县级工业城市的产城协调策略研究

2019-09-10兰伟杰王斌

小城镇建设 2019年4期

兰伟杰王斌

摘要：在我国快速工业化和城市化的背景下，县级工业城市经济飞速增长、城市空间迅速拓展，取得了突出的成就。同时，这类城市普遍存在工业用地低效、产城关系不协调、城市功能不完善等问题。当前城市越来越强调高质量发展，需要以产城协调理念统领这类地区的未来发展。产城协调强调产城功能的和谐互促和产城空间的合理有序。这里的“产”既指产业空间，也指产业功能；“城”既指生活空间，也指居住和服务业功能。在产城协调的理念下，本文以山东省聊城市茌平县为例，提出规划应推动产业升级和服务业提升、加强产城隔离整合重构产城空间、并通过功能完善和特色塑造提升城市品质。

关键词：产城协调；城市品质；县级工业城市；茌平县

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.006 中图分类号：TU984.11

文章编号：1009-1483（2019）04-0039-05 文献标识码：A

The Research on City-Industry Coordinated Development of County-Level Industrial City： Taking Chiping County as an Example

LAN Weijie， WANG Bin

[Abstract] Under the background of rapid industrialization and urbanization， economic development and urban space expansion of county-level industrial city have witnessed a boom in recent years. Meanwhile， multifarious problems still exist in these cities， such as inefficient exploitation of industrial estate， unharmonious relationships between industry and urban development and deficiencies of urban functions. At present， cities are increasingly emphasizing high-quality development， and it is necessary to coordinate industry and city to lead the future development. The coordination of city with industry emphasizes the harmony and mutual promotion of the functional interaction between industry and city. Moreover， it highlights the coordination and balance of the spatial relationship between industry and city. In this term， the word "industry" not only refers to industrial space， but also industrial function. Furthermore， the word "city" refers to both living space and the functions of residence and service industry. Under the concept of "the coordination of city with industry"， taking Chiping County， Shandong Province as an example， it is supposed to realize the mutual promotion between industry and city through functional upgrading， to integrate and reconstruct industrial and urban spaces by strengthening isolation， and to improve urban connotation through functional improvement and by creating unique styles.

[Keywords] coordination of city with industry； city quality； county-level industrial city； Chiping County

当前，我国进入了发展的新时期，经济由高速增长阶段轉向高质量发展阶段。在此背景下，县级工业城市原本以工业为主导的发展模式面临挑战。本文结合相关研究，以山东省聊城市茌平县的规划实践为例，对县级工业城市的产城发展特征进行分析，探讨县级工业城市产城协调发展的内涵与要点，希望为这类城市的转型发展提供可参考的经验。

1 县级工业城市的产城发展特征

县级工业城市是我国经济和城镇化发展的重要样本。以工业百强县为例，2018年工业百强县（市）以全国5.3%的县（市）数量、6.7%的人口，贡献了11.0%的GDP和16.3%的工业增加值[1]，在我国工业化和城镇化过程中发挥了重要的作用。和大中城市相比，县级工业城市的产城发展具有以下几个突出特点。

1.1 工业和企业主导的特征更突出

在制造业大规模扩张时期，很多县都把“工业强县”“工业立县”“工业兴县”作为发展战略，工业在县域经济中往往占据举足轻重的地位，甚至被称为县域经济的脊梁[2]。中规院全国20县调研数据显示，县域经济中工业贡献率最高，人均GDP超过1万美元的县级单元中，第二产业GDP占比均在50%～60%[3]。同时，县域经济依附少数企业发展、龙头企业在经济中占据主导的现象也非常常见[4]。以山东省茌平县为例，2016年第二产业增加值294.21亿元，占当年GDP的63%。其中，以信发集团为代表的有色金属冶炼和压延加工业（铝业）产值占到制造业总产值的61.10%，单一企业主导的特点极为显著。从周边县市情况来看，茌平并非孤例，如高唐市以时风集团为支柱，东阿县以阿胶而闻名。

1.2 城镇发育滞后的问题更显著

和工业的突飞猛进相比，县城的城市功能发育往往比较滞后。全国层面的研究显示，由于县城公共投入不足、治理体系缺位，基础设施和公共服务设施欠账现象严重，生活质量不高[5]。再如陕西省关中地区调研显示，部分县城镇公共服务设施配建类型比例严重失衡，很多新建的住区，在住户还未入住的情况下，类似饭馆、商店等的商业设施己经配设完成，而医院、体育馆及学校等有很明显的依赖性的公共服务设施配置种类严重不足[6]。以茌平县为例，2016年人均GDP超过12000美元，但县城的建设品质并不高。旧城区景观环境恶化、设施欠账，新区用地布局零散等问题普遍存在。如整个县城人均公共绿地面积仅3.28平方米，远低于国家人均8平方米的标准。

1.3 产城布局不协调的情况更普遍

上述产业和城镇发展特征反映到用地布局上，往往表现出产业用地和城镇其他生活用地的不协调。和大中城市相比，县城、镇在城乡空间迅速扩张与分化的过程中，更缺乏有效的规划控制，空间碎化、产居混合、城乡杂揉的现状空间格局更为明显[7]。而安徽省的研究显示，位于县城边缘工业区的工业类型往往以二类、三类为主，工业区对县城环境的影响是个不容忽视的问题[8]。以茌平县为例， 2016年园区工业用地达到12.6平方公里，占城市建设用地的比例超过40%。更为重要的是，高污染高排放的工业区和城市生活区之间未形成有效的空间隔离，局部区域工业用地和居住用地、城中村混杂布局，工业区排放的各类有害气体对城市大气环境产生了较大的影响，对居民身心健康存在的潜在威胁较大（见图1）。

2 产城协调发展的内涵与要点

2.1 产城协调的概念提出

当前，产城关系是学界研究工业城市转型发展的热点话题，而产城融合是热点中的热点。“十二五”以来，针对各类开发区发展和城市发展脱节等问题，各地政府纷纷提出“产城融合”发展战略，相关学者也研究丰富了产城融合的内涵，如强调人本导向、功能融合、就业结构和人口结构匹配[10]，如从时间、空间、类型、人本四个维度对产城融合的再认识等[11]。

但笔者发现，产城融合是应对大中城市孤立发展的“产业园”而提出的针对性策略。而针对产业在城市边缘集中并大规模无序发展的县城，更应强调产业和城市的协调发展。有些产业类型因其污染排放的特点，是不宜和城市空间融合的，需要一种基于功能分区的更为审慎的布局处理。因此，本文提出以“产城协调”引领这类县级工业城市的未来发展。具体而言，“产城协调”强调产城功能的和谐互促和产城空间关系的合理有序，是一种更可持续的相互促进。这里的“产”既指以产业园区为主要载体的产业空间，也指产业功能；“城”既指生活空间，也指居住和服务业功能。

2.2 产城协调发展的要点

2.2.1 要点1：产城功能和谐互促

产业和城市应该形成良性的互相促进关系，以产促城、以城兴产。有学者指出，产业集群与城镇化发展是互促共进、耦合的互动发展关系，产业集群化与城镇化耦合联动是推动地区进一步发展的引擎[12]。一方面，产业发展带动城市发展。产业的集聚与发展带来经济活动的集中和人口的集中。另一方面，产业的发展同样需要城市的支撑。城市内的信息集聚、技术扩散、科研服务为产业经济发展提供了服务支持，城市强大的交通、物流、城市规划建设为产业提供了空间和设施的支持[13-14]。如果说，在工业化初期、中期，县级工业城市的产业发展主要依托良好的外部市场需求和整体经济的发展带动，那到了当前“高质量”发展的新阶段，县级工业城市既要升级其产业，也要提升其城市的综合服务职能，实现由“单一动力”到“多元驱动”的转变。

2.2.2 要点2：产城空间合理有序

为了实现产城空间的优化，至少应考虑三个方面的内容。其一，应妥善处理“产城”的空间关系。对于对城市环境影响不大的产业，“宜融则融”，加强职住平衡；对于对城市环境影响较大的产业，“宜分则分”，采取适当的隔离措施。其二，应加强产业用地的整合管理。在快速发展时期，产业的发展不受约束，为了经济增长会给予产业用地优先发展权利。在新的时代背景下，应将产业布局规划纳入统一的城市规划管理体系，通过城市规划管理手段统筹引导各类产业空间的布局[15]。其三，应加强城市用地的整合提升。快速增长时期，城市用地以房地產开发、村庄改造、公共设施带动的方式拉开了空间框架，未来更应强调公共服务设施体系和绿地开放空间体系的完善等。更宜居、更具吸引力的城市，才是我们发展的最终追求。

3 规划实证：茌平县的产城协调策略

茌平县位于山东省西部，属聊城市。2016年，茌平县总人口为56.5万，全年实现生产总值468.02亿元，并连续多年进入全国工业百强县（市）。在铝电产业带动下，茌平县实现了经济的腾飞和城市空间的快速扩张，但用地拓展粗放、大气污染严重、城市发展滞后等问题也极为突出（见图2）。以产城协调理念为引领，茌平县总体规划中提出了以下具体策略[9]。

3.1 动力转型，工业服务业多轮驱动

规划从我国制造业升级和山东半岛制造业协同发展的角度，提出了专业化、集群化的工业升级思路，要求延伸铝产业链，构建产业集群，融入区域产业体系（见图3）。规划还强调应当进一步发展服务业，提升城市的综合职能。一方面大力发展支撑工业职能成长的服务业包括：交通运输、仓储和邮政业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业等；另一方面逐渐引入工业衍生的服务需求行业，如科学研究、技术服务业、住宿和餐饮业等。最为重要的是，规划强调通过城市品质的不断提升，营造适合新经济、新业态发展的空间，最终实现城市引领发展。

3.2 空间隔离，整合产城功能组团

为了更好引导产业空间布局，规划首先进行了铝电产业主要厂区的大气污染影响评价，模拟了电解铝重要排放物——氟化物的影响范围。以此为依据，明确提出了“一隔两区”的城市空间结构，其中北部为工业区，南部为城市生活片区，中间沿道路设置绿化隔离带，减弱污染物对城市生活区的影响（见图4）。为了应对污染治理的阶段性标准，规划明确要求污染企业搬迁，或在排放达标之前，绿化隔离带北侧不新增任何居住用地和公共服务设施用地。这一基于大氣环境影响评价的污染排放企业用地的“隔离”“整合”“远离”策略是本次总体规划用地优化的关键策略。

3.3 品质提升，塑造城市特色空间

为了进一步优化城市生活区的布局，提升城市的吸引力，规划识别并提出了三大城市中心的功能引导策略——包括发挥新区中心的聚集效应、凸显老城中心的历史人文特色、彰显滨湖地区的战略价值。为了更好提升城市的空间品质，规划在用地布局中贯穿了总体城市设计的思路，规划识别出了能够强化城市空间意象的典型街道和典型片区（见图5）。如对于城市设计重点地区和城市未来发展新中心的金牛湖滨湖地区，规划采用了“小街区、密路网”格局，同时预留了滨湖绿化通廊，为后续片区城市设计构建了良好的路网和绿地框架。规划认为，宜居的城市才是发展的目标和长远动力。

4 结语

产城关系是县级工业城市发展的核心问题，而产城协调发展是对快速工业化阶段“重产轻城”现状的优化和修正。按照经济和城市发展的一般规律，随着经济发展水平的提高，工业城市会逐步从产业引领转变为城市引领发展，由此看产城协调也是顺应趋势的必然选择。在此背景下，对产城功能互促关系的强化、对产城用地布局的优化，以及对城市宜居品质的提升就显得尤为重要，这也是当前规划语境下优化存量、回归人本的具体体现。