刍议中国财政休制变革

摘要：许多事物的发展都离不开金钱的支持。一个企业要想能够持续生产经营就需要稳定的现金流;一个组织需要资金来继续今后的活动：一个家庭在日常生活中更是离不开钱。那么国家，为了维持社会的稳定，提高人们的生活质量更加需要资金的支持。基础设施的建设、投资重点扶持项目、调节国际收支都需要钱。政府又通过税收等手段获得金钱。政府的这种收支活动就是财政。我国作为一个具有悠久历史的大国，其财政体制也随着国家的发展不断地进步，本文就针对我国的财政体制变革进行了归纳与分析。

关键词：财政体制;经济体制;统收统支：包干制;分税制;改革

财政，也就是公共财政、国家财政，是国家集中一部分国民收入用于满足公共需要的支出，以优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展。财政是政府的经济活动，因此它具有阶级性和公共性的特点。同时，往往通过税收来获得财政收入，使其具有了强制性和非偿还性的特征。最后，财政既包括经济的收入也包括经济的支出，具有收入与支出的对称性。财政体制就是将权力、责任、财政收支范围以及组织原则、管理方式和机构设置等在中央和地方的财政部门和其他国家机关、企业事业单位之间进行分配并加以管理。我国自中华人民共和国成立以来经济发展十分迅速，财政体制也不断地进步。我国的财政管理体制经历了由高度集中的统一收支管理体制逐步转向中央统一领导、分级管理体制的过程。我国自建国以来70年的历程中，经济制度以及战略目标经过了不同程度上的改变，我国的财政体制也不能是一成不变的。在大部分时期内，财政体制是同当时政治经济发展情况和经济管理体制的要求相适应的，在能够实现我国战略目标的前提下，制定最符合国情的政治体制就显得尤其重要。

新中国建立以来，财政体制改革大致可分为三个阶段：1950-1979年实行“统收统支”的财政体制：1980-1993年推行“包干制”;1994年至今形成与完善“分税制”。

一、1950-1979年实行“统收统支”的财政体制

中华人民共和国刚成立，国家的经济以及人们的生活受到很大程度上的打击，迫切需要改变战争时分散管理、分散经营的财政经济工作状况。我国需要将有限的资金与资源用于最能够改善民生、改善我国经济现状的产业。计划经济应运而生。计划经济时代，所有的资源都由国家管理，所有的生产指令都由国家宣布，有规划、有计划地发展经济。符合计划经济时期要求的就是统收统支的财政体制。统收统支的财政体制是一种高度集中的财政体制，地方组织的财政收入统一上缴中央，地方支出统一由中央拨付。中央与地方实行彻底的收支两条线，地方收入与支出之间没有直接的联系，地方利益完全服从于中央利益。说它是一种高度集中的财政体制主要集中在以下几点：财政管理的一切权限集中在中央：一切财力集中在中央：一切支出统由中央划拨;统一国家预算。这种财政体制很大程度上满足了计划经济体制的要求，为计划经济提供了经济上的支持，帮助国家迅速从战争时期的状态中脱离出来，为新时代经济的发展打下经济基础。对平衡国家预算收支，稳定物价，保证解放战争的彻底胜利，起了积极作用。但是这种高度集中的财政体制会使地方缺乏主动性，无法对发生的意外情况做出迅速的反应，压抑了地方企业和员工的积极性。同时，中央很难察觉到地方出现的新的问题，会造成地区间发展差异的扩大。财政税收的调节、监督功能难以充分发挥其应有的作用。

二、1980-1993年推行“包干制”

随着我国经济的复苏，“统收统支”的财政体制的弊端也慢慢显露出来。1978年我国开始实行经济体制改革。改革初期的基本思路是放权让利，与经济体制改革的变化相适应，财政管理体制也发生了重大的变化。在这种情况下，我国的财政体制由“统收统支”的财政体制转变为了“包干制”。与“统收统支”的财政体制相比，“包干制”虽然也由中央控制地方的预算，但是很大程度上给了地方决定自己收支活动的自主权。在确定好地方预算以后，由地方包干，自求收支平衡;收大于支的地区，包干上缴，相应计算收入留解比例;支大于收的地区，中央差额补贴，地方包干使用;超收部分，原规定全部留地方，后改为超收1亿元以上部分上缴中央50%;年终结余留用;体制一年一定。这种财政体制给了地方一定的自主性，它可以将收支联系起来，根据自身发展情况决定资源投入方向。将中央财政与地方财政分隔开，既满足国家总体投资需要，也满足地方发展需要。但是改革开放以来，市场经济逐渐占据主导位置，“包干制”就使中央财政比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。税收的调节作用也不断减弱，影响了市场的形成以及产业结构的优化。

三、1994至今形成与完善“分税制”

为了保证中央与地方政府的收支，我国在1994年采用“分税制”，进一步明确了中央与地方税的范围，明确了各级的责任，保证了中央在市场中能够发挥调控作用，是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。与财政包干制不同，分税制将中央、地方和企业作为各自独立的利益主体纳入经济体制之中，同时将地区经济增长纳入全国宏观经济中，是兼具总量调节和系统控制功能的制度设计。分税制的重点就是将中央与地方的税权分隔开，保证中央与地方财政自收自支、自求平衡。因此，主要在三个方面对中央与地方的税权做出了规定。首先是按照事权和支出划分。中央主要承担与国家整体发展有关的支出，调整国民经济结构、实施宏观调控所必要的财政支出;地方主要负责本地经济发展、社会事业发展的支出。其次是按照收入划分。在划分收入的时候，既要考虑到中央与地方的事权，也要考虑到中央与地方的财权。使得税收收入不仅可以满足中央与地方的支出，又要方便中央与地方征收。按税种划分中央与地方收入，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。分设中央与地方两套税务机构，中央税和中央与地方共享税由中央税务机构征收，地方税由地方税务机构征收。最后是规定政府间财政转移支付制度。在规定完中央与地方的收入与支出范围以后，还要考虑到地区之间的差异。通过改善政府间财政转移支付制度，使中央財政对地方财政的调控比较灵活。中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用，减少地区间财政的差异。分税制避免了“包干制”中中央财政不足，无法对国家进行宏观调控的问题，但是对于事权和税种的划分不够明确，使得地方税收收入效率比较低，难以保证良好的分配秩序的维护。

目前我国仍采用分税制的财政结构，仍存在着许多问题需要后续改进。首先，政府间事权及财政支出责任不清。中央与地方的责任没有明确的规定，使得中央与地方支出责任互相交叉、错位。为此，我国应尽快研究出台《政府间财政关系法》，科学划分政府间的事权范围。根据受益原则和效率原则，使各种事务在中央与地方之间有一个明确的划分。其次，中央财权的集中度过高。1994年，为了解决“包干制”中央猜拳比重下降的问题，我国提高中央政府的财权集中度。但是这种改革使得中央与地方的财政实力出现失衡，地方过于依赖中央，降低了地方政府的积极性。为此，我国应完善地方税收体制，提高地方财政的独立性和地方政府的积极性，适当降低中央政府的集中度。最后是转移支付制度不规范。目前，我国财政转移支付包括税收返还、原体制补助或上解、财力性转移支付、专项转移支付和年终结算补助或上解等多种形式。这种混合型财政转移支付制度无法体现出我国当前的政策目标，过多地关注了地方利益而忽略了中央总体目标。并且由于专项转移支付项目繁多、规模庞大，很难真正做到均等化。我国应本着透明化、制度化、规范化的原则，对财政转移支付制度进行完善，确保不同省份共享中央财政再分配、再调节的成果。

四、总结

社会发展随着历史的推进是螺旋式上升的，而相应的体制设置也是随着时代发展而推进。随着我国改革开放进程的深入，我国的财政体制也从战后过渡时期的“统收统支”的财政体制逐渐转变为现在的分税制，由完全集中所有权利在中央到逐渐下放到地方，使地方可以给根据自身发展需求决定资金投入使用方向。这表明了财政体制并不是一成不变的，而应该随着国家国情的变化、国家经济的发展以及国家经济体制的选择而不断变化，使得国家有足够的资金去完成社会主义改革，让中央可以发挥宏观调控作用，地方也可以根据自身情况去加快当地发展。在明确国家当时发展的重点的情况下去选择一个最适合国情的财政体制。

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作者简介：

赵珂，苏州大学，江苏苏州。