美国涉密人员权益保障及其启示∗

张 臻 齐 巍

北京电子科技学院，北京市 100070

涉密人员既是“活”的涉密载体，也是保密管理工作的重要主体。 保障涉密人员的合法权益，是建设高质量保密事业干部队伍的重要基础，也是做好“三大”保密工作特别是涉密人员管理工作的基本前提，是努力开创新时代保密工作新局面的内在要求。 对此，我国《保守国家秘密法》第三十五条明确规定，“涉密人员的合法权益受法律保护”。 中央关于保密工作的决策部署就加强涉密人员管理提出明确要求，特别是提出要建立健全权益保障机制。 涉密人员的范围如何界定、涉密人员有哪些合法权益、该如何保障这些权益，这些都是亟待回答的时代课题。作为保密管理体系比较完善的美国，其涉密人员的权益保障也有其特点，研究美国的具体做法，对建立健全我国涉密人员权益保障机制具有一定的借鉴意义。

一、美国涉密人员的总体情况

(一)美国“涉密人员”的界定和分类

在美国，“涉密人员”是指具有接触秘密信息的安全许可的人员。 需注意的是，这里的“具有接触秘密信息的安全许可的人员”并不一定知悉国家秘密。 因此，在2010 年10 月7 日《2010 年情报授权法》颁布后，美国国家情报总监办公室统计涉密人员情况时将涉密人员分为“有 资 格 且 知 悉(国 家 秘 密)” (Eligible， in access)和“有资格但不知悉(国家秘密)”(Eligible， not in access)两类。 这是第一种分类方法——按照是否知悉国家秘密分。

第二种分类方法是基于工作单位的性质(以下简称“按单位性质”)。 据此，美国将涉密人员分为以下三类:在政府部门工作的涉密人员、在承包商处工作的涉密人员、在其他地方工作的涉密人员。 对这三类人员，美国国家情报总监办公室在做出了明确界定:(1)政府部门的涉密人员包括“所有政府官员和军队人员”，但“政治官员在解除国家秘密时无需通过安全审查，例如总统、副总统、国会议员、最高法院法官”[1]；(2)承包商是指“所有工业领域的承包商、独立承包商以及各种顾问”；(3)其他是指“一些无法归入政府或承包商类型的人员”。[2]

(二)不同分类方式下美国涉密人员的概况

根据美国国家情报总监办公室公布的历年《涉密人员安全审查报告》(2010 年—2017 年)，2010 年至2017 年的涉密人员数量都在400 万以上，最新的数字为403 万(2017 年)(详见表1和表2)，占美国当年总人口(世界银行统计数字为32515 万人)的1.24%。 纵向看，美国涉密人员数量呈现下降趋势，但在2010 年“维基解密”事件后有一段时间的增长。 在“维基解密”事件发生后，由2010 年的471 万迅速飙升至2013 年的515 万(年均增加超过10 万人)，这也是近年的最高纪录。 在2013 年“斯诺登事件”后，美国涉密人员数量出现了大幅下降，由2014 年到2017 年，分别下降约为63.6 万、26.6 万、16.8万和5.0 万。 到2017 年，涉密人员总数已降至403 万，这是近年涉密人员数量的最低纪录。

1、按“是否知悉国家秘密”分

根据第一种分类方法——按“是否知悉国家秘密”分，2017 年，美国“有资格且知悉(国家秘密)”的人员约为283.2 万人，占涉密人员总数的比例为70.26%。 根据美国国家情报总监办公室公布的历年《涉密人员安全审查报告》(2012 年—2017 年)，2013 年的这一比例最低，为60.03%，2017 年的比例最高。 2017 年，“有资格但不知悉(国家秘密)”的人员约为119.9万人(最高为206 万人)，占比为29.74%(2012-2017 年最低值)。 根据统计，这一比例最高时为39.97%(2013 年)。 两类涉密人员的具体人数和比例如表1 和图1 所示。

表1 美国2012—2017 年涉密人员数量(单位：人)

图1 美国2012-2017 年涉密人员数量(单位：人)

2、按人员性质分

按照人员性质分，美国2010 年至2015 年涉密人员数量如表2 所示。 从不同人员占比看，政府系统的涉密人员占到70%以上，占比最高时候是72.58%(2013 年，374 万)，占比最低的时候是70.42%(2010 年，332 万)；承包商系统的涉密人员只占到了20.51%(2013 年，106 万)到24.88%(2010 年，22 万)。

表2 美国2010—2015 年涉密人员数量(单位：人)

二、美国涉密人员的具体权益

美国的《国家安全信息保密》(2009 年12 月29 日奥巴马总统签发的第13526 号行政命令，以下简称“第13526 号总统令”)[3]和《国家安全信息保密1 号令》(被编入《美国联邦法规汇编》第32 编第2001 部，以下简称“1 号令”)[4]对涉密人员的提出定密异议权等权益做出了详细规定。 其中，《国家安全信息保密1 号令》是根据第13526 号总统令的要求，由国家文件与档案署下属的信息安全监督局(ISOO)具体负责制定的联邦法规。 二者的关系类似我国的保密法及其实施条例。 有关权益的规定具体如下。

(一)涉密人员的定密异议权

由表3 可见，美国在总统令中明确指出，鼓励涉密人员(即authorized holder，表中的“获得授权的秘密信息持有人”)根据规定的程序善意地提出定密异议。 为了保障定密异议权的实现，第13526 号总统令和《1 号令》对定密异议的程序、时限、技术保障等做出了具体规定。 比如，第13526 号总统令第1.8 条(b)款要求各部门应制定确保“任何个人不会因提出异议而遭受惩罚”的异议处理程序；《1 号令》2001.14 条(b)款要求部门在60 日内对异议做出书面答复；《1 号令》2001.14 条(b)款要求各部门建立处理定密异议的信息系统。

值得指出的是，对于提出定密异议的方式，美国是不但不禁止通过非正式方式提出，而且“鼓励”通过非正式方式提出。 而且，对于正式的定密异议，《1 号令》明确规定，除了说明为何应该(或不应该)定密、为何应该(或不应该)为某一密级外，不用提供其他信息。

(二)涉密人员的教育培训权益

美国涉密人员的教育培训权益有三个特点。

第一，具有突出的强制性。 由表4 可知，除了规定信息安全监督局和各部门的具体职责外，美国还按照不同类型的涉密人员，对知悉特定秘密信息人员、原始定密官、派生定密官接受教育和培训的义务做出了具体要求。 值得指出的是，这些规定具有很强的强制性，比如，若未按照要求接受培训，可由部门负责人、部门副职负责人或其指定的高级官员暂停其原始定密权或派生定密权(直至满足条件为止)。 换个角度看，这也是为涉密人员接受培训教育和培训的权益。

对于不同类型的涉密人员的教育和培训，《国家安全信息保密1 号令》进一步规定:(1)所有获取涉密人员资格都要接受初任培训(Initial training)；(2)原始定密官至少应每年接受1 次培训；(3)派生定密官至少应每2 年接受1 次培训；(4)对于形成或处理秘密信息的人员，各部门应每年提供某种形式的在职培训。 根据美国信息安全监督局2017 年度报告，2017 财年的原始定密官数量为1867 人。 照此人数，原始定密官的培训规模约为1867 人次。[5]在接受教育培训的人员范围方面，《国家安全信息保密1 号令》明确，除了原始定密官、派生定密官外，还包括解密人员、安全管理官员、定密管理官员、安全专家以及其他所有与形成或处理涉密信息相关的所有官员。

表3 美国涉密人员定密异议权的有关规定

第二，明确了定期自查机制和报告机制。 一方面，美国明确了各部门对安全教育和培训进行定期自查的机制。 根据第13526 号行政命令要求和《国家安全信息保密1 号令》，各部门需对安全教育和培训等方面进行定期(至少每年一次)自查，并将自查结果在部门内部通报，同时向信息安全监督局报告。 信息安全监督局会对各部门提交的自查报告进行汇总，并进行监督。

按照制度要求，美国信息安全监督局每年都对包括安全教育和培训等方面的内容进行汇总报告。 根据2017 年度报告，在初任培训方面，所有部门都完成了90%以上涉密人员的初任培训(2016 年只有96%的部门完成90%以上)。 在职培训方面，57%的部门完成了全部在职涉密人员的教育培训(2016 年为52%)，78%的部门完成了90%以上在职涉密人员的教育培训(与2016 年相同)。 原始定密官培训方面，68%的部门完成了全部人员的教育培训(与2016 年相同)，另外32%的部门完成了不到90%的原始定密官教育培训(2016 年为23%)。 派生定密官培训方面，77%的部门完成了全部人员的教育培训(2016 年为78%)，88%的部门完成了90%的派生定密官培训(与2016 年相同)。[6]通过定期自查机制和报告机制，美国真正将对保密教育培训的监督检查落到了实处。

表4 美国涉密人员接受教育和培训的有关规定

第三，建立了经费保障机制。 为了进一步对美国涉密人员教育培训权益保障情况进行分析，笔者根据美国国家情报总监办公室的历年《涉密人员安全审查报告》和信息安全监督局的历年年度报告对涉密人员教育培训经费(包括总计和人均)进行了计算，具体如图2 所示。 其中，涉密人员数量来源于《涉密人员安全审查报告》，人员教育培训经费数据(政府系统)来源于信息安全监督局的历年年度报告。 应指出的是，由于报告中没有给出2016 年和2017 年的政府系统的涉密人员数量，故采用了包括政府、承包商及其他三个类型的总体涉密人员数量。 因此，2016 年和2017 年的政府系统实际的年人均教育培训经费应比图2 中的要大。 笔者用2015 年政府系统的涉密人员数量作为2016 年和2017年涉密人员数量计算得到，这两年的年人均教育培训经费分别为243.8 和277.8 美元。 而这两年的总计经费分别为73357 万美元和83564 万美元。

(三)涉密人员的建议权

根据第13526 号总体令第5.2 条规定，信息安全监督局局长应“听取政府内外人士对该行政命令规定的有关工作提出的意见、建议，予以考虑并采取相应措施”。

《国家安全信息保密1 号令》第2001.15 条(a)款规定，“在制定或修订定密指南时，制定者应尽可能向指南使用者征求意见”。 也就是说，美国的涉密人员，至少包括原始定密官和派生定密官，拥有向定密指南制定和修订提出意见和建议的权利。

图2 美国政府系统历年涉密人员教育培训经费情况

三、美国涉密人员权益保障的经验及启示

实际上，我国法律法规和有关政策均对涉密人员的权益保障作出了规定和要求。 《保密法》第三十五条规定，涉密人员的合法权益受法律保护；第三十九条规定，机关单位要“明确涉密人员的权利”。 《保密法实施条例》第三十条规定，涉密人员权益保障具体办法由国家保密行政管理部门会同国务院有关主管部门制定。 2015 年5 月，国家保密局会同中央组织部等八部门联合下发的《关于进一步加强涉密人员保密管理工作的意见》十分重视涉密人员的权益保障，作出了必要的规定。 在这一背景下，合理借鉴美国涉密人员权益保障的有益做法，有助于落实各项法律和政策关于涉密人员权益保护的要求。

(一)科学认识涉密人员的范围的重要意义

在美国，涉密人员是指具有接触秘密信息的资格，但具有这一资格只是知悉特定秘密信息的前提条件。 美国的涉密人员管理既包括有涉密资格且知悉秘密信息的人员，又涵盖有涉密资格但不知悉秘密信息的人员。 通俗地讲，美国涉密人员的范畴大于知悉秘密信息的范畴。

与美国不同，我国的涉密人员是与涉密岗位直接联系的，而且涉密人员的范畴小于知悉秘密信息人员的范畴。 我国《保密法》规定，在涉密岗位工作的人员(以下简称涉密人员)，按照涉密程度分为核心涉密人员、重要涉密人员和一般涉密人员，实行分类管理。 涉密人员概念的基本特征可以概括为三要素:在涉密岗位工作、具备一定的能力和条件和通过任(聘)用审查[7]。 其中，涉密岗位既包括机要岗、档案管理岗、定密责任人岗等特征明显的岗位，又包括在工作中年产生、处理国家秘密达到一定数量的岗位(称为“量化岗位”)。 因此，在工作中年产生、处理国家秘密没有达到一定数量的人员，或称为知悉少量国家秘密的人员，是不必确定为涉密人员的。也就是说，“在外延上，涉密人员的范围小于接触、知悉国家秘密人员的范围，涉密人员必然是接触、知悉国家秘密的人员，但接触、知悉少量国家秘密的人员不必确定为涉密人员”[8]。

可见，我国涉密人员的确定是“涉密岗位”为基础，而美国是以“资格审查”为基础。 而且，美国涉密人员的范畴大于知悉秘密信息人员的范畴，但我国涉密人员的范畴大于知悉秘密信息人员的范畴。 正确认识这一点，对于界定涉密人员范围、建立和健全涉密人员的接受教育和培训等权益保障制度，意义十足重要。 但在实践中，不少机关和单位对于涉密人员和知悉秘密信息人员的区别不能充分认识，对我国涉密人员确定的依据不能很好把握，基于这一实际，建议保密行政管理部门和保密工作机构加强有关涉密人员确定的制度宣贯，进一步规范和加强涉密人员的确定，为是科学保障涉密人员权益奠定基础。

(二)明确涉密人员的提出定密异议权

美国有关制度明确规定，“当获得授权的秘密信息持有人善意地认为该信息的定密状况不合适时，鼓励并期待该持有人按照规定程序对信息的定密状况提出异议”。 对于“鼓励”的具体举措，美国也作了具体规定。 第13526 号行政命令要求，部门负责人或高级官员应当设置相关程序，从而保障任何个人不会因提出异议而遭受惩罚，保证所提异议有机会接受公正的官员或专门委员会审查。 对于定密异议的答复时间、提出定密异议的方式、定密异议处理的系统保障，以及对部门处理定密异议决定仍有异议的申诉权等，美国都做出了具体规定。

反观我国，虽然《保密法实施条例》第二十条规定了定密异议权，但规定的权利主体是机关、单位。 照此，涉密人员唯有以机关、单位的名义才具有提出定密异议权的资格。 本质上，这并不属于涉密人员本人的权利，而是其所在机关、单位的权利。

实践中，为了解决涉密人员“以机关、单位名义提出定密异议是给领导找麻烦”“提出定密异议后何时能有答复”“提出定密异议后自己是否会受到惩罚或不良影响”等顾虑，我国可以借鉴美国的做法，研究制定定密异议处理的具体规定，以明确涉密人员的提出定密异议权，保障定密异议提出人的权利得到充分重视，确保定密异议能够限期解决，保护定密异议提出人不受惩罚。 同时，还可在具体规定中，鼓励定密异议提出人通过非正式方式提出异议，以合理控制定密异议的数量，健全促进定密规范管理的有效机制。 只有这样，才能真正解决涉密人员等定密异议提出人“多一事不如少一事”的后顾之忧，真正将涉密人员管理和定密规范管理有机结合，促进我国保密事业健康发展。

(三)明确涉密人员的教育培训权益

美国的涉密人员接受教育培训具有突出的强制性。 我国的有关法律法规也做出了相应规定，以强调教育培训的权利和责任。 一方面，教育培训的强制性体现在开展教育培训的职责方面。 我国《保密法》第七条要求机关、单位开展保密宣传教育，第四十二条要求保密行政管理部门依法组织开展保密宣传教育等工作。 《保密法实施条例》第七条规定，“各级保密行政管理部门应当组织开展经常性的保密宣传教育。 机关、单位应当定期对本机关、本单位工作人员进行保密形势、保密法律法规、保密技术防范等方面的教育培训”。 第三十二条明确要求，保密行政管理部门对机关、单位执行保密法律法规的保密宣传教育培训等情况进行检查。 《国家秘密定密管理暂行规定》第五条要求，机关、单位定期组织培训，而且这些工作需要接受保密行政管理部门和上级机关、单位或者业务主管部门的指导和监督。

另一方面，教育培训的强制性体现在接受教育培训的对象方面。 《保密法》第三十六条明确，涉密人员上岗应当经过保密教育培训。 《保密法实施条例》第九条明确，“专门负责定密的工作人员应当接受定密培训”。 《国家秘密定密管理暂行规定》第十六条规定，“机关、单位定密责任人和承办人应当接受定密培训，熟悉定密职责和保密事项范围，掌握定密程序和方法。”《关于进一步加强涉密人员保密管理工作的意见》要求，未经保密教育培训，不得上岗工作。

不过，美国对涉密人员接受教育培训权益的监督机制和经费保障机制，值得我国借鉴。 第一，自查机制和报告机制就十分值得学习。 美国要求各部门对涉密人员接受教育和培训情况进行自查，并将自查结果在部门内部通报，并且向信息安全监督局报告。 信息安全监督局要将包括教育培训情况在内的有关情况进行汇总，进而向美国总统报告。 这一自查制度和报告制度，既可以大力推动各部门开展保密教育培训，又能有力保障涉密人员接受教育和培训的权益。 第二，其教育培训的经费保障机制也较为完善。 通过各部门对包括教育培训等方面经费的报告和信息安全监督局的统计，很好地将涉密人员教育培训有关规定的经费保障情况进行了呈现，这对于各部门和保密行政管理部门完善教育培训制度，进一步保障涉密人员接受教育培训的权益，也具有非常重要的价值。

此外，美国还通过行政命令和行政命令的实施条例对涉密人员的工作建议权予以明确。 这也是值得我国借鉴的。 除了以上权利，美国涉密人员的权利救济实践也值得我们研究。 比如，其通过保密协议方式解决涉密人员言论和出版自由权问题[9]。 当然，对于涉密人员在岗阶段的合法的出国(境)和保密补贴等权益，我国已有自己的探索，可以在建立健全权益保障机制统筹考虑。