绍兴市“两审计一监管”模式助力国有资本监督管理

丁美玲 陈富根 于军

[摘要]本文介绍了绍兴市审计局与绍兴市国资委积极配合，常态化推进“两审计一监管”模式的主要做法及其取得的推动相关重大决策部署和政策措施有效落实等主要成效，并针对存在问题提出建议。

[关键词]国家审计    国资委监管    内部审计    模式

绍兴市认真贯彻落实中共中央、国务院《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》和省委省政府《关于深化国有企业和国有资本审计监督的实施意见》（以下统称《意见》）精神，市审计局、市国资委积极配合，常态化推进以“国家审计+国资委监管+企业内部审计”为核心的“两审计一监管”模式，构建由“国家审计引领、国资委内审牵头、国有企业内审实施”的三位一体国资审计监督网络，有效强化该市国有企业国有资本的监督管理，成效明显。

一、主要做法

（一）严格落实《意见》，完善国有企业和国有资本协同监管机制

一是及时出台制度办法。根据《意见》精神，在深入调研的基础上，起草完成本级《关于深化国有企业和国有资本审计监督的实施意见》，对建立健全相关审计监督机制，明确审计范围、内容与重点，以及相关保障措施等作出进一步规定，加快落实国有企业和国有资本审计监督全覆盖工作要求。

二是积极构建审计机关与国资委协作配合机制。联合印发《关于加强市审计局和市国资委协作配合工作办法（试行）》，充分发挥市审计局与市国资委各自职能优势，在“监督互补、计划互询、实施互动、问题互查、整改互促、成果互用、信息互享”等7个方面开展合作，并建立季度例会制度。

三是夯实国资系统内审基础。近年来，国资系统从强化组织架构入手，抓好内审组织建设、制度建设、队伍建设、协会建设，力度大、成效好。国资委设立内部审计处，各市管企业成立内审领导小组或委员会、设立审计监察部（与财务分设），配备持证专兼职内审人员100多人;制定《市属国有企业内部审计工作规定》和规范国有企业经营行为、领导人员履职行为等一系列制度文件，建立企业内部审计工作考核制度，考核结果和企业负责人年薪挂钩;成立国有企业内审分会，发展会员单位43家，推动构建覆盖全面的国资内审指导组织网络。

（二）强化监督合力，实现“两审计一监管”多层面立体监督

一是审计机关监督层面。市审计局以政策跟踪审计和经济责任审计为主要抓手，不断强化对国有企业和国有资本的监督力度，近两年安排了企业“去产能”、推进实体经济健康发展等多项涉企政策落实情况的专项审计调查，对重点市管国有企业领导人员经济责任审计实行“任中必审、离任抽审”。2018年，進一步突出“国有企业领导人员经济责任审计”主题，集中安排黄酒集团等5家国有企业领导人员经济责任审计，梳理国有企业和国有资本监督管理方面存在的系统性、普遍性问题。

二是国资委监管层面。在组织制订年度审计重点、牵头组织日常审计监督等工作的基础上，积极创新审计组织方式，实现国资委内部审计监督4个转变，即审计委托方式由企业委托向国资委统一委托、统一付费转变，审计内容由财务年报审计向国资监管、经营管理审计转变，审计模式由社会中介审计向企业内审机构审计为主转变，内部审计工作机制由单一方式向联动方式转变。市国资委通过每年组织开展国企专项审计，促进国有企业稳健发展。

三是企业内部审计层面。各企业根据市国资委年初发布的《内审工作重点》，开展企业内管干部经济责任审计和重点领域专项审计调查。仅2017年，市管国有企业内部审计共完成内管干部经济责任审计项目27个，发现问题119个，涉及金额3.94亿元，修订完善制度21个;开展专项审计项目48个，发现问题257个，涉及金额96.62亿元，修订完善制度61个;完成工程项目造价审计135个，核减造价7657.05万元，核减率7.45%，企业内部审计成效明显。

（三）提升监督成效，推动国家审计与国资内部审计协同发展

一是开展履职联审。市审计局和市国资委内部审计机构按照“统一方案、联合建组，统一进点、联合实施”的方式，对市管国有企业领导人员开展履职联审，其中审计机关实施经济责任审计，国资委内部审计机构重点对国有资本保值增值、收益上缴、产权管理、投资建设、法人治理结构建设等实施检查。通过履职联审，国家审计和内部审计相互借力，形成监督合力，提升审计成效。

二是开展联动审计。市审计局与市国资委内部审计围绕国有企业经营管理中的某一重点领域同步、联动开展审计。

三是实行“清单”督导。充分利用审计机关历年审计成果及国资委内部审计成果。2017年，市国资委与市审计局联合探索编制了《市管国有企业日常经营管理重点风险防范清单》（以下简称《风险清单》），梳理出9大类61项风险内容138种表现形式。《风险清单》下发企业各层级人员学习，并引导被监管对象利用《风险清单》，更好地找准自身问题、及早防范风险，实现审计“以点带面”“规范一片”的效果，发挥审计预警作用。

四是推行审训结合。为进一步提高市管国有企业内部审计工作质量，市国资委、市审计局联合举办以“走进国审，对标国审”为主题的市管国有企业内部审计培训班，14家市管国有企业集团内部审计分管领导、职能部室负责人及其他相关人员近40人参加培训;与上海财经大学联合举办内部审计高级培训班。同时，针对内审人员专业能力不强的短板，在强化业务培训的同时，让内部审计人员参与国家审计项目，以审代训，既提升业务水平和实战能力，又弥补国家审计力量的不足，实现双赢发展。

二、主要成效

（一）推动相关重大决策部署和政策措施的有效落实

把推动供给侧结构性改革、“三去一降一补”“最多跑一次”改革等中央和省委省政府重大战略决策、政策措施在市管国有企业的贯彻执行情况作为审计监督重点。如市国资委通过加强企业内审，促进资源类企业去产能、“僵尸企业”出清和高负债企业降本增效;2017年初，市审计局率先开展“最多跑一次”改革情况审计试点，将涉企事项、投资项目管理等作为重点内容，关注企业“跑腿”次数。

（二）揭示国有企业国有资本经营管理中的问题隐患

仅2017年，该市审计局、市国资委及14家市管国有企业共完成审计项目228个，清退资金150.24万元，核减工程造价7657万元，调减净利润6.46亿元，推动了一批制度机制“废改立”，促进国有企业善治良治，确保国有资产保值增值，有效警示了流失风险。

（三）促进八项规定精神和党风廉政各项规定的严格执行

通过市审计局、国资委和企业内部审计监督，从不同层面构建落实八项规定精神和党风廉政建设各项规定的监督高压线，对审计以及专项检查中发现的典型问题及时予以严肃处理。如市国资委2017年共对6起违规使用公务用车典型问题进行书面通报，纠正1家企业自行发放车贴行为，对2名国企主要负责人谈话提醒。市国资委率先在全省探索建立了“清廉国企”评价体系，并在五一劳动节、中秋节、国庆节和元旦、春节等重要节日前，部署开展落实中央八项规定精神专项检查，由市委领导分组带队开展明察暗访，确保中央八项规定精神落地，防止“四风”问题反弹。

（四）完善国有企业法人治理体系和内控制度建设

市审计局、市国资委通过审计和日常监管，合力推动市管国有企业修订公司章程，规范董事会、经理层、监事会等议事规则，完善党委会议事规则和党建工作考评办法。在此基础上，进一步完善企业重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项和大额资金资产处置等“三重一大”决策及其他企業内控制度建设，有效促进了国有企业管理科学化、规范化。

三、问题与建议

（一）持续完善国有企业内部审计制度机制

目前，部分国有企业负责人对加强内部审计的认识不足，总体上内部审计机构设置、人员数量以及专业素养等与进一步强化国有企业和国有资本审计监督的需求还不能完全匹配。建议加强国有企业内部审计机构设置和人员配备，提升专职内部审计人员比例，注重吸纳优秀审计人才，加快企业内部审计信息化水平，加强内部审计人员大数据审计能力培训，进一步提升内部审计质量和效率，有效发挥企业健康发展的“免疫系统”功能。

（二）持续深化国家审计与内部审计协同发展

国家审计机关人少事多矛盾依然十分突出，国有企业内部审计人员素养的短板也较为明显。前期，市审计局和市国资委发挥各自优势，探索协同发展、联动审计，形成“两审计一监管”模式，对于破解上述“瓶颈”问题、强化对国有企业和国有资本的审计监督十分有益，得到上级部门的充分肯定并推广。下一阶段，市审计局和市国资委将持续推进、不断完善、固化提升该模式，并建议上级有关部门从更高层面提升并推广相关做法，进一步丰富充实两者间的协同模式，提升对国有企业和国有资本的监督合力。

（三）持续加强对国有企业运行新风险新隐患的监督防范

结合审计发现问题及国有企业和国有资本运营的新情况新趋势，市审计局和市国资委将进一步加强对企业投资经营风险、债务风险、金融风险、法律风险和环境保护合规风险的监督管控，完善国有企业现代法人治理体系，加强董事会建设，提升企业对各类风险的识别、衡量和管控能力，确保企业健康平稳运营。

（作者单位：绍兴市审计局  绍兴市国资委 绍兴市审计局，邮政编码：312000，电子邮箱：1070538228@qq.com）