乡村振兴视角下村庄规划工作的若干思考

摘要：文章针对新近国家五部门发布的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，提出了9个思考问题并讨论，包括：村庄规划内涵、村庄类型划分、“搬迁撤并类村庄”的诠释、规划村内道路的标准、村庄绿化的具体内涵、组织村民充分发表意见和参与集体决策的基础条件、引导投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作如何协调并保证公平性等内容，以期给相关行政管理部门制定进一步的编制规程和标准等提供参考。

关键词：乡村振兴；村庄规划；国土空间规划；多规合一

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.013 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）04-0085-04 文献标识码：A

Thoughts on Village Planning Work from the Perspective of Rural Vitalization： Rereading the "Opinions on Coordinating the Promotion of Village Planning Work"

YANG Guiqing

[Abstract] In response to the recent "Opinions on Coordinating the Promotion of Village Planning Work" issued by the five national departments， this paper puts forward nine issues and discusses them. It includes： the connotation of village planning， the division of village types， the interpretation of "removal and relocation of villages"， the standard of planning roads within villages， the specific connotation of village greening， the basic conditions for organizing villagers to fully express their opinions and participate in collective decision-making， and guide companies that invest in rural construction to be actively involved in village planning and how to coordinate and ensure fairness. The writing of the paper is to provide reference for the relevant administrative departments to develop further procedures and standards in village planning.

[Keywords] rural revitalization； village planning； territorial space planning； multi-planning as one

引言

2019年1月4日，国家5部门针对村庄规划工作联合发布了一份重要文件：“中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部关《于统筹推进村庄规划工作的意见》”（农规发〔2019〕1号）[1]，（以下简称“意见”）。这是2019年伊始国家层面首个在“扎实推进乡村振兴战略”下如何统筹推进村庄规划工作的纲领性文件，意义十分重大。笔者撰文《新时代村庄规划的使命和特点——〈关于统筹推进村庄规划工作的意见〉解读》，已刊发在《小城镇建设》2019年第1期“专家笔谈”栏目[2]。但由于篇幅所限，该文仅对“意见”选取了20个亮点进行简要评议，无法展开详述，特别是对“意见”的若干疑问未能展开深入讨论。因此，本文在该文的基础上，针对“意见”提出9点思考深入讨论。此文撰写的目的，一是将这一份重要文件的精神尽快宣传扩大，让更多城乡规划从业人员尤其是村庄规划工作第一线管理人员和规划师能尽快知晓，从而提高村庄规划工作的准确性和质量；二是尽快将“意见”中的若干疑惑和思考展开讨论交流，引起相关部门重视，从而促进有关部门补充完善并出台后续指导文件、规范和标准。不当之处，恳请批评指正。

总体来看，笔者认为这个“意见”对于当今我国村庄规划工作具有特殊的指导意义。所谓“特殊”，主要是因为它是在党的十九大“实施乡村振兴战略”的背景下提出的，即要回答“在实施乡村振兴战略背景下村庄规划工作如何做？”这一时代命题。“意见”系统阐述了如何更高站位认识村庄规划工作的重要性，明确了村庄规划工作的总体要求，对合理划分县域村庄类型、统筹谋划村庄发展、充分发挥村民主体作用、组织动员社会力量开展规划服务，以及建立健全县级党委领导政府负责的工作机制等方面做了简明又深刻的规定。“意见”把统筹推进村庄规划工作与落实《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《农村人居环境整治三年行动方案》部署和全国实施乡村振兴战略工作推进会议要求相结合，这对于今后一个时期在全国范围开展村庄规划工作具有政策规定性、技术基础性、建设引导性的积极作用，为接下来的村庄規划编制工作和建设实施指明了方向。

1 结构与要点概览

“意见”全文虽然字数不多（约2600字），但简明扼要，结构清晰，要点明确。“意见”具体内容由7个部分组成，总体上分为两层结构：（1）第一层结构为5个方面：背景和目的、重要性、内容重点具体要求、方法和机制、责任主体；（2）第二层结构，将第一层结构中的第3、第4方面分别扩展成3个部分，共同组成了7个部分，呈现出“1+3+3”结构（见表1）。

“意见”的主要内容和要点分别反映在以上两层结构上。结构和要点概览如下：

在背景和目的方面，要点强调了村庄规划工作的国家战略站位高度。

第一部分（编号对应“意见”的顺序，以下同）是关于此项工作重要性的认识，其要点强调切实提高对重要性的认识、问题概括、规划作用和切实落实。

第二、三、四部分是关于村庄规划编制内容、重点的具体要求。其中，第二部分明确村庄规划工作的总体要求，其要点强调县域一盘棋、多样化和地方特色、因地制宜、保护和建设并重、农民权益，以及2019/2020工作目标。第三部分提出合理划分县域村庄类型，其要点强调区位分析和定位、类型确定、设施配置导向。第四部分明确统筹谋划村庄发展，其要点强调结合“三年行动”计划、产业链、环境整体提升、宜居和特色。

第五、六、七部分是关于如何更好开展此项工作的方法和机制。其中，第五部分明确充分发挥村民主体作用，其要点强调村两委、编制工作组、多方参与规划、规划审议和公示。第六部分明确组织动员社会力量开展规划服务，其要点强调规划综合服务平台、设计师下乡服务、企业投资、规划建设运营一体化。第七部分明确建立健全县级党委领导政府负责的工作机制，其要点强调五级书记抓乡村振兴、县级乡村规划编制委员会、市县党政领导班子工作考核。

最后是责任主体方面，要点强调相关部门在同级党委政府领导下的工作合力、责任分工。

2若干思考

2.1“法定的村庄规划”的具体要求是什么？

這是关于村庄规划的概念和标准的思考。“意见”指出：“实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划”。可能产生的疑问是，什么样的村庄规划才能符合上述“法定的村庄规划”的要求？ 它应对的是哪一个村庄规划编制的标准或规范？在我国实施乡村振兴战略的背景下，村庄规划的编制是否需要出台相应的国家级纲领性标准或规范？在新的机构改革背景下，自然资源部是否应针对村庄规划编制紧急启动并出台相应的标准或规范？省级相关部门是否需要针对国家级的纲领性标准或规范总基调，尽快制定相应的省级村庄规划编制标准或规范？到2020年底，各地区结合国土空间规划编制在县域层面要基本完成村庄布局工作，那么所剩时间不多。关于这一点，恐怕有待自然资源部对此“意见”做进一步说明。

2.2村庄分类是静态的还是动态的？是否有规划期限？

这是关于村庄类型的划分的思考。“意见”指出应“明确县域村庄分类”，并遵照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》所提出的分类办法确定“集聚提升类”“城郊融合类”“特色保护类”“搬迁撤并类”4类划分。面对一些地区快速城镇化进程，加上区域重大市政基础设施建设，村庄的未来角色定位可能会有变化。因此，这次村庄规划所确定的类型，是否需要设定一个规划期限，以应对今后的变化？规划期限可以根据国家乡村振兴的阶段目标，即到2020年是一个近期阶段，2035年是一个中期阶段，2050年是一个远期目标。

2.3村庄类型的三种划分是否还要细分

目前划分的4种村庄类型，除了第四种“搬迁撤并类”将不再继续存在之外，其余3种类型将是今后村庄的基本类型。但是，由于我国各地社会经济发展阶段层次多样，长期农耕文明时代留存的大量村庄居民点的规模总体上呈线型状态，类型和层次十分多样。例如，除了少数“集聚提升类”之外，大量村庄可能无法被确定为这种类型，但又不属于“城郊融合类”或“特色保护类”；又如，一些“特色保护类”的村庄也可能因其基础良好成为“集聚提升类”的对象；有一些地处城郊的传统村落本质上作为“特色保护类”，但也可能具有“城郊融合类”的对象。因此，关于村庄类型的划分，也许需要做两级划分或两元划分，第一级或主要特征属于某一类，但是第二级或次要特征又属于另一类。这样村庄规划建设的目标和重点将更为精准。

2.4“人口流失特别严重的村庄”是否就应该确定为“搬迁撤并类村庄”？

“意见”把“人口流失特别严重的村庄，确定为搬迁撤并类村庄”看待。这一提法需要加以更为细致的注释，否则将会引起误导。这是因为我国经济欠发达地区的乡镇、或经济发达地区的落后乡镇，尤其是交通十分不便的山地环境下的乡镇，有不少历史久远的优秀传统村落，但是由于各种原因人口流失特别严重，有一些基本上常年很少人居住，房屋破损十分严重。如果按照“意见”的这一原则，那么这些村庄也将被列入“搬迁撤并类”考虑。这种提法在现实操作中很有可能不仅把原住民予以搬迁、把村庄建制予以撤并，而且把村庄房屋也一并拆除。这样做的后果十分严重，将会导致不少传统村落（历史文化村落）遭人为破坏。

2.5“规划村内道路”“硬化”的具体要求是什么？

这是关于规划村内道路方面的思考。“意见”指出“按照硬化、绿化、亮化、美化要求，规划村内道路”。这一提法中的“硬化”尚需进一步细致说明。因为在不少地方，村庄的“硬化”被认为就是要铺水泥道路。认为只要把村内道路都铺上水泥路面，就现代化了。甚至存在把村内很有地方传统特色的石板路、石条路、石子路等路面也浇上水泥，这是对乡土风貌极大的破坏。村内道路规划应区别机动车道和步行道，区别传统特色街巷道路和新辟机动车通行道，因地制宜，保护和传承传统街巷肌理格局，创造性地解决现有机动性道路通行、消防通道和消防设施覆盖的需求。

2.6“合理布局村庄绿化”的具体内涵是什么？

这是关于规划村内绿化方面的。“意见”指出“合理布局村庄绿化、照明等设施”。其中“布局村庄绿化”尚需补充细致说明。因为在一些地方，照搬照抄城市绿化树种花卉和种植方式，甚至为了“布局村庄绿化”而不顾既有村庄内部原有树木，造成几何图案等规则排列的景观效果，破坏了乡村的自然美。当地树种虽然价格不贵，但是适合一方水土，容易生长，而一些被称之为“野树”的地方树木，造型十分美观，呈现了地方特色，十分珍贵。此外，村庄绿化尽可能与地方特色的果树种植相结合，既可以起到绿化效果，也可以采摘果实，吸引城市游客，增添乡土气氛。

2.7如何看待“应组织村民充分发表意见、参与集体决策”？

“意见”指出“规划文本形成后，应组织村民充分发表意见，参与集体决策”。这是体现“公众参与”村庄规划的文明进步，是规划社会属性的重要反映。然而，我国各地村民参与规划的基础条件各地有所不同，一些地方村民积极踊跃参与，当家作主意识强烈，稍加组织引导，可以产生较好的社会效益；而在一些经济条件落后地区，村民参与村庄规划的意识和相关知识都十分薄弱。再加上村庄年轻人常年在外打工，难以返乡参与集体决策。一些少数民族地区也许还存在宗教信仰、风俗习惯方面的差异或禁忌，要做到“村民充分发表意见”确实还比较困难。因此，各地区需根据实际情况，分阶段、有步骤地加以组织引导村民参与，把“自上而下”与“自下而上”相结合，把“由内而外”与“由表及里”相结合，逐步达到更好效果的村民参与。

2.8“引导投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作”如何协调并保证公平性？

“意见”指出对投资乡村建设的企业要做好引导，参与到村庄规划工作中来，从而达到“规划、建设、运营一体化”的目的。这是吸納社会资本参与村庄发展和乡村振兴的重要渠道。特别是对于在外成功创业并立志返乡投资的乡贤，以及热衷于乡村创业的各界人士，这些力量成为城乡要素流动的积极推动者，是乡村振兴的重要力量，需要积极引导参与村庄规划工作。不过，也会由此产生各方利益诉求相左的问题，甚至产生局部利益与整体利益、近期利益与长远利益相矛盾的地方。因此，需要“村庄规划编制工作组”和“乡村规划编制委员会”协调统筹，平衡经济效益、生态环境和社会公平的矛盾冲突。

2.9“党委农村工作部门、农业农村部门，切实做到乡村振兴规划先行”，此处的“规划先行”是什么含义？

这是牵头组织村庄规划编制方面的思考。究竟由哪个部门来组织村庄规划编制？“意见”中指出党委农村工作部门、农业农村部门“要加大统筹协调推动力度，切实做到乡村振兴规划先行”。此处的“规划先行”是否意味着由农业农村部门来推动并组织编制村庄规划工作？目前党委农村工作部门“农村工作办公室”（简称“农办”）已经划入政府系列的农村农业部门，在具体操作上可能产生党委和政府两条线共管但又难以发力的问题，需要进一步细化明确工作的职责分工。而自然资源主管部门作为规划职能的管理归口，全面负责规划编制和实施规划管理，针对农业农村部门推进“规划先行”，又应如何反映？关于这一点，“意见”还需要予以明确。

3结语

总体来看，“意见”提出了当下我国实施乡村振兴战略过程中村庄规划工作这一重要命题，把在技术层面的村庄规划工作融入到国家战略的总体框架中，全面把握了当前村庄规划工作的重要性和特殊性。其重要性是通过乡村现代化进程，努力把我国城乡二元对立结构转化为城乡二元融合，迎接城乡共享时代的到来。其特殊性是基于现阶段实施乡村振兴战略的背景，把“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”等目标融合到村庄规划工作中。因此，这使得我国现阶段村庄规划编制和实施具有重要的时代特征和历史使命，承载了新时代的重托。希望上述针对“意见”的9点思考，有助于推进这一项伟大事业。

参考文献：

[1]中央农办，农业农村部，自然资源部，国家发展改革委，财政部.关于统筹推进村庄规划工作的意见（农规发〔2019〕1号）[Z]，2019.

[2]杨贵庆.新时代村庄规划的使命和特点——《关于统筹推进村庄规划工作的意见》解读[J].小城镇建设，2019，37（1）：119-120. doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.016.

[3]中共中央、国务院.乡村振兴战略规划（2018—2022年）[M].北京：人民出版社，2018.

[4]吴亮，王先知，里雨曦.黄岩报告：乡村振兴工作法[J].财经国家周刊，2018（7）：23-33.

[5]杨贵庆，戴庭曦，王祯，等.社会变迁视角下历史文化村落再生的若干思考[J].城市规划学刊，2016（3）：45-54.