理性特征。但是，这种工具理性所蕴含的、所从属的则一定是价值理性。人民政府的行政管理制度工具理性服从于为人民服务的价值理性。为了完成这一理性的跨越，必须实现观念转变，即由掌握工具的人转变为被掌握工具的人掌握。邓小平在1956年党的八大上所作的关于修改党章的报告中曾深刻指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[5]（P218）这种人民主体的价值理性对政府建设产生了深远影响，其实质就是公共哲学思维方式在行政管理制度层面的生成。这是直接将制度主体——党和政府自身转化为人民的工具、人民管理国家的工具的过程。我们可以从周恩来等老一辈领导人一天工作超过12小时，有时候在16小时以上，经常几天几夜不合眼，为国操劳[6]（P20），到邓小平在改革开放初期讲述的那句为人们所熟知的最具有献身精神的“我是中国人民的儿子”[7];从朱镕基在讲到冲破重重阻力全面推进改革的时候说的“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已”[8]，到李克强连续5年在全国人大会议中外记者会上用“壮士断腕”来强调简政放权、转变政府职能的重要性和艰巨性[9];从新中国成立初期周恩来提出行政管理的主要职能是管理国民经济，指出“生产是我们新中国的基本任务”[10]，后来他又进一步概括为“经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位”[11]（P132-133），到党的十六大以来提出的建设人民满意的服务型政府，都能清楚地看到行政管理的工具性所体现出的深厚人民性。

（三）坚持用科学理论指导，把先进理论与政府实际相结合

在我国社会主义政治体制和政治生活中，中国共产党是领导核心，在国家政治格局中处于领导地位，发挥核心作用。党的执政理论中关于人民性的思想对国家行政管理制度建设、改革和发展有着关键性影响，决定了党的理论的人民性成为中国行政管理制度公共性重大论题的渊源。我国行政管理制度70年的历程，是与党的理论创新有着密切关系的，是党的理论创新引领下的生动实践。新中国成立后的前30年，国家行政管理是在毛泽东思想的指导下进行的。在社会主义改造的七年中，制定了中华人民共和国宪法，召开了党的八大，提出了国内主要矛盾不再是工人阶级和资产阶级之间的矛盾，而是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾，政府的主要任务是集中力量发展社会生产力，实现国家工业化，逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。在开始全面建设社会主义的十年中，党领导全国各族人民开始全面的大规模社会主义建设，全国工业固定资产按原价计算，十年增长了三倍。[12]但是，在1966年至1976年的十年中，由于错误地发动了“文化大革命”，导致毛泽东思想在行政管理领域不能得到全面、完整、准确的贯彻执行。尽管周恩来等领导同志千方百计因势利导，避免了更大的损失，然而国家已建立的较为行之有效的行政管理制度仍然受到极大摧残。1978年底召开的党的十一届三中全会开启了党在思想、政治、组织领域的全面拨乱反正，确立了解放思想、实事求是的思想路線，形成以邓小平为核心的领导集体，中国特色社会主义理论在国家政治社会生活和行政管理中发挥了重要的指导作用。1982年和1988年两次大规模的政府机构改革，拉开了新时期行政管理制度创新的大幕，日常行政管理制度建设得到加强，改革权力过分集中的行政管理体制，着手简政放权，建立规范的公务员制度，等等，这些都是在邓小平理论指导下取得的硕果。江泽民丰富和发展了邓小平理论，形成了“三个代表”重要思想，并确立为此后历次行政管理体制改革以及多领域行政制度创新的指导思想。在他主持工作期间，改革取得了突出成果，建立起了与社会主义市场经济相适应的行政管理体制框架。胡锦涛继承和发展邓小平理论、“三个代表”重要思想，创立了科学发展观的理论体系。在科学发展观的指导下，政府进行了多次改革，其中的突出成果是确立改革的方向是建设服务型政府和法治政府，公共性职能得到全面加强，公共服务体系建设步伐加快。习近平进一步发展邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观，形成习近平新时代中国特色社会主义思想。2013年、2018年两次机构改革以及一系列行政管理制度创新就是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下进行的，对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴发挥着积极的推动作用。[13]党的理论创新，一次次地刷新了从制度层面认识公共性的知识体系和思维模式，提升了行政管理制度公共性的认识高度，指引行政管理制度创新朝着正确的方向前行。

二、行政管理制度历史性的转型：公共性之崛起

在70年的行政管理制度史中，发生了很多大的事件、大的变迁和大的转折，都对制度的公共性的演化与聚合产生了深远影响，归结起来最主要的是三次转型，即从新民主主义到社会主义、从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心、从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型。[14]（P2）研究这三次转型可以发现行政管理制度内核中的公共性是如何崛起和发展的。

（一）行政管理制度从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型

从中华人民共和国成立到社会主义改造基本完成，是我国从新民主主义到社会主义过渡的时期。新中国成立前，毛泽东曾提出这个过渡时期大约需要10年、15年或20年时间的设想。1951年前后，党内形成了先用三个五年计划即15年时间搞工业化建设，然后再向社会主义制度过渡的共识，然而事实上这个时间被大大缩短，只用了一个五年计划（1953—1957年）便“完成”了从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型。这个转型对行政管理制度公共性产生的影响主要可以从内容和形式、治理结构和治理能力方面去分析。从社会主义改造的内容以及政府治理结构看，社会主义改造为行政管理公共性的崛起发挥了积极的促进作用。例如，新中国成立初期，政府任用了大批原国民政府职员。周恩来指出，接收原国民党人员是我们“胜利的负担，是推不开的”，要使他们“成为既适应工作需要又有劳动观点和科学知识的人，成为新中国所需要的革命的工作人员”。[15]（P9）这是中国区别于苏联的地方。苏共创建政权之始强调干部队伍的纯洁性，政府基本不用旧体制中的职员。周恩来领导的中央政府政务院各部门任用了2047名原国民政府职员。[15]（P29-31）他们具有一定的行政管理经验，但是为人民服务的意识比较淡漠，将他们融入政府人员队伍，有助于他们提高思想认识，增强公共精神。当时政府机关中大部分是革命出身的工农干部、解放军干部、解放区来的干部，他们缺少行政管理技能和经验，在与这些旧官僚合作共事中，互相学习，在短时间内改善了人员结构，较好地适应了政治经济社会发展的变化。从社会主义改造的形式以及政府治理能力看，新民主主义新秩序尚未巩固就转入社会主义制度形态，使行政管理公共性的张力得不到有效发挥。例如，快速对农业、手工业、私人工商业的改造，过早简单化地取消了多种经济成分，忽视制度的多样性和灵活性，在广大干部中滋生了急于求成的浮躁心态、跑步前进的工作惯性和一维化、一刀切的思想方法，在后来的实际行政管理活动中逐渐显露出弊端，为官僚主义、形式主义提供了制度温床，更为超越发展阶段、违背社会规律的行为打开了政治通途。因此，行政管理制度从新民主主义制度形态到社会主义制度形态的转型是一次血与火的洗礼，既孕育了公共性的“新生儿”，又埋下了抑制公共性的“遗传基因”。

（二）行政管理制度从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的转型

1956年9月党的八大刚刚确立社会主要矛盾的正确认识，提出集中力量发展社会生产力不久，一年后，在1957年9月召开的党的八届三中全会就改变了党的八大关于社会主要矛盾的论断，认为中国社会的主要矛盾仍然是无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾。由此开始了长达近20年的以阶级斗争为纲的岁月，其中十年“文革”达到了巅峰。这期间，以周恩来、邓小平等为代表的党内健康力量为发展社会生产力，维护公共利益进行了顽强艰难的抗争与努力，但是效果并不理想。以阶级斗争为纲的恶果是多方面的，不仅背离了实事求是的认识论，造成人们思想的大混乱，而且开始走上削弱党和政府的道路，将个人置于集体之上逐渐盛行，行政管理制度的稳定性、连续性、公共性遭到一定程度的破坏。党对社会主要矛盾认识的改变，损害了人民对党和政府的信赖，所造成的巨大信任危机为日后许多年难以弥补，也为道德滑坡、信任体系缺失留下了制度“破窗”。1978年党的十一届三中全会作出拨乱反正的决策，重新认识社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，果断停止“以阶级斗争为纲”，决定把全党工作重心和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来，坚持“以经济建设为中心”，从而实现了中国近现代历史上最具深刻意义的转折。历史从这里再次拐弯，坚决否定“以阶级斗争为纲”，走上解放思想、实事求是的思想路线，破除长期阻滞党和国家重心转向现代化建设的政治路线和思想桎梏，消解干部、群众对发展生产力和不断满足人民物质与精神生活需要问题上的种种困惑、疑虑甚至恐惧。思想解放给社会发展带来无限的活力和创造力，中国迈上“以经济建设为中心”的改革开放道路和迈入社会主义现代化建设新时期。40多年的改革开放和现代化建设，中国经济和各方面发展取得举世瞩目的成就。事实证明，行政管理制度从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的转型，是一次凤凰涅槃、浴火重生，解放了公共生产力，焕发了政府生机，激发了社会活力。

（三）行政管理制度从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转型

计划经济体制是将社会中的各种资源包括经济资源和人力资源统一安排到政府制定并实施的计划调节范围内进行管理与运行的制度形态、制度体系。计划经济体制条件下的行政管理制度的基本特征，一是把经济社会主体置于行政部门附属物的地位，企业既不能自主经营，又不能自负盈亏，生产什么、生产多少、谁来生产、如何销售以及经济社会的发展方向，等等，都由政府计划决定、分配和调控。二是把行政管理的职能确定为微观管理为主、审批为主、直接干预为主。三是把行政机构设置为行业管理为主（条条管理）、上下层级政府之间机构“同构性”强（上下一般粗）。四是公共生活绝大部分领域被行政化，事业单位没有真正的独立法人地位，公民缺少私人的公共空间。五是行政管理过度意识形态化，政治与行政基本合一，本應独立行使的专门性、专业化、执行类行政管理权被整齐划一的管理体制吞噬。这种计划经济体制在改革开放的进程中逐步被解体，取而代之的是社会主义市场经济体制。1992年邓小平在南方谈话中提出要建立社会主义市场经济体制，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，到2010年“十一五”规划完成，我国基本建立起社会主义市场经济体制。在这个体制条件下，行政管理制度展现出空前的生命力，把社会主义基本制度的优势同市场的优势结合起来，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府作用，既使经济活动遵循价值规律的要求运行，又在政府宏观经济的管理调控范围内，行政管理方式逐渐从直接管理转变为以间接管理为主、从人治为主转变为法治为主，行政管理手段从物质手段、行政手段为主转变为人性化手段、信息化手段为主。这种体制与社会主义民主政治的汇合，形成了行政管理制度科学化、民主化、法治化、现代化的新态势，构建了现代政府治理新格局。因此，行政管理制度从计划经济到社会主义市场经济的转型是一次历史性的飞跃，标志着经济社会各领域公共生活的正常化，催生了行政管理制度公共性的全面崛起。

三、行政管理制度时代性的主题：公共性之展开

在70年的行政管理制度演化进程中，公共性呈现波浪式前进的轨迹，而每次快速发展的深层次原因，都可以从中获得启迪。“问题是时代的格言，是表明时代自己内心状态的最实际的呼声。”[16]（P203）如果说人民性问题是公共性发展的基本依归，三大转型问题是公共性发展的现实契机，那么，时代性问题就是公共性发展的重大主题。

（一）正确认识社会主义初级阶段社会主要矛盾

矛盾分析方法在中国共产党的世界观、认识论和方法论中居于重要地位。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”从报告中对社会主要矛盾的论断与20世纪50年代中国共产党对社会主要矛盾的分析中可以清晰地看到，社会主义初级阶段的主要矛盾就是一個，即人民的需要与经济社会发展不能满足这一需要之间的矛盾。这个矛盾在近70年的发展中发生了一些转化，主要是两点。第一点是从“人民日益增长的物质文化需要”到“人民日益增长的美好生活需要”的转变。经过多年的艰苦奋斗，我国解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现了社会主义的小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要的品质更高、范围更广。不仅是对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面出现了多样化、更高层次的要求。第二点是从“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”的转变。经过40多年的改革开放，我国的生产力已基本摆脱了落后状况，社会生产总量和发展速度等取得了历史性飞跃，中国特色社会主义道路、制度和价值观的魅力开始呈现。但是仍然存在着突出的问题，就是发展的不平衡和不充分，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。根据对社会主要矛盾的本体进行识别与判断，拟定公共政策和行政管理制度，再根据不断发展转化的矛盾状态调整和改进政策、制度，始终扭住发展这个硬道理，注重发展的全面性、协调性、可持续性，是中国政府的一个创新。改革开放的经验表明，坚持用社会主要矛盾的理论指导实践，有助于一以贯之地坚持党的基本路线不动摇，有助于洞察暗流、掌握规律、明确方向，有助于研判发展程度正确决策和有效执行，有助于预测走势、制定规划和战略谋划。这些都对行政管理制度的针对性、连续性、稳定性和可预期性提供了条件，在很大程度上提高了公众的有效参与度和合理预期值。

（二）积极发挥国际公共行政的改革和变迁对中国的影响

中国踏上改革开放之路，与国际上进行大规模行政改革是同一个时期。尽管在发展阶段、政治制度、社会问题、治理状态等方面中国与西方国家有着很大的区别，但是国际上的新公共行政、新公共管理和新公共服务三大浪潮对中国的行政领域还是产生了一定的影响。20世纪60年代以来，西方很多国家开始出现经济滞胀现象，失业以及公共安全、环境污染、社会保障等矛盾日益暴露，民权运动风起云涌，一些国家认为这与传统政府行政模式有关。从20世纪70年代开始，变革政府、改革行政，成为国际社会普遍而迫切的要求。起先是将社会公平、道德正义等价值注入传统的行政目标和行政过程，强调效率与公平的均衡，强调公民参与式行政、政策民主化、决策回应性、社会责任性等。后来这场行政改革运动又以新公共管理和新公共服务的名义，从英国、美国、新西兰等国家扩大至西方主要发达国家，后又波及许多发展中国家和转型国家，进一步开展政府和公共部门的改革，重点在改革政府组织结构、公共服务供给方式等方面，着力减小政府规模、降低行政成本。改革开放40多年来，中国行政管理学、公共管理学科的恢复、重建与发展，以解决中国公共管理与公共政策的实践问题，特别是行政体制以及党和国家的领导制度改革问题为导向，有力地推动了行政制度创新，走过一条从自主研究与引进吸收、本土化与国际化双轨并行到自主研究-引进吸收、本土化-国际化两者逐步融合并不断凸显中国特色的轨迹。[17]借鉴别国行政改革经验，包括了行政管理制度的科学化与现代化两个方面。在科学化的指向下，重点是提高行政效率。邓小平指出：“至于经济管理、行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。”[4]（P240）学习西方先进的管理是为了办好中国的事情，正如邓小平接着说的：“第一，党和行政机构以及整个国家体制要增强活力，就是说不要僵化，要用新脑筋来对待新事物;第二，要真正提高效率;第三，要充分调动人民和各行各业基层的积极性。”[4]（P241）这三条是行政管理制度时代性的根本要求和集中体现。在现代化的指向下，重点是加强政府管理的民主化建设。邓小平指出：“切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化各项事业的顺利发展。”[18]（P336）在改革开放的进程中，行政民主在很多领域展现新活力，一大批民主形式的行政方式受到群众的拥护和学者的追捧，如政府信息公开制、公共项目招投标制、政府集中采购制、行政听证制、第三方绩效评估制等，为行政管理制度增添了公共性，成为中国特色民主政治和新时代特征的重要组成部分。

（三）善于用好和平与发展的历史机遇

正确判断一个时代的主题和潮流，是制定政策和制度创新的基础。1977年邓小平就高瞻远瞩地指出：“国际形势也是好的。我们有可能争取多一点时间不打仗。因为我们有毛泽东关于划分三个世界的战略和外交路线……所以，可以争取延缓战争的爆发。”[18]（P77）根据这个论断，党的十三大和十四大以及此后历次党代会都科学地明确地提出并不断重申“和平与发展是当代世界的两大主题”的著名论断，这是对国际大势和时代走向的极为重要的判断。[19]（P24）基于这样的认识，行政管理制度创新置于世界多极化、经济全球化演进中进行检视，抓住和用好重要战略机遇期，掌握加快我国发展的主动权，着力发展国内的公共基础设施建设，促进对外开放，加快本国生产要素在全球范围的重组和流动，在日益激烈的各国综合国力竞争格局中避免“零和博弈”，建立双赢和多赢机制，通过推动国际经济增长实现我国自身的发展，40多年的改革开放形成了强大的综合国力和国际竞争能力，为我们提供了雄厚的物质基础和良好的体制保障。基于这样的认识，行政管理制度创新坚持长期性、稳定性和连续性的原则，把实践中探索的经验加以总结和提炼，把群众证明为好的制度牢牢扭住，保持下去，不为风吹草动所扰，韬光养晦谋发展。基于这样的认识，行政管理制度创新能够正确处理挑战与机遇的关系，善于识别各种可预见的和不可预见的风险，不夸大风险，不畏惧危机，增强防范和控制风险的能力以及认识危机、化解危机、转危为机的能力。这些构成了发展主题、发展战略、发展策略相互均衡的制度供给体系，形成了具有鲜明时代性特色的中国行政管理公共性制度创新结构，并取得了一系列重大成就。

四、行政管理制度创新性的观照：公共性之彰显

中国行政管理制度建设和创新的70年，是制度公共性本质不懈努力彰显的艰难历程。从理论与实践、逻辑与历史的哲学统一论意义上看，行政管理制度创新遇到的重大挑战主要集中在职能定位、治理能力和技术进步三个方面。“人民的最美好、最珍贵、最隐蔽的精髓都汇集在哲学思想里。”[16]（P219）这些问题解决不好，公共性就难以保障，人民的权力和权利就无法保障。

（一）政府职能定位是行政管理制度的基础和前提

在传统的党政企不分的体制中，行政管理功能与党的领导功能大面积重叠，政府充当“全能角色”，在这种职能模式下，政府管了很多本不该由行政管理承担的所谓“不该管、管不好、管不了”的事权，改革行政管理体制、创新行政管理制度的目标就是转变政府职能，把这些“附加”的职能剥离出去，将“全能型”“管制型”政府改造成“有限型”“服务型”政府。这一转型需要进行多重制度创新：一是正确处理党委会和政府的关系。加强和改善党的领导，建立各级政府自上而下的强有力的工作系统。党委会“在党内提出问题，让行政注意解决”“党內可以做决定，要行政办。凡是行政上的事，行政要出面办理，职责必须分明。如此做，并不妨碍党的领导”。[20]二是正确处理政府与企业的关系。发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的宏观调控和公共服务作用。“大量事实表明，市场是配置资源和提供激励的有效方式，它通过竞争和价格杠杆把稀缺资源配置到能创造最好效益的环节中去，并给企业带来压力和动力。而且，市场对各种信号的反应也是灵敏迅速的。正因为有这些优点，所以市场对经济发展的积极作用，已为社会主义国家越来越多的人所认识”。[21]（P200）三是正确处理中央与地方的关系。中央和地方之间的关系不仅涉及组织架构和上下左右的体制，而且关乎国家与区域、全局与局部、集中统一与因地制宜等复杂关系，只有抓住关键环节，才能牵一发而动全身，中央持续推进下放权力是处理中央与地方关系的“牛鼻子”。“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，探索省直管县体制”。[22]（P635）四是正确处理政府与社会的关系。这里的重点是政府如何管理社会和社会如何发育的问题。“最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。”“基本公共服务体系健全起来了，基本公共服务均等化向前推进了，向全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标不断前进了，社会管理的群众基础就会变得更加坚实。”[22]（P506）同时，充分发挥社会组织自我管理的作用。正确处理这四个方面的关系就是要通过四个维度的制度创新确立政府职能的维度和边界。[23]（P225-250）

（二）治理能力是行政管理制度创新的实现条件

制度创新能不能在实践中加以运用，是由执行意愿和治理能力两个方面决定的。执行意愿取决于制度的政治要素，在新中国成立以来的历次制度变迁中，政治方向正确，执行者就意愿强烈、主动作为，反之则心阻力乏。治理能力取决于制度的行政要素，资源配置合理则执行力度大，反之就出现执行难的现象。习近平在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中指出：“行政管理体制改革……一系列重大改革扎实推进，各项便民、惠民、利民举措持续实施，使改革开放成为当代中国最显著的特征、最壮丽的气象。”[24]行政管理制度创新对于“各项便民、惠民、利民举措持续实施”，起到重要作用，被认为是改革开放的重要标志，表明以公共性为基本导向的行政管理制度创新对于国家治理能力、政府治理能力的提高起到了关键性影响。事实上，几十年来，我国治理能力主要是在处理整体性治理与专业化管理的辩证关系中不断总结提高的。整体性治理理论认为，传统的以功能为导向的科层制模式导致政府治理重复分散、公共服务碎片化，需要不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为社会提供无缝隙、非分离的整体性服务，进而实现国家治理的包容性和合作性。[25]党的十六大以来，整体性治理的速度在加快，国家把经济社会发展的全面性、协调性和可持续性作为指导思想，注重将发展成果惠及所有地区、所有人群，把提高人的能力、充分就业和构建社会保障体系作为包容性增长的基本政策，形成对整体性治理制度建立的倒逼机制。[22]（P432-434）党的十八大，特别是十八届三中全会之后，国家各方面、各领域都在合力推进治理体系和治理能力现代化，按照党和国家机构改革的总体要求，推进整体化治理的改革。回顾历史，我们发现，行政管理制度在迈向整体性治理目标的进程中，面临着整体性管理与专业化治理的双重压力，需要两面作战。初步积累的经验表明，整体性与专业化的关系是普遍性与特殊性、共性与个性的关系，总的思路是战略上多研究共性规律，战术上多研究个性诉求，宏观上多关注综合治理，微观上划分好管理边界，实现整体性与专业化之间的均衡发展，同时避免眉毛胡子一把抓，或者偏执一端、过犹不及。具体需要将全面加强党对行政的统一领导与提升专门职能机构的权威性、综合化水平结合起来，将建立共同责任主体机制与构筑多元化治理体系结合起来，将坚持政令畅通与行政的就近管理、属地管理为主结合起来。

（三）创新行政管理方式和治理技术，提高制度绩效

行政管理制度创新在很大程度上与管理技术的进步是桴鼓相应的。不断创新管理和服务方式，应用新型科技手段于行政管理中，不仅可以提升制度自信，而且有助于提高制度绩效，是符合国家治理现代化目标的。新中国成立70年来，各级政府努力提高各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素养和工作本领，提高干部的管理技能和工作水平，提高人民依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力，对增强制度的执行力和有效性起到积极作用。从培训提高干部的动手、动脑能力，到实施办公自动化、电子政务，再到推行智慧行政、大数据应用、“互联网+”政务服务;从制度建设到制度执行，讲究落实到人、到事、到位，横向到边、纵向到底，使制度成为硬约束;从提高治理个体的能动性到强化主体之间的协同性，增强多元治理主体按制度办事、依法办事的意识和能力。新型行政管理工具和治理方式创新，本质上是对行政管理制度的革命性创新。一是解决“黑箱”问题，变顽固封闭型行政为积极开放型行政。中国古代有“射覆选官”一说，“射”是猜度之意，“覆”是覆盖之意，最早是数术家为了提高占卜技能而玩的一种智力游戏，这种游戏由卦师猜测他人预先置于器皿覆罩下的物品而得名，属于信息预测技术的雏形，唐朝之后“射覆”成为考核选拔官员的方法之一，主要是测量官员掌握运用多方面信息的技能和逻辑思维能力。现代管理讲求的科学预测、开放决策、计划安排等，从全息论看，就是要在时间与空间中构建一个全息网，使得万事万物与时间、空间及人的意识、思维即时进行全息化处理，将制度创新建立在信息化基础上，从中找到和掌握治理的内在规律。二是解决监督问题。权力监督不仅需要合理的体制，还要有合适的方法。要实现人民当家作主，就要有让人民群众敢讲话、讲真话的一套方法和条件。温家宝指出，我们要“创造条件让人民群众批评政府，充分听取和吸收人民群众的意见，不断提高政府工作水平”。[26]如今，自媒体、大数据等技术极大地扩展了人民发声的空间，对于加强监督制度创新提供了难得的机遇。三是解决绩效价值问题。传统的政府绩效管理强调“效率至上”，在实践中遇到了各种各样的挑战。政府绩效改进不仅要关注组织效率的提升，还要寻求在不同情境下公共价值的创造和实现。因此需要建立以公共价值为基础的政府绩效治理制度，实现绩效管理从工具理性向公共价值转化的方法，建立公共价值管理范式。[27]以上三个方面都从创新意义上提出了行政管理制度在追求效率与公共性发展中的实现方案和主要路径。

五、结  语

制度变革、治理改善、社会发展、人类进步，从来就不是从天上掉下来的，也不是个别人脑子里凭空想出来的，而是在学习、认知和实践中获得的，是在直面挫折、纠正失误、怀揣希望中探索而来的。新中国成立之初，人民参与公共事务管理主要通过政治途径实现，随着行政管理公共性逐渐增强，政治制度中的公共话语空间增加了，提供的参与公共事务管理的空间得到扩展。在发展过程中，国家屡遭严重挫折，极大地降低了人民群众对行政管理制度公信力的信赖。在基础薄弱、人口众多的国家如何建设社会主义、推进现代化事业，是一项前无古人的全新创举，没有现成的答案可供对照，没有成熟的模式可供模仿，出路只有创新。党在社会主义建设和改革开放中取得的独创性理论成果和建设成就，极大地激发了行政管理制度的优越性，为开创中国特色社会主义公共性提供了宝贵资源和制度环境。70年来，中国创造了行政管理制度公共性创新的奇迹。一部新中国行政管理制度史，就是一部苦难辉煌的制度创新史。

习近平指出：“历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。”[28]从回顾新中国公共性发展的过程中可以发现，公共性是党和政府“以人民为中心”执政理念在行政管理领域的具体化、载体化、现实化。当公共性崛起、展开、彰显的时候，治理就回归了人民性的本真。当行政管理坚持公共性导向的时候，为人民服务才不会成为一句空话。当政府确定公共服务是最重要职责的时候，行政管理制度创新才找到了正确方向和前行的突破口。当前，正在全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制和制度改革。行政管理制度处于依法治国制度、社会治理制度、生态治理制度、安全治理制度的接合部，行政管理制度创新抓住公共性这个重要环节，必将继续有力地推动各方面制度的完善和发展，推进改革的深化。

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70 Years of Chinas Administrative Management System：A Perspective of Public Development

GAO Xiao-ping1，2

（1.School of Law，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China;2.Chinese Public Administration Society，Beijing 100017，China）

Abstract：Since the founding of New China 70 years ago，there has been an endless period of “rushing to Beijing for an exam”. The development of the public administration system shows the importance of this exam from a perspective. Adhering to the principle of practicality，adhering to the value orientation of the peoples main body，adhering to the guidance of innovative practice with innovative theory，proceeding from reality，proceeding from the understanding of the main social contradictions in the primary stage of socialism，proceeding from the fundamental interests of the people，actively drawing lessons from the advanced international administrative management system，seizing and making good use of the development opportunities provided by history，are the only way to realize the publicity of administrative management system.

Key Words：New China 70 years;administrative management system;publicity;institutional innovation