改革开放以来政府科技创新注意力测量——基于国务院政府工作报告（1978-2019）文本研究

金肖店

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

在改革开放40年历程中，从“科教兴国”、“科学技术是第一生产力”到“创新驱动发展”，中国的科技事业走过了一个挫折与成功相伴的发展之路。作为改革开放以来历届政府的一项重要任务——科技事业的发展，40年间其构成面也经历了一定力度和深度的变化态势，政策主体的总体取向，决定和保障着资源对科技事业的倾向。

一、问题的提出

科技创新是在科学和技术不断融合的背景下产生的，是科学发现、技术发明和应用创新的协同演进。在这个过程中，涉及政府、企业、高等院校、国际组织等多个主体，包括科技基础、科技人才、知识产权、制度环境等多种要素交互作用下的一种复杂现象［1］。作为驱动经济发展的核心力量，在知识革命和信息技术的快速发展的时代，推动科技创新是转变经济发展方式的必由之路［2］。

改革开放以来的科技创新政策演变，是政府不同时期对待科技发展的目标和理念的演变。面对国家科技进步带来的发展红利，梳理分析科技创新政策演变的路径，反思政府对于科技发展的关注度和动向，解释政策效果，为政策优化提供参考和建议，对于提高国家的科技创新能力具有重要作用。

传统的科技政策研究多围绕概念和特征描述展开，侧重于定性方法的应用研究。朱正奎对新中国的科技政策文本进行了内容分析，将新中国成立以来各个发展阶段的科技创新目标、科技发展方式的演变进行了归纳和总结，基于此对科技创新政策的效果进行了定性评估［3］。扈春香回顾了改革开放以来的科技创新政策，将科技政策划分为三个发展阶段：1978-1985年、1985-1993年、1993年至今，指出了这三个阶段中科技发展存在的阻碍［4］。

部分学者聚焦于科技创新某一具体维度的政策展开研究，主要涉及科技人才、科技成果转化、高新区政策、科技金融等相关政策的梳理研究，试图描述政策演变和评估政策绩效。盛亚等对“九五”时期浙江省颁布的科技人才相关的政策文本进行了分析，考察了科技人才政策的演变，以及科技人才政策与该时期经济和社会发展战略的关系［5］。唐五湘等以北京市2001-2012年科技金融政策文本为研究对象，对北京市科技金融政策的发展脉络、现状、存在的问题进行了总结分析［6］。

近年来，越来越多的学者开始使用量化研究对政策文本进行分析，深度挖掘政策文本意义和内部结构间的关联。在已有的研究中，黄萃采用共词分析法和聚类分析法，以1949-2010年中央层面的科技创新政策文本进行量化分析，研究呈现了不同时段的政策主题变化［7］。张剑等基于科技成果转化政策，运用政策参照网络与关键词时序分析方法，对1985-2014年我国科技成果转化政策文献进行量化研究，从强度、广度、速度与方向四个维度对科技成果转化政策扩散做了分析［8］。这些研究将政策文本量化，结合定性研究与实证研究，推动了研究过程和研究结果的科学化。

根据已有的科技创新政策研究，对其进行分析可以发现，当前研究主要是以定性化描述为主来分析中央层面或者具体地区的科技政策。当下，中国的科学技术作为驱动经济发展的核心力量，作为生产力和综合国力的战略支撑，在这40年间，政策主体对于科技事业的注意力如何？经历了怎样的变化，又会有一个怎样的发展前景？这是一个值得思考的问题。

本文从宏观角度出发，将中央政府工作报告作为研究对象，以中央政府换届为时间节点，选择42份政府工作报告文本，将其划分为八个阶段来进行政策量化分析。首先，根据政策文本，筛选出科技创新相关的内容，并进行关键词编码，将筛选出来的关键词根据综合、技术引进与交流、基础研究、高新技术产业化、科技成果转化、知识产权保护、科技人才这七个维度进行分类汇总，以关键词出现频次作为衡量对某一维度的关注度，挖掘与之相关的政府行为。然后，根据时间序列的演变，识别政策主体对于相关维度关注度的趋势演变，系统呈现了改革开放以来政策主体对于科技创新及其各维度的注意力配置。最后，尝试对其中的内在机理试图进行解释，以期为政府推动科技创新提供一个新的研究视角。

二、研究方法和研究设计

（一）研究方法和分析框架

本文采用的研究方法是对文本内容进行定性和量化分析的内容分析方法。和传统的政策解读不同，内容分析方法因为科学统计方法的引入，突破了政策文本数量的限制，能够对大量的文本进行定量化分析，通过将政策资料转化为具体数据进行研究，以获得客观的、可验证的分析结果。政府工作报告作为政府决策可追溯的“印迹”，承载着政策主体的价值取向和价值目标。利用内容分析法研究政府工作报告，能够从宏观层面上对政策的演变和发展趋势进行把握。

根据有限理性假说，由于人的精力和时间是有限的，决定了注意力是一种稀缺资源。管理者对于决策有关事项不可能有一个全面的了解和把握，所以其注意力的分布就决定了决策行为。20世纪90年代赫伯特·西蒙将心理学领域的注意力引入到管理学中，管理者在各种信息充斥的环境里，通过注意力不断地分配、调整和聚焦，做出的倾向性的决策就是注意力对于决策的影响。

将注意力研究引入政策研究中，能够对政策主体关于具体议题的行动做进一步理解。注意力因为难以测量，在目前有关的管理学研究中，多利用文本量化来进行测量。例如，文宏利用政府工作报告研究了中央政府对于公共服务的注意力配置［9］；王印竹等基于30个市级政府工作报告，研究了地方政府的环保注意力［10］。本文基于注意力基础观，以政府工作报告为研究对象，尝试将政府注意力配置作为推动科技创新的重要变量，从微观层面剖析其中科技创新的相关内容，对其进行量化、系统研究：一方面从时间趋势上探讨政府对于科技创新注意力配置的变迁路径，另一方面从科技创新的不同维度来研究政府的注意力焦点。

（二）数据基础

国务院政府工作报告，其作为具有法定效力的官方公文，是具有施政纲领性质的政策性文本，承载着政府的决策信息，不仅是制度嬗变的重要印迹，也呈现了政府及最高决策者关注的未来工作重点，是政府对公众关于政府工作所做的公开承诺。关注政府工作报告内容的变化，一定程度上也能观察到政府注意力配置的转变。本研究基于政府工作报告，对于科技创新相关文本进行了提取，将高频词汇作为评测政府注意力配置的指标，具有理论和逻辑上的可行性。

登陆中国政府网门户网站，搜索“政府工作报告”，可以搜集到1954年以来共51份国务院政府工作报告，其中，1954年到1979年中间，因为历史原因，政府工作会议无法正常进行，缺失了部分年份的政府工作报告。1978年12月，正式确立了改革开放政策，政府工作进入了正常化轨道。考虑到政府工作重点在这时候开始出现了根本转变，本文选取了从1978-2019年共计42年的政府工作报告作为数据基础。

三、数据处理和编码

（一）数据处理

本文选取1978-2019年共42份国务院政府工作报告，对政府工作报告进行初步研读之后，发现每年涉及科技创新相关内容比例较小，同时考虑到中央政府每五年经历一次换届，同一届政府的政策相对连续和稳定，本研究以政府换届为时间节点，将提取后的文本按照1978-1982年、1983-1987年、1988-1992年、1993-1997年、1998-2002年、2003-2007年、2008-2012年、2013-2019年这8个阶段合并成8个文本，最终形成了1978-2019年政府工作报告涉及科技创新内容的小型数据库。

利用ROST CM6对文本进行分词和词频统计，提取出高频词汇。根据高频词汇的分布，按照科技部对科技政策领域的划分标准，以及借鉴刘凤朝［11］、彭纪生［12］等学者的相关研究，决定将综合、技术引进与交流、基础研究、高新技术产业化、科技成果转化、知识产权保护、科技人才作为本研究的7个维度。梳理文本之后，将相关高频词汇设置为关键词并归入相应维度。对设定的关键词进行评定之后，剔除评定不合格的关键词，经过筛选，最终形成以下反映科技创新的关键词表。

表1 科技创新关键词表

（二）数据编码

本文对数据的编码遵循了以下几项原则：第一，编码之间相互独立，不互相影响；第二，编码尽可能穷尽所有关键词；第三，根据文中的具体语境来进行人工识别关键词所属于的维度。

本文利用Nvivo11.0软件对数据进行编码，具体编码过程如下。①建立项目，将八个政府工作报告文本导入项目，作为编码的材料来源；②设置编码节点：综合、技术引进与交流、基础研究、高新技术产业化、科技成果转化、知识产权保护、科技人才共7个节点；③仔细阅读材料来源，识别需要编码的关键词，当一个句子出现多个关键词，判断关键词是否属于不同维度，再决定是否进行多次编码；④对于提及“科技创新”，但不能明确具体维度的文本内容，统一编码在“综合”节点内；⑤为了保证编码的信度，重新建立一个项目，对文本进行二次编码；⑥二次编码结束后，对两次编码的内容进行比较，仔细阅读、思考，决定是否进行修改。最终统计出八个文本中涉及科技创新各个维度的文本覆盖率（见表2和图1）。

表2 1978-2019年政府对科技创新各维度注意力 %

续表2

图1 1978-2019年政府对科技创新注意力总值图

四、政府科技创新注意力的强度及变化

（一）1978-1982年

1978年3月，全国科学大会召开，大会制定了《一九七八——一九八五年全国科学技术发展规划纲要（草案）》，邓小平在大会上强调“科学技术是第一生产力”。同年，十一届三中全会召开，开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期，中国的科技事业迎来了“春天”。为了提高科学水平，从表2可以看出，1978—1982年政府对基础研究、科技成果转化、技术引进的注意力出现了一个峰值。这一时期尤其强调对发达国家先进技术的吸收引进，让科技发展模式整体走出自我封闭，通过改革转变为现代化的发展模式。同时也强调加强国家自主研究，加快科技成果转化，促进科学技术充分发挥作用，科学技术也从“文革”时期的打压破坏中被提到了正常发展的轨道。总体上，这段时期主要是肃清“文革”的影响、调动各方面的积极性来恢复发展科学事业。

（二）1983-1992年

这十年间，政府对于科技创新的注意力配置经历了一个先上升——后下降的过程。1985年，中共中央做出《关于科学技术体制改革的决定》，这一时期政府对科技体制改革予以较高的关注。科技发展受“科技体制必须面向经济建设”的指导方针影响，驱动了科技体制的改革与市场经济转变有着一致的变化。为了促进科技事业与经济的协调发展，政府强调加快科技成果转化，推动科技为经济建设服务。同时也更加关注科技人才的作用，注重加强人才的培养和激励力度，推动科技人才在技术攻关、科技成果产业化中发挥作用。这一时期，国务院颁布《高技术研究发展计划纲要》，政府对于科技创新的注意力开始向高新技术研究、发展和产业化转移。

（三）1993-2002年

这十年之间，“创新”成为这一阶段政府关注的焦点，政府对于科技创新的注意力配置出现了一个峰值。1995年，国务院做出《关于加速科学技术进步的决定》，“创新”在政府工作报告文本中出现的次数逐年上升。围绕“创新”，研究发现政府强调加大国防、农业、工业科研的投入和建设，强调自主研发能力，对基础研究政府也加强了重视程度。由于国家经济经历了一段时间的平稳发展，国家创新体系建设继续推进，取得了一批科研成果，政府对于技术引进的注意力开始逐渐向高技术产业化、科技成果转化这些维度转移，强调加快推动科学技术向生产力的转化。1995年，“211”工程正式实施，科技人才在这一时期受到的关注程度大幅度提高，政府在人才选拔培养、生活待遇上加强了保障。

（四）2003-2012年

这一时期，国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，对今后科技发展方向和重点做出了规划与部署，提出将自主创新作为指导思想，建设创新型国家。从具体的话语来看，研究发现政府着重强调“增强自主创新能力”、“推动自主创新”，政府对于自主创新加大了政策和财政的支持力度，力求在重大科技专项和前沿科技实现突破，同时也延续了前一阶段对于基础研究、高技术产业化、科技成果转化的关注度。

（五）2013-2019年

这一阶段是我国科技事业发展的新阶段，政府对于科技创新的注意力全面跃升。从综合编码的内容来看，由于“创新驱动”和“双创计划”的推动，政府在这一阶段进一步强化基础研究、应用基础研究和原始创新，政府对科技研究的内容做了细化，进一步明确科技研究的导向。同时，政府关注的科技领域开始扩充，不仅涵盖了大数据、人工智能、量子通信等新兴技术，而且开始向民生问题倾斜，儿童药物研发、雾霾治理、癌症防止等问题要求被纳入科研领域。相对于科技驱动经济发展的单一功能，依靠科技解决民生问题是一个显著变化，是今后中国科技事业得以继续释放活力的一个重要动力。除了强调科技前沿领域的发展，政府注意力也向加速科技成果转化力度，重视科技人才，保护知识产权扩展，以更大程度激发创新驱动的活力。

五、研究结论和启示

（一）研究结论

通过研究，得到以下研究结论。

1.注意力转变：从技术引进到自主创新

改革开放以来，伴随着经济体制的深化改革，政府加快推动科技体制改革，以促进科技进步，实现科技事业与经济建设协调发展。通过表2，结合编码内容可以发现，政府对于各维度的注意力是不断转变的，整体呈现出技术引进——技术交流——自主创新三个阶段的转变过程。

1978年是中国历史上具有重大转折意义的一年，政府开始形成发展科学技术的指导思想和战略方针，对科技事业进行恢复重建。但这一时期由于缺乏发展科技事业的基础研究水平和财政保障，为了实现科技的发展，政府主要着眼于国外先进技术的引进［13］。在引进技术的基础上，加强技术的消化、吸收，推动技术实现本土革新和产业化。

1980年开始，政府关于技术引进的话语出现了转变，从“技术学习”、“技术引进”向“开展合作”、“技术交流”转变。这一阶段在引进关键设备的基础上，注重加强本国在世界范围内的技术合作与交流，在吸收消化发达国家先进技术的同时，也为扩大我国科技的影响力奠定了基础。

2006年，自主创新指导思想以及十八大的“创新驱动战略”的提出，在政府工作报告中将“创新”这一词提到了前所未有的高度，这段时间政府对于科学技术引进的注意力呈下降态势。注重调动自主创新潜能的发挥，并且积累了一批前沿科研成果，国家创新型体系的建设继续推进，对国外的技术依赖趋于下降，科技创新力和竞争力增强。

2.注意力水平：总体偏低，波动上升

总体来看，政府对于科技创新的注意力呈现出波动上升态势，注意力处于较低水平。从图1可以看出，政府在不同时期，科技创新的注意力总值呈现上升趋势，但是差异不大。同一时期，政府在某一维度注意力的增加会影响其他维度的注意力。可以看出政府对于科技创新的注意力总体趋于稳定，且注意力有限。

局部上，对于具体维度的注意力政府会根据国家科技战略调整，做出回应。例如，1995年“211工程”的实施，政府对于科技人才的注意力在1998-2002年为1.24%，较于1993-1997年0.75%有一个显著提升。1986年，“高技术研究发展计划”正式实施，政府的注意力开始向高技术产业化倾斜，并且呈现出逐年上升的趋势。十八大以来，在“创新驱动”和“双创计划”推动下，政府在这一阶段强化了在基础研究、应用基础研究和原始创新的注意力。

3.注意力结构：创新研究和终端保障失衡

在整个创新环境中，创新研究以及创新成果转化都需要科技人才和知识产权保护来作为保障［14］。改革开放这40年间，创新作为引领发展的第一生产力，得到了政府越来越多的重视。政府对于科技创新的注意力基本上沿着提升创新能力，同时加强基础研究、高技术研究这条路径不断强化。作为科技创新的终端保障，科技人才和知识产权保护，其注意力水平始终处于较低水平，与创新基础研究不相协调。尤其是关于知识产权的保护，尽管在40年间经历一定的增长态势，但是仍然处于较低水平。

（二）研究启示

从分析中发现，自改革开放以来，中国科技发展经历了技术引进——合作交流——自主创新三个发展阶段，科技领域取得了巨大的成功。不可否认，政府对于科技创新的注意力配置为科技发展提供了政策保障。但是科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，是一项长期性、复杂性、艰巨性的重要任务，必须把科技创新战略落实到实处，把科技创新摆在国家发展全局的重要位置。

坚持创新驱动战略，政府需要持续加大对科技创新领域的注意力配置，推动科技实力增强，这对于在全球科技革命蓬勃发展、竞争日趋激烈的当下具有重要意义。同时政府也要把重视人才和保护产权作为科技创新的内在保障，实现创新研究和终端保障二者注意力的协调均衡，充分激发科技创新的驱动能力，推进以科技创新为重要的全面创新，建设创新型国家。