项目制：城市生活垃圾治理的创新模式

莫凯宁

摘  要：随着城市化的快速推进，城市生活垃圾治理已经成为地方政府关注的一个重要的治理方面。在可持续发展、绿色发展、环境友好等观念的影响下，中国不少地区或城市已经开始逐步探索生活垃圾的治理模式，部分探索取得了比较好的进展。将项目制运用到城市生活垃圾治理中，有利于引导多方参与到治理中，形成联动治理，并使治理转化成地方实践。但是由于项目制自身的弊端，在治理中也容易出现诸如寻租腐败、资源分配“马太效应”、治理碎片化等问题。这就要求政府部门在治理中要建立有限职能、合理配置社会资源并引到多方治理、强化监督。

关键词：城市生活垃圾治理;项目制;治理模式

中图分类号：X799.3        文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2019）25-0049-03

Abstract： With the rapid development of urbanization， municipal solid waste management has become an important aspect of local government attention. Under the influence of sustainable development， green development， environment-friendly and other concepts， many areas or cities in China have gradually begun to explore the treatment model of municipal solid waste， and some of the exploration has made good progress. The application of the project system to the treatment of municipal solid waste will help to guide many parties to participate in the treatment， form a linkage governance， and transform the governance into local practice. However， due to the disadvantages of the project system， it is also easy to appear in the governance， such as rent-seeking corruption， resource allocation "Matthew Effect"， governance fragmentation and so on. This requires government departments in governance to establish limited functions， rational allocation of social resources and lead to multi-party governance and strengthen supervision.

Keywords： municipal solid waste treatment; project system; treatment mode

1 当前城市生活垃圾治理现状与项目制

随着中国城市化进程的不断推进与城市人口的快速持续扩张，城市生活垃圾总量在不断增长：根据相关数据显示，2017年中国城市垃圾产生量达18850.5万吨，增长率超过5%，全国超过400个城市饱受“垃圾围城”的困扰。除此之外，由垃圾选址、焚烧、填埋、环评等引起的群体性事件、邻里冲突等社会冲突事件频发。这些源起于生活垃圾治理方式的问题不仅会污染城市环境、阻碍城市的可持续性发展，还会威胁社会的稳定安全，已经成为城市急需解决的难题。

由此，城市生活垃圾治理已经成为地方政府社会治理的重要组成部分。在可持续发展、环境友好等观念的影响下，中国不少地区或城市已经逐步探索生活垃圾的治理模式，部分探索取得了比较好的进展。国家层面，自党的十八大以来，相关职能部门组织开展了一系列固体废物回收试点，例如住房城乡建设部实施的城市生活垃圾强制分类试点等。地方政府和企业也展开了积极的探索，如广州在垃圾分类管理政策及处理利用方面形成的“广州模式”、杭州通过市场化运作建立的“虎哥回收”生活垃圾回收利用模式等。这些都为城市生活垃圾治理模式的探索奠定了一定的基础。

2018年12月，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》，提出以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指导，通过对社会资源的系统性整合，重新利用城市空间内所有固体废弃物，实现环境可持续发展。这表明，国家已经从宏观层面制定了城市生活垃圾治理的方向，并且进入了探索建立可复制、可推广的治理模式的阶段。

我们知道，任何模式与制度的创新通常不是单一主体努力可以达到的结果，其往往涉及多維主体协同努力的过程。在此之前，对生活垃圾治理模式的创新已有多种尝试，本文则借用社会治理中常用的创新性术语“项目制”，试图对城市生活垃圾治理模式创新和实践逻辑给出一定的解释。

“项目”的定义尚未形成统一的共识，本文采用美国项目管理学会（PMI）的定义，指为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作。[1]项目的运行试图打破纵向的层级以及横向的区域安排，通常为完成某项特定的目标事务而将常规组织中的各种要素打破并重新加以组合。[2]而项目制，作为一种创新性的国家治理体制，它能够将政府的某项施政目标以及方式通过项目的形式下穿到各层，通过明确项目目标、资金、实施周期等环节并通过明确高效、可监督的实施，实现不同治理主体的各自目标。社会治理创新项目制一般采用的是技术化治理思路，主要表现在需要严格按照事本主义、目标绩效考核以及采取程序化管理为技术手段，以达到提高公共资源的使用效率、实现短期的有限目标。将项目制运用到城市生活垃圾治理中，如何克服原有治理模式的弊端并提升治理效益，具有重要的实践意义和研究价值。

2 城市生活垃圾治理的困境

2.1 治理主体单一化与缺乏沟通

长期以来，地方政府一直将城市生活垃圾治理作为一项社会公共服务事业，这就直接导致了政府职能部门主要承担了城市生活垃圾的回收、处理以及处理设施的建设、维护等环节。而由于地方政府长期存在的职能交叉、忽视行政绩效等弊端，导致了城市生活垃圾治理在很长一段时间内投入产出严重失衡，经济与社会效益也不显著，并且由于城市生活垃圾的快速增长，给地方政府治理也带来了越来越巨大的压力。

随着城市扩张与城市职能的不断复杂化，城市生活垃圾治理已经变成从源头垃圾回收到末端分类处理各环节紧密相扣的一套整体性系统。从源头回收、转运分类再到最终处理，各环节的各个治理主体之间需要有效的沟通以及紧密的协作，才能使城市生活垃圾治理实现有效运行。但是目前大多数城市在实际治理中各治理主体之间缺乏协同沟通和协同治理，主要表现在三个方面：一是政府主体与社会主体内部的不协同;二是政府主体与市场主体之间缺乏协同沟通，在政府存在权力寻租以及不作为行为、社会垃圾回收处理企业由于利益分配不均等原因不配合政府部门工作;三是政府主体、社会主体与公民主体之间缺乏沟通。

2.2 治理各参与方利益表达缺失

城市生活垃圾治理应该建立以企业为主体，以市场机制为驱动的模式，充分调动各类社会资源参与到生活垃圾的治理链条中，[3]而各方主体能否积极参与到链条中，形成有效的联动治理，很重要的一个方面就是利益表达机制是否健全。但目前，城市生活垃圾治理模式存在着一定的利益表达缺失现象，一方面，政府对环保NGO等主体诉求拒绝回应，由此形成了信息不对称的局面;另一方面相关企业的合理诉求在无法满足的时候，并且缺乏回应机制与利益协调机制，导致存在着企业和政府“缺位”的现象。同时，承担城市生活垃圾治理的部分企业也常回避公众的现实需求，主要表现在源头回收时，相关企业忽视居民对垃圾分类减量的现实需求，盲目建设大量的垃圾分类设施。

2.3 没有完善、因地制宜的制度，约束监督机制不健全

传统的治理模式强调使用单一或相似的方法来解决复杂的问题，例如地方政府通常采用由环卫等相关职能部门回收并处理生活垃圾这一单一模式，这种方法最大的弊端是忽略了各地、各区域环境复杂化、主体诉求差异化等实际问题。[2]在这种情况下，不仅不能有效的解决治理问题，还可能产生处理效率低下、浪费社会资源等问题，将直接影响城市生活垃圾治理的效益。

而在现实运行过程中，由于各治理主体追求自身利益最大化，会出现治理走形式以及不作为的问题，而约束监督机制的缺失则会进一步助长此类问题。目前，我国尚未制定覆盖城市生活垃圾治理全过程的监督体系，这就导致治理主体在生活垃圾治理中依然存在着违规行为。具体来看，在源头回收阶段，由于缺乏对居民生活垃圾分类行为的监督，居民为节省时间依然选择不进行分类丢弃的形式;并且目前对居民分类回收也仅仅停留在宣传层面，对居民完成质量缺乏有效监督。而在清运处理阶段，即使居民及志愿者、环保NGO组织完成了前期分类回收工作，但是由于缺乏转运监督机制，部分生活垃圾分类试点城市依然存在着对分类后的生活垃圾混合清运的现象，并且其作业情况、处理能力等数据也极少向公众公开，缺乏公众的监督。

3 项目制运用于城市生活垃圾治理的优越性

近年来，项目制在社会治理创新机制中已经成为一项重要组成部分，在具体实践中，有着治理主体多元性、实现周期短、治理目标有限性等优势。将项目制运用到城市生活垃圾治理模式中，就是通过指定有限的治理目标，做到精细管理，并打通政府、社会、公民之间的界限，形成联动治理，通过打造生活垃圾的链式治理形成资源的高效利用并达成项目目标。作为一种实践逻辑，有着重要的意义。

3.1 有助于打造联动治理并强化各主体的利益表达

在传统生活垃圾治理模式下，各治理主体趋向于各自为营，各主体之间缺乏交流与协作;并且在行动上相互踢皮球。项目制打破了纵向的层次性安排以及横向的区域性安排，能够整合垃圾治理的不同层次部门组成某一个具体目标的项目组，并将治理转变成了项目中心模式。这有效改变了传统治理模式的条块分割、各自为政的现象。

随着社会的不断发展与治理的难度日益加大，包括政府在内的单一治理主体已经不能有效的解决所有问题。在这种情况下，项目制由于注重有限目标与联动合作，能够实现不同主体的跨界合作，形成“有领导的合作治理”[4]，解决单一治理主体存在的资源、垃圾转运等治理技术、治理能力与相关知识的不足，弱化政府、市场与社会的职能边界，并通过治理措施相互协调、具体职能相互配套衔接等方式强化利益表达与利益协调。

3.2 有利于生活垃圾治理实践的地域化与多样化

在传统的生活垃圾治理模式中，大多数城市采用的依然是由政府相关职能部门进行垃圾处理这一模式，但是随着经济发展，各地所面臨的实际问题已大有不同，这时候地方政府的“单兵作战”就显得十分薄弱。而项目制在社会治理之中能有效的发挥其多元治理主体的积极性和主动性，各地就能根据生活垃圾治理中的不同问题、治理成本多寡以及治理能力强弱等实际情况，有选择的制定符合当地发展的项目方案，达到资源利用最大化的目的。生活垃圾治理的项目制在实际操作层面克服了“一刀切”制度，转化为了地方性的方案，克服了公共政策执行中的教条主义。

3.3 有利于引导社会等多方主体参与垃圾治理，提高社会整体环境意识

项目制在城市生活垃圾的治理中，实际上是通过整合包括政府以及垃圾回收企业等多方主体，通过联动治理的方式达成有限目标的过程。这一目标的达成依赖社会意识的形成并且需要社会中多维要素的调动与联动。而在项目制的推进中，随着治理的难度加大以及范围扩大，就需要更多的主体参与到垃圾治理中，而每一个独立的主体自身又是一个项目组，又会带动更多的主体参与到城市生活垃圾治理中，最终提高社会整体环境意识。

4 项目制在城市生活垃圾治理中的弊端

4.1 政府在治理中的寻租腐败问题

长期以来，政府寻租以及不作为行为一直是社会治理中的一大难题，而项目制在长期研究中也被发现容易成为政府部门权力膨胀、贪污腐败的重要途径。就生活垃圾治理来说，地方政府十分热衷于打造分类试点项目亦或是回收处理试点工程，利用项目向下寻租等行为。并且由于生活垃圾治理中企业是十分重要的主体，在实行过程中容易导致政府官员与企业商人合谋获利，形成“权钱交易”“权钱结合”，使社会变得愈加不公平。城市生活垃圾治理带有巨大的经济社会效益，如不能合理解决寻租问题，就会导致治理项目被权力与利益关系所捆绑，使得项目既定目标与实际产出严重不符。

4.2 项目制运行易出现“马太效应”与利益分配不均

项目制作为一种资源的输入机制，在社会资源分配上有着明显的“马太效应”，这不利于社会的稳定发展与项目的持续运行。在生活垃圾治理中，这种“马太效應”具体表现为：在城市资金、处理设施等资源有限的情况下，一般来说上级政府都更乐意将项目交给资金充足、前期设施服务好、带动能力强等综合实力较高的地区或机构。也就是说，在实际操作中往往会出现“能者多劳”“强马多吃草”的情况。并且项目执行中由于现行阶段大多数采用的是“有领导的联动治理”，如果无法很好的落实分配与监督机制，治理主体很容易受驱利价值观的影响而陷入利益分配的陷阱中，影响项目制的整体绩效。

4.3 项目制引起的生活垃圾“碎片化”治理行为

生活垃圾治理创新的项目制依旧遵循项目制的一般特点：一个项目遵守“一事一议”“专款专项”的原则并有独立的项目目标以及独立的过程监管等。这种类似于专业机构的专业化、科学化分工背后，极有可能隐藏了地方政府忽略生活垃圾治理作为一项公共服务的职能，需要全局性、整体性治理的弊端。具体表现为城市生活垃圾治理本身是具有链性的特征，无法将其中的任何一个环节完整的剥离出来;并且垃圾治理作为城市公共服务的一部分，也无法单独的从整体中分离出来，需要连带着其他服务提供的规划与安排。在实际操作中，最容易出现譬如由于不同主体需求的差异性而形成的碎片化、治理层级以及公私合作的碎片化、组织职能过度分工引起的碎片化等问题，这些问题会严重影响到垃圾治理的绩效以及公共服务整体性供给效率的提高。

5 优化城市生活垃圾治理中项目制的策略选择

5.1 建立政府在城市生活垃圾治理中的有限职能，强化相关部门间的监督

生活垃圾治理中的项目制作为社会治理的一个方面，很容易出现诸如项目制自身的制度缺陷和地方政府利用项目制进行寻租腐败等问题[2]。优化城市生活垃圾治理的项目制，推进治理体系和治理能力的现代化，关键在于建立并优化“有领导的合作治理”，限制政府配置资源的权力、建立制度化的监督机制、强化运行过程的透明性。在政府组织内部，由于生活垃圾治理涉及园林、环卫等多个部门的不同职能，需要明确划定各部门的不同职能，并健全和完善内部权力约束机制;在政府外部，通过加强包括回收企业、运输处理企业以及公民等不同主体的参与，实施有效的外部监督机制，并且明确不同治理主体的各自职责，使项目能够始终在制度与法律的框架下运行。

5.2 合理配置项目资源，保证各主体的利益均衡，促进社会均衡良性发展

为了克服项目制可能引起的“马太效应”的弊端，政府在配置项目资源时，要因地制宜，充分考虑不同地区的经济实力以及生活垃圾治理的供需程度，使有限的治理资金、治理设施等资源充分利用。而在治理主体之间，由于政府处于主导地位，就需要政府充当各主体的利益调和者，通过一定方式鼓励资源友好型企业发展、限制大污染企业发展并履行监管职能;社会主体也应积极履行监督职能，使政府、企业、社会做到相互监督，使各主体的利益能够均衡分配。

我们知道，任何治理模式的最终目的都是为了服务广大群众，因此生活垃圾治理项目制实践应该致力于协同政府、市场、社会三者联动治理，发挥项目制的优势，促进社会的和谐发展。

5.3 在治理中引入多方参与和协商机制，强化整体性治理

整体性治理强调政府内部不同部门、不同机构的整体协同合作，主张政府行为由局部走向整体、职能由分散走向整合、治理由分散走向整体的过程，要求生活垃圾治理的各个治理主体在项目制运行框架下做到目标一致、功能整合，使生活垃圾治理更加高效、更加便捷。就目前来说，中央政府已经制定了“建立无废城市”的总体目标与安排，地方政府就需要对本区域内的治理资源进行整合和优化利用，对垃圾治理的整体链条进行优化安排，并通过协同各主体联动治理，提高项目制运作的效益;在社会公民层面，企业要以“重要的治理主体”角色积极参与到城市生活垃圾治理中，通过发挥企业的专业性与高效性优势合理、有序、多维度的参与到治理链条中。公民则更多的要提高垃圾分类意识与参与项目的监管监督过程，努力提高社会整体的环境意识。

参考文献：

[1]项目管理协会.项目管理知识体系指南（第5版）[M].北京：北京电子工业出版社，2013.

[2]沈费伟，张丙宣.项目制：社会治理创新的模式与逻辑[J].长白学刊，2019（3）.

[3]徐林.“无废城市”建设中的三大问题[J].区域经济评论，2019，03.

[4]李威利.联动式治理：关联主义理论视野下的基层自治[J].河南社会科学，2018（10）.