国有资本划转社保基金：多元视角、互动机理与利益协调机制构建

2019-09-10李培丁少群

改革 2019年5期

李培丁少群

内容提要：国有资本划转与社保公平性实现、国资国企改革、社保制度优化、资本市场完善以及共建共享发展之间具有多方面内在的互动调节效应，涉及多元利益格局调整和重塑，应探索构建国资划转特定目标和长期制度安排之间衔接、国资划转中央与地方利益之间均衡、国资划转与国资国企改革发展之间统筹、国资划转与社保基金监管之间协调、国资划转与社保制度完善优化之间平衡、国资划转与资本市场稳定发展之间联动等多维的利益协调机制，以推动国有资本划转的更高质量实施和建立社保基金治理的长效机制。

关键词：国有资本;社保基金;利益协调机制;国有企业改革

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2019）05-0148-12

党的十八届三中全会指出，要“划转部分国有资本充实社保基金”，充分发挥国有资本的社会保障功能。2017年11月，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，旨在进一步推动国有企业深化改革，使全体人民共享国有企业发展成果，增强基本养老保险制度的可持续性。国有资本划转社保基金是一项系统性工程，涉及国资国企、社会保障、资本市场、收入分配等领域，彼此影响、相互制约，且在推动国有企业股权多元化、改善公司治理结构、提升公司治理水平、促进社保基金更可持续发展等方面比国有资本收益上缴财政补贴具有明显的优势。充分厘清相互之间的互动关系和作用机理，能够更加深刻地理解国有资本划转产生的不同影响和政策意涵，在此基础上通过构建多维的利益协调机制以提升国有资本划转社保基金的治理能力和水平。

一、国有资本划转与社保公平性实现的互动关系：基于更加公平的视角

公平性问题一定程度上由社保改革历史欠账和统筹层次不同而产生。国有资本划转社保基金不仅会对代际公平产生作用，而且会对地区公平造成一定影响。

（一）社保改革历史欠账对代际公平的影响与国有资本划转

1.社保改革历史欠账对代际公平的影响

代际公平保障的核心问题是，当代人是否应该承担对后代人的责任，保障他们的福利[1]。就当前我国基本养老保险制度而言，存在的代际公平问题是当代在职职工与上一代退休老人之间的责任分担和利益分配问题。

我国由“现收现付”制向“统账结合”制转轨产生的成本十分庞大，但由于当时国有企业经营困难、财政收入水平不高、外部融资渠道狭窄，国家在基本养老保险制度建立时并未完全解决“老人”以及部分“中人”视同缴费年限形成的养老“隐性债务”和转轨成本问题，导致了社保制度改革的历史欠账，不得不从制度内部逐步消化，这就形成了一个闭环系统[2]。在社保基金保值增值压力较大的情形下，主要是通过提高缴费率水平、扩大覆盖面、挪用个人账户资金以及可能的延遲退休政策等措施来偿还隐性债务、稀释社保历史欠账。但这些举措造成了以下影响：

一是对当代在职职工造成影响。目前的缴费率已属于较高水平，对参保企业和个人均造成了较大压力，加之企业职工与机关事业单位人员退休养老待遇差距过大等，造成了企业无能力、无动力为在职职工缴纳社会统筹费，参保个人无动力、无积极性缴纳个人账户费用，以至于企业逃缴、断缴，参保人员中止参保、断保现象严重，给制度扩面带来了较大压力，进而对基金收入产生较大影响，实质上也减弱了供养退休人员的能力。

二是对后代职工的代代传递影响。一方面，个人账户“空账”的实质是责任主体支付责任的转嫁和支付时间的延迟。把原本应该积累的当代参保在职职工个人账户资金用作现收现付，使其成为“空账”，等到当代在职职工退休需要养老金时就必然要开拓新的资金来源渠道，下一代参保在职职工的缴费积累就成为渠道之一，再通过提高缴费水平来弥补当代人的养老金缺口，这样就将养老责任代代传递下去，快速的人口老龄化以及不断变化的人口和家庭结构增加了后续代际的养老压力。另一方面，通过延迟退休来增加基金收入、减少养老金支出，可能会对当代年轻人就业产生一定的影响。就业率降低意味着缴费来源更无保证，这又给制度带来了精算平衡风险。养老责任和压力的代代传递可能造成较为严重的代际冲突。

2.国有资本划转对代际公平的影响

直到20世纪90年代中期，在国有企业的成本中均未曾计提职工养老金，而是将部分资金用作企业的扩大生产和再发展，形成了国有资产“取之国企、用之国企”的发展思路[3]。从国有企业资产构成看，既有国家资本原始投入和长期发展积累的部分，又有本该属于国有企业职工养老金原始投入和不断保值增值的部分。“取之国企、用之国企”发展思路衍生的养老问题揭示了政策应该向“取之国企、用之全民”的思路调整，国有资本投资运营所产生的红利收益和形成的国有资产理应归全民所有，其分配应体现全民共享，这是国有资本社会属性的本质所在。

基于当代在职职工缴费水平较高、抚养比较低的现实状况，划转部分国有资本（资产）充实社保基金就成为题中“应有之义”。一方面，利用划转国有资本的投资运作收益作为公共财政补贴基本养老保险的重要补充来源，弥补因社保制度转轨中视同缴费年限而形成的历史欠账和隐性债务是一种有效举措。虽然国有资本划转社保基金不应该仅仅是为了应对“降费”而“找钱”[4]，但客观上带来的好处是一定程度上可以降低未来参保职工的缴费水平和减少赡养上一代退休老人的支出额，这有利于增强代际公平。另一方面，国有资本红利收益用于保障和改善民生，满足民生迫切需求，有利于缩小收入差距，并使国有资本红利收益全民所有向全民分享回归，减少社会不公，改善代际关系。

（二）省级统筹对地区公平的影响与国有资本划转

1.省级统筹对地区公平的影响

基本养老保险省级统筹不仅是优化制度结构、增强制度互济共助作用的重要抓手，也是提高财政“兜底”能力和基金支付力的重要途径[5]。国家逐步推动基本养老保险统筹层次的提升，但截至目前真正意义上的省级统筹也只限于少数省份[6]，大部分省份仅是调剂式的统筹，而非统收统支式、全省“一盘棋”式的省级统筹。2017年9月，人力资源和社会保障部、财政部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，要求各地“在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现‘六统一’的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。目前企业职工基本养老保险费率尚未统一的省份，要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一”。虽然省级统筹是实现基本养老保险制度可持续发展的重要举措，但也存在一些问题。

一是省级统筹并未解决负担不公平的问题。省级统筹要求各省份实行统一的制度，实现统一的缴费标准和待遇计发标准。当前各省份虽然制度上实现了统筹，但也存在着部分省份“统而不筹”的现象，养老保险基金统筹责任依然在市县，省份内部负担不均。此外，各省份之间的缴费水平、待遇计发也并不一致，甚至差异较大，导致各省份之间缴费负担、待遇享受具有较大差异，造成了地区间养老保险负担不公平。

二是省级统筹难以实现基金调剂余缺。养老保险隐性负债规模大的地区需要更多的资金，但这些地区恰恰是经济欠发达的中西部地区，基金征缴规模小，当地财政无力满足养老需求，主要依靠中央财政补贴。在财政分权制度下，财政有限性制约了支持基金缺口较大地区的能力。当前的省级统筹制度实际形成了地方利益的割据，无法实现养老保险基金全国性的调剂余缺，无法用盈余地区的基金支持、弥补缺口地区，导致了“供需错位”，不能从根本上缓解养老压力，省级统筹制度下养老保险基金的抗风险能力不强。

三是省级统筹阻碍了全国统一劳动力市场的形成。在当前基本养老保险省级统筹制度下，各省份缴费政策、待遇计发等均不同，劳动力往往在流入地缴纳基本养老保险费，而回到流出地（原籍地）享受养老保险待遇。在缴纳费用不能转移的情况下对流入地的基金积累有利，而对流出地的基金积累和养老金支出则造成了压力。虽然我国已出台养老保险关系接续办法，但人员在各省份之间流入流出带来的基金的转入转出实际上是地区间利益的再分配和再调整，个人账户和统筹账户资金均转移的政策规定可能导致人口流出地“愿接”而流入地“不愿转”的现象。省级统筹及其带来的基金转移障碍既不利于劳动力的自由合理流动，也不利于全国统一劳动力市场的形成，还滞缓了公平竞争市场环境的形成。

2.国有资本划转对地区公平的影响

在省级统筹制度基金征缴、财政支撑能力有限，而又无法通过保值增值、实现全国基金调剂余缺的情形下，划转地方国有资本充实社保基金无疑有利于缓解历史欠账和转轨成本的支付压力。但现实中，我国国有资本（国有企业）的发展与经济发展存在一定的正相关，即经济欠发达地区往往国有企业数量少、国有资本规模小且发展速度较慢。换言之，国有资本也存在区域发展不均衡的问题，往往是老国有企业比重大、基本养老保险负债规模越大的地区越需要国有资本发挥关键补充作用，而这些地区的国有资本难以发挥应有作用。在当前基本养老保险省级统筹和国有企业分级出资管理的背景下，将地方国有资本划转至地方社保基金也存在一定的问题。一方面，由于各地国有资本规模、质量、经营效益等差异较大，划转国有资本充实社保基金可能造成各地社保基金的“马太效应”，即基金支付能力强者越强、弱者越弱，实际上不利于社会公平;另一方面，区域国有资本补充区域社保，很可能造成固化现象，导致地方政府抢售、变卖属于全民所有的资本（资产），资本规模大、经营效益好的发达地区受益，欠发达地区受损，加剧基本养老保险本已存在的区域不平衡局面[7]，造成新的区域不公。

二、国有资本划转与国企国资改革的互动关系：基于治理现代化的视角

国有资本划转社保基金涉及国有资本持有主体的变动，而这与混合所有制改革和国企治理结构紧密相关，且相互影响和作用。

（一）混合所有制改革与国有资本划转的互动关系

党的十九大报告强调要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”。通过积极引入各类投资者，逐步调整国有股权比例，达到股权结构多元，鼓励地方根据地方实际、区分不同类别情况推进国有企业混合所有制改革。国企混合所有制改革和股权多元化的要求为划转国有资本的承接主体成为股东奠定了政策基础。混合所有制改革的文件和政策对中央和地方均作出了要求或规定，强调混合所有制经济中国有股权的多元化，目的是改变过去国有股的“一股独大”，建立健全国有企业内部决策制衡机制，提升经营活力。国有资本划转社保基金为国有企业股权多元化提供了实现途径。

国有资本划转后将在国有企业内部产生两大方面的效应：一是中央和地方的承接主体作为国有企业的股东之一，享有相应的股东权益，即使是国有独资企业，也促进了企业的股权多元化。国有企业在作出事关企业发展的重大决策时可征求承接主体的意见和建议，加强信息沟通，一定程度上促进了国有企业决策的谨慎性;另一方面，在未來承接主体根据现实需要减持、转让所持有的国有股权给其他所有制股东时也有利于国有企业的混合所有制改革，促进国有企业本身决策机制、经营方式、运作模式的转变，形成“股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活”的经营机制。但根据国发〔2017〕49号文的规定，承接主体不干预企业日常生产经营管理，只享受收益分红，这与国企混合所有制改革中引入的其他要求拥有公司决策投票权、治理权的股东有差异。国有资本划转的承接主体在现阶段参与公司治理权的实现并不是第一位的“追求”，他们对国有资本股权的保值增值和收益分红的需求更为迫切。从形式上看，承接主体更多像“兼职股东”，只获取规定的“报酬”，而不参与实质管理。

（二）国企治理结构完善与国有资本划转的互动关系

国有企业治理结构的完善能够加强划转国有资本承接主体的专业性。当前，国有企业治理结构完善的关键是产权明晰、决策科学和制衡有效。全国社保基金及地方国有独资公司等承接主体持有的是全体人民的养老战略性储备资产，保值增值和获取收益是第一位的，这就决定了承接主体要兼备运作的专业性和谨慎性。虽然现阶段承接主体不参与国有企业集团决策，但随着承接主体机构力量的完备、专业化水平的提升以及规定收益的保证等需要，未来可探讨承接主体在国有企业集团公司治理中发挥决策作用的实现机制，实质参与公司的治理。在参与公司治理的过程中，公司治理主体多元、治理方式多样有助于进一步明晰承接主体的产权，承接主体通过向其他股东学习可促进决策专业化水平、战略性能力的提升。以国有企业治理结构的完善提升划转国有资本承接主体的专业性，既是建立现代企业制度的重要途径，又是国有企业治理结构自身完善的需要。

国有资本划转有助于完善国有企业治理结构。虽然现阶段承接主体持有10%的国有股权，不干预企业集团日常生产经营管理，但成为国有企业股东本身就是国企向治理结构优化完善迈出的关键一步。此外，国发〔2017〕49号文指出，要“坚持立足长远，与弥补企业职工基本养老保险基金缺口的目标相结合建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制”，这也意味着，随着人口老龄化程度逐步加深和对养老基金需求日益增加，划转国有资本的功能将不再局限于弥补历史欠账，而是成为补充基金缺口的长期性、制度性来源渠道之一，划转比例和规模也可能根据现实需要进一步调整。随着持股比例的提高，为了追求股权增值和获取长期稳定收益，国有资本划转承接主体参与公司治理的作用应该进一步发挥。这样，国有资本划转承接主体的加入不仅优化了公司股东主体结构，还能够以决策股东的身份进一步放大国有资本功能、优化国有资本配置、提升国有资本运作效率，以国有资本高效运转达到完善国有企业公司治理结构的目的。

三、国有资本划转与社保制度优化的互动关系：基于更可持续的视角

国有资本划转社保基金是优化社保制度的重要举措，在划转的过程中对企业缴费负担、社保基金来源结构以及代际代内之间的收入分配均会产生一定的影响，且呈现相互作用的关系。

（一）国有资本划转与企业缴费负担降低的关系

划转国有资本的主要目的不是降低企业负担（缴费水平），但企业缴费负担的下降是国有资本划转带来的可能结果之一。国有资本划转的当前基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。实际上，国有资本划转除了上述基本目标外，主要还是作为一种战略性储备资金应对未来人口老龄化，弥补未来基金缺口。企业缴费费率的阶段性下降是由我国供给侧结构性改革的重大举措决定的，进一步讲，划转国有资本不是为了降低企业缴费水平而筹资，而是社会保障制度完善进程中的一个有机组成部分和改革的有效路径。在未来，我国国资国企改革取得明显成效，国有资本规模更大、国有资产质量更优，可供划转的国有资本大幅增加时，可适当降低企业缴费率以减轻企业负担，但企业缴费负担的降低要综合考虑养老保险制度改革（制度基础参数的优化、多层次制度的建立、待遇计发的调整）、人口结构（参保职工、退休人口、老龄化、延迟退休）、基金来源（征缴收入、财政补贴、国有资本划转）、基金运行（投资范围、保值增值）等情况。因此，企业缴费负担的下降仅是划转国有资本充实社保基金带来的可能结果之一，国有资本划转社保基金要与社会保障制度的长期性改革和制度性变革结合起来。

企业缴费负担的变化是国有资本划转能力和动力的影响因素之一。面对养老保险基金支付缺口风险与企业降低缴费水平的现实困境和矛盾，开拓筹资渠道成为应对基金支付风险的关键途径，而划转国有资本是渠道之一。当前，我国企业基本养老保险缴费水平高已成为不争的事实，给企业的经营成本、资金流动等均造成较大影响，经营活力不足、发展缓慢，做强做优做大的目标实现难度较大，致使可划转的国有资本规模较小，国有企业划转的积极性和动力不强。但这种費率过高的现实是国家养老责任的转移造成的，实际上带有明显的“历史性”特征，2016年和2018年企业缴费率的阶段性下降就是一定程度上的“校正”。企业成本的降低能够减轻企业经营压力、增强经营活力，进一步做强做大国有资本的“蛋糕”，这为国有资本划转奠定了“物质基础”。随着国有资本规模逐渐变大，可供划转的国有资本量也会变大，同时伴随企业经营效益变好，国有资本划转社保基金的能力和动力均会增强，这也会推动国有资本划转的良性运转。

（二）国有资本划转对社保基金收入来源结构的影响与收入分配的关系

划转国有资本与社保基金来源结构相互影响。就地方而言，划转国有资本充实社保基金是一种新的筹资渠道。一方面，在养老保险省级统筹的大背景下，参保征缴收入下降、财政补贴和基金保值增值压力较大，地方划转国有资本不仅增添了新的资金来源，而且在基本养老保险成为中央和地方共同的事权后，在企业所在地参保的中央企业也应该充实或通过其他渠道补充地方社保基金，这使得资金来源渠道多样化。随着国有资本划转社保基金的长期深入实施，在财政补贴支出更加偏向于城乡居民基本养老保险、社会救助以及企业缴费率降低的情况下，社保基金的资金来源结构将会发生较大变化，国有资本划转将成为重要支撑，这将一定程度上改变现有的基金资金来源结构。另一方面，社保基金来源结构的变化也会促使划转后国有资本的作用进一步发挥和增强。当企业缴费率逐步下降和财政补贴更多用于养老保险的其他方面时，养老保险基金对划转国有资本的依赖性就会增强，不仅要求划转充足的国有资本规模进行弥补，而且要实现划转后国有资本的投资运作和保值增值取得更大实效的目标，为社保基金提供更充足的来源。

划转国有资本与代际代内间收入分配紧密相关。一方面，国有资本划转比例和规模将影响当代在职职工的利益。国有资本划转比例较高、规模过大，社保基金从中获取的收益就越多，意味着当代在职职工从国有企业分配的利润将变少，直接影响其收入水平，进而影响其缴费能力和意愿，用大规模的国有企业收益弥补上一代退休人员的养老金对当代在职职工而言是利益的负向再分配，也可能导致不公平，造成代际矛盾。由于不同区域、不同行业、不同类型和规模的国有企业和国有经济发展情况差异较大，按照同一比例划转必然会对不同企业产生影响，进而对不同领域劳动者的收入分配产生影响，导致代内不同群体间劳动者的收入分配发生变化，甚至会恶化收入分配关系。另一方面，代际代内收入分配关系的变动也会影响划转国有资本的能力和积极性。当由于划转比例过高造成代际间收入分配关系恶化时，当代在岗职工工作的积极性、国有企业发展的动力将会受到影响，直接导致划转国有资本的能力不强、动力不足。当由于划转比例不均衡和不协调致使代内各行业不同群体间收入分配关系恶化时，也会使划转比例高的企业发展和职工积极性受到一定影响，阻碍国有企业的长期发展和划转国有资本的可持续性。

四、国有资本划转与资本市场完善的互动关系：基于多元联动的视角

国有资本划转后通过参与投资市场行为与资本市场相互作用、相互影响。同时，国有资本和社保基金作为金融资产的一部分，又与我国养老金融之间存在着互动关系（见图1，下页）。

（一）国有资本划转与资本市场稳定的互动关系

一方面，社保基金的行为直接影响市场的稳定。从近几年上市公司国有资本划转运作情况来看，社保基金持股后的行为更像是一个战略投资者，不仅提高了市场流动性，而且能发挥小规模基金和散户发挥不了的作用，且随着社保基金持股投资的专业化，其投资组合非常接近股票指数，可形成最大的一个“指数基金”，抵御股票市场非系统风险的能力最大限度地得到强化[8]。这样，划转国有资本承接主体的加入达到了获取基金稳定收益、稳定资本市场的双重目的。国发〔2017〕49号文依然延续的是划转股权，但范围为未上市的已完成公司制改革的企业集团层面的国有股权，同时也规定了禁售期义务，这样对资本市场造成的影响相对较小。由于社保基金在一定程度上代表着国家行为和国家产业发展的方向选择，因此，社保基金对不同行业或领域的国有资本持有数量、规模和方向稍有变化就会引起敏锐市场的“嗅觉”，在信息及时公布的情况下，可稳定资本市场、撬动其他资本入市投资，促进资本市场的发展;如果相关信息按规定应公布而未能及时公布，就会引起市场的恐慌，在信息不透明的情况下甚至会引发股票市场的巨大动荡。

另一方面，资本市场的发展直接决定划转国有资本参与市场的程度。我国资本市场的发展程度直接决定了承接主体持有划转国有资本的入市规模和参与市场的程度。国有资本划转社保基金由于自身性质、定位和承担责任的特殊性，一定程度上是“风险厌恶者”，一般将安全性、保值增值和获得收益放在经营运作的首位。如果资本市场机制健全、健康稳定发展，那么国有资本划转社保基金后将会根据实际选择入市运作，参与股票市场的规模就会变大、程度就会加深，为资本市场增加资金来源，优化资金结构;如果资本市场机制不健全、发展不稳定，划转后的国有资本入市选择将会更加谨慎，参与股票市场的规模就会变小、参与程度就会变弱。国有资本划转社保基金后入市的规模和程度与资本市场发展的规模和程度正相关，完善的市场机制、良好的资本市场环境可有效促进国有资本划转社保基金后参与资本市场的规模与发展。

（二）国有资本划转与我国养老金融制度体系构建的互动关系

金融是现代经济的核心，国有资本又是现代经济发展的重要力量，而国有资本划转形成的社保基金原本就是金融资产的一部分。因此，国有资本划转与我国养老金融之间存在着密切的关系。

划转国有资本为我国养老金融制度体系构建提供了新的支撑力量。养老金融的核心是养老基金与以资本市场为主的金融市场的结合[9]，社保基金是养老金融的主体之一，投资方向涉及银行、保险、证券、基金、信托和房地产等所有金融领域[10]，因此，养老金融制度体系的构建必须要有投资主体的支撑，而具有国有资本属性的社保基金具有长期稳定性、内生规模性和外在投资盈利性等特点，这将对养老金融制度优化、体系构建产生重要影响。未来，国有资本全面划转社保基金后，由承接主体持有的国有资本可探索形成养老投资基金或养老产业基金，按照中国投资公司的业务运行模式或主权财富基金的运作模式或政府与社会资本合作（PPP）的形式投资养老产业或养老金融产品，支持我国养老金融体系的构建。此外，也可为养老金融资产管理提供稳定的资金来源，优化金融资产结构、促进金融转型升级，而且国资国企深化改革将进一步提升国有企业和国有资本发展的质量，产生更多的国有资本投资和运营公司，从而成为养老金融制度体系构建的重要支撑力量。

我国养老金融体系的构建拓宽了划转国有资本的保值增值渠道。我国养老金融体系的构建包括了养老金金融（养老金制度安排和养老金资产管理）、养老服务金融（与养老相关的金融服务）、养老产业金融（养老产业投融资）等三个方面的内容，体现的是金融活动与养老供给之间的互动功能[11]。当前，我国养老保险基金保值增值能力较弱，缺少系统的投资规划和保值增值方案，难以形成大规模、高效率的投资，一定程度上制约了养老保险基金的发展，也难以应对未来人口老龄化的养老金需求。国有资本划转形成的社保基金除投资国家规定的证券投资基金、股票、股权、股指期货、国债期货外，还可以探索投资养老金融业务创新的基础设施信托类、住房反向抵押等产品[9]，不仅可以享受金融创新带来的红利，而且可以通过多样化的投资组合分散风险，提高投资收益。养老金融体系构建可以为具有国有资本属性的社保基金提供更多的投资渠道和投资管理方案，进一步拓宽划转国有资本的保值增值渠道。此外，借助養老金融制度体系构建的契机，可探索国有资本、具有国有资本属性的社保基金与证券、保险、基金、银行等不同金融形态的结合和融合，充分利用金融创新提供和衍生的工具，达到促进资本市场发展、为养老金融提供稳定的资金来源、为养老保险基金资产保值增值提供有效保障的目的[11]。

五、国有资本划转与共建共享发展的互动关系：基于包容性发展的视角

国有资本划转社保基金是共建共享理念的具体体现，划转国有资本弥补社保欠账实质上是国企共建社保基金的“责任回归”，同时，让全体人民共享国企发展成果是构建共享型社保制度的重要支撑。

（一）共建社会保障基金的内在逻辑

社保制度由一国政府提供，但社保基金的形成和筹集是一个共建过程。国有资本划转社保基金是共建社保制度的具体体现，具有内在必然性。

从当期看，弥补历史欠账是国有资本共建社保基金的“延期支付”。当前，划转国有资本充实社保基金的基本目标是“弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口”。这个基本目标，既包括了上一代退休人员当时应共同建设社保制度、缴纳社保费而未实际履行共建责任转由当前国有资本来承担的意涵，又体现了代际共建社保基金的责任应该公平。在当时“低工资、高就业”的政策制度下，上一代国有企业职工为国家所作的贡献大多内化为了企业再生产和发展基金，资金在国有企业内部形成了“体内循环”，并未为职工缴纳社会保险费，也即没有上一代在岗职工的缴费责任记录，这意味着退休享有的养老保险权利与其在岗在职时应尽的缴费义务未能对等。从历史角度看，是国家发展战略和思路造成了这一现象的存在，理应由国家层面进行纠正。因此，一方面，用原本应为职工缴纳社会保险费的国有资本（国有资产）及其收益弥补历史欠账是国企上期应尽责任的“本期偿还”，实质上是一种对社保基金的“延期支付”，是对上一代退休人员公平性的弥补;另一方面，国有资本划转一定程度上缓解了当代在职职工的赡养压力，是对将赡养义务转嫁给当代在职职工的补偿，也是维系代际公平的有效手段。从当期划转国有资本实现的基本目标看，国资划转是上一代人共建社保基金责任的回归。

从长期看，弥补基金缺口是国有资本共建社保基金的“应尽义务”。国有资产理论上具有公共产品属性，具有较强的非排他性，人人均享有产权及其收益。此外，政府投资兴办国有企业也大多为了维系社会公共利益、维护社会和谐稳定。不论是中央企业抑或地方国有企业，本质上均属全民所有，国有资产应由全民共享，而社保基金（基本养老保险）也是一种由国家提供的特殊的准公共产品。国有资产和社保基金是公共财政框架下的两个方面，两者的目标具有同向性，均具有缩小差距、改善民生、促进公平、维护稳定的共同目的，其不同之处在于资产的形态和所依附的经济组织形式及运作机理存在差别[12]。因此，从长期看，通过国有资本划转弥补人口老龄化高峰期基金缺口，不仅是共建社保基金原则的基本要求，而且是国有资本履行责任分担、体现全民性质、发挥公共财政作用、改善社会民生的“应尽职责”和“天然义务”。

（二）构建共享型社保体制的战略支撑

党的十九大报告指出要“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。其中，“覆盖全民”的深层含义是发展成果人人均有权享受，既体现了共享发展的基本内涵，又是社保制度包容性的展示。国有资本划转的主要目的是使全体人民共享国有企业发展成果，增进民生福祉，既是共享型社保体制的战略支撑，又是包容性公共政策的外源动力。

划转国有资本充实社保基金是共享型社保体制的战略支撑。不断健全和完善的社会保障制度是共享发展理念的具体体现，而共享型社会保障体制通过给予全体社会成员基本的社会养老保障，使得社会成员具有获得感、归属感、安全感、公平感和幸福感，不仅能够增强社会成员的凝聚力、同心力，而且能够给社会成员的发展提供基础保障和稳定预期。国有资本属于全民所有，是社会成员日益增长的长期发展权利的一种“载体”，而社保基金本身具有长期性、全局性。因此，从长期看，不论是中央还是地方，划转国有资本充实社保基金均具有应对未来人口老龄化的战略性、储备性意义。此外，划转国有资本充实社保基金实质上为共享型的社会保障体制构建增添了新的、更加坚实的“物质基础”，使社保基金筹资渠道增多、规模变大、结构趋优、资金安全提升、保值增值能力转强，这也是为共享型社保体制构建“强身健体”，有利于增强共享型社保体制满足社会成员差异化、多样性需求的“耐压力”和“持久力”。

國有资本划转社保基金是社保制度成为包容性公共政策的外源动力。随着我国社保体制的不断健全和完善，社会保障逐渐成为社会公共政策问题。社会保障的内在价值观，在于通过社会共济来预防贫穷、减少不平等、增进社会包容[13]。社保制度的包容性既要求缴费基数、缴费率、替代率、待遇计发等内生制度参数具有应变性和调适性，又要求筹资主体、筹资渠道、筹资结构、基金运作等外在政策工具具有适应性和动力性。社保基金保值增值的不确定性、支付压力的可承受性等要求筹资渠道稳定且具有增长能力和动力。国有资本作为一种资本不仅具有一般资本偏好逐利的“经济属性和功能”，而且作为政府完善社会政策、优化社会结构、维护社会稳定的“社会资本”具有较强的“社会属性和功能”，正是这种社会属性和功能才使得国有资本的监管者和经营者均有动力做强做优做大国有资本，以充分发挥社会功能、体现社会属性。国有资本划转作为筹资渠道之一正是这种社会功能和属性的体现。功能不断增强、结构不断优化、规模不断扩大的国有资本划转是社保制度逐步迈向包容发展、增强包容性的公共政策的外部动力源泉，可为社保基金的可持续发展提供稳定持久的保证。

六、国有资本划转社保基金的利益协调机制建设

多视角的互动机理分析表明，国有资本划转社保基金涉及多方利益主体，且其互动关系深刻影响着利益分配格局，在国有资本划转社保基金实施过程中应统筹兼顾多方利益，注重利益协调的机制建设，通过利益协调的机制构建推动建立社保基金的长效治理机制。

（一）构建国资划转特定目标和长期制度安排之间的衔接机制

当前，国有资本划转主要是为了解决因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口问题，具有较强的目标性和针对性。要着眼于未来的人口老龄化状况，立足社保制度长期的可持续发展以及统筹协调特定目标和制度安排之间的接续规划，以特定目标的实际需求为着力点逐步推动划转比例弹性化、划转程序规范化、划转政策制度化。一是推动划转比例弹性化。各地可根据中央要求及自身实际测算养老金短中长期实际缺口，在现有划转比例基础上和满足特定目标需求后，根据人口老龄化程度、劳动力结构、养老基金收支等情况适时调整划转比例和规模，使其更加符合实际需求，深入探索具有弹性特征的动态调整规则和方式，促进国资国企改革与养老金持续良性运转的协调与平衡，实现经济高质量发展和社会高度稳定，从而增强国资划转社会功能实现的可及性。二是推动划转程序规范化。各地应制定出台划转实施细则，定期公布国有资本划转、运作收益、资金收缴使用情况，自觉接受人大和社会公众的监督，加大信息披露力度，做到划转透明、使用规范。三是推动划转政策制度化。中央应着眼于满足人民群众日益增长的养老保障等美好生活需要这个核心价值和目标，进一步总结实践经验，细化划转政策，出台更为具体的划转办法，探索完成特定目标后划转的范围、比例以及具体实施路径，从短期即时的政策规定迈向长期固定的规则，使之成为一种长期化、机制化的制度性安排，增强现有划转实施方案与长期制度的衔接性和适应性，并嵌入我国不断发展变化、不断建构完善的政治、经济、社会、文化等领域的整体架构中，与其相吻合、相适应、相协调，并随着我国经济社会结构的变革而变革、利益关系的调整而调整，以增强应对风险、抵御危机的灵活性、耐力性和弹力性。

（二）构建国资划转中央与地方利益之间的均衡机制

当前，我国养老保险基金为区域性（省级）统筹，中央财政补贴外的资金均由各地自筹，未实现省级之间互助共济。由于各地经济发展水平高低不同、国有经济规模大小各异，可用于划转社保基金的国有资本规模也不同。在当前地区分割统筹情形下，各省份划转国有资本充实社保基金既是缓解基金支付压力的重要途径，又是地方利益维系所在。为更好地发挥风险分担、互助共济的功能和协调利益分配，需要统筹均衡两大方面：一要兼顾均衡中央和地方政府之间的利益。一方面，兼顾均衡地方国有资本划转社保基金的比例规模与国有资本收益上缴财政比例规模之间的关系，强化两者的协调，深入剖析一方变动对另一方的联动影响;另一方面，兼顾均衡地方国有资本划转规模与中央财政补贴地方社保基金规模之间的利益关系，地方国有资本划转后中央财政补贴或转移支付是否进行相应调整、如何调整，需深入论证两者的利益均衡点，在调动地方国资划转积极性和增强划转能力与发挥中央财政兜底功能之间寻找新的平衡方式。二要兼顾均衡区域性利益。养老保险中央调剂制度一定程度上强化了责任关系，是地方利益关系的再均衡和再调整，为养老保险全国统筹作出了积极探索，奠定了重要基础，因此，应以实现养老保险全国统筹的最终目标为视角辩证分析和全面观察地方国有资本划转弥补养老保险历史欠账的角色定位和长期作用，进一步认识和厘清国有资本划转补充养老保险基金与中央调剂制度之间的关系，在两种政策安排之间进一步明晰各方权责，均衡地区财力，公平地区分配，实现养老保险基金的合理调剂余缺、国资国企改革发展成果的公平共享以及养老保险制度的可持续发展。

（三）构建国资划转与国资国企改革发展之间的统筹机制

当前，我国正进行以健全企业法人治理结构、提高国有资本配置和运行效率、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值等为主要目标的国资国企改革。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中明确要在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有。要将社保基金持有国有股权纳入国资优化布局和国企治理现代化的整体改革框架中，统筹两者之间的逻辑关系，通过社保基金持股进一步优化国有资本布局，深化国有企业改革，增强国有经济活力，完善公司治理结构，提升社保基金持有国有股权的价值。一方面，充分借助国企股权多元化改革的契机，适时探索国有资本承接主体成为国有企业股东后参与公司治理权的实现，创新参与治理的微观方式和具体路径，着力形成利益共同体，发挥承接主体在资本经营、管理、运作等方面的专业能力和水平，做有效的财务投资者，达到既不影响公司正常经营运转，又能进行适当监督、适时建言，有效促进划转资本保值增值、实现应有收益的目的。另一方面，国有股权承接主体利用专业化积极推动资本运作和管理，做对国家负责、对企业负责、对社保基金负责、对全民负责的“社会人”，成为创新国有企业现代化治理机制的助力者，成为创新国资国企改革模式的探索者，形成治理方式共同进步、治理成果共同享有的统筹格局。

（四）构建国资划转监管与社保基金监管之间的协调机制

当前，我国国企正进行从“管资产”向“管资本”转变的重大改革，国资监管机构对国有资本布局、运作、回报、安全等承担相应的出资监管责任;而中央层面国有资本划转后由社保基金会持有国有股权，归属财政部门监管，财政部门对部分领域的国有资本负有出资监管责任;社保行政部门负有对社保基金的监管责任。如此，国有资本则由国资、财政等多类主体进行监管，即形成了对国有资本的共管格局。地方层面，需要进一步厘清各省（区、市）国有资本划转至国有独资公司后由谁来监管、如何监管、红利如何分配等关键问题，否则，就可能造成看似“共管共享”实际“无治无责”的局面，致使国有资本监管的低效和无序，也会给社保基金的可持续发展和治理带来不利影响。在这种格局下，应充分考虑国资国企改革和社保制度的长期性、融合性和可持续性发展，进一步设计和厘清监管责任，实行“主责主体”监管模式，整合现有监管职能，形成完整的、分工明确的监管链。在国有资本划转的前端，国资部门作为主责监管主体，负责监管国有企业资本划转情况以及承接主体持有国有资本的运作、收益等事项，及时报送国有股权投资收益情况;在划转运行的中端，财政部门作为主责监管主体，负责统筹国有资本应充实社保基金数额情况以及监管国有资本收益划转情况;在划转运行的后端，社保行政部门作为主责监管主体，负责监管划转的资金使用及养老金发放等事项。由国务院或地方政府统筹组织，建立国资、财政和社保行政部门的信息沟通和协调机制，确保监管衔接一致。

（五）构建国资划转与社保制度完善优化之间的平衡机制

国有资本划转的比例和规模与企业缴费负担、代内代际间收入分配状况等社保制度密切相关，需要协调两者之间的关系，建立平衡互促机制。一是强化国有资本划转与社保缴费负担有机统一。国有资本划转和社保缴费均是缓解基金支付压力的重要抓手，但国资划转后企业社保缴费基数和缴费率的厘定至关重要，对企业的可持续发展会产生一定影响。因此，需要基于更可持续发展的视角平衡国资划转与企业缴费之间的关系，在不影响企业深化改革和健康发展的前提下合理调整缴费基数和费率，既利于减轻企业负担，又能降低缴费基数和费率，改变对社保基金的结构性影响，优化社保基金可持续发展的支撑模式。二是优化国有资本划转与代内代际间收入分配互利共生的关系。应开展对国有资本划转社保基金涉及的退休人员和在岗职工、在岗职工不同类型的群体、不同行业规模企业等主体之间的利益分配以及划转后社保制度运行状况的风险监测和评估，把握划转实施的难点，优化划转模式。此外，还需针对不同的行业深入研究国资划转的范围，制定更具适应性的划转规模和比例，兼顾平衡划转涉及的国企职工与社保受益人之间等代际间以及不同群体等代内间的分配关系，优化划转衍生的利益分配格局，增强划转内生动力。

（六）构建国资划转与资本市场稳定完善之间的联动机制

不论是2001年的减持国有股筹集社会保障资金，还是2009年的转持部分国有股充实全国社保基金，一定程度上均引发了股市价格波动和资本市场的反弹。随着划转规模越来越大，具有国有资本属性的社保基金的保值增值必然也将面临较大压力，客观上导致国有资本强烈的入市需求，进而与资本市场形成了互动关系。但国有资本划转社保基金后成为一种战略性储备资产，投资资本市场要兼顾经济效益和资本市场稳定，总体应坚持“结构性平衡、动态性调整、长期性导向、审慎性退出”的原则。一是坚持“结构性平衡”和“动态性调整”。国有股权承接主体应根据多层次资本总量、资本结构等资本市场发展情况动态调整国有股权投资方向、结构和规模，优化资本市场投资资金结构，促进多层次资本市场完善。二是坚持“长期性导向”。国有股权承接主体作为资本市场上重要的机构投资力量，应制定更长期的投资方案和规划，建立更稳定的统筹协调和运作机制，在短期波动中提升防范、规避和化解风险的能力，推动国有资本长期投资价值的实现，在投资安全性和收益性之间取得平衡。三是坚持“审慎性退出”。国有股权承接主体内部应构建资本运作效果、资本风险控制、资本退出市场的评估方法和机制，规范退出决策程序和制定更完备的退出流程，做到及时有效、有利稳定退出;监管部门等外部相关机构应制定划转国有资本退出的评价指标体系，研究合理的退出通道和方式，对减持、转售划转股权实行更严格的监管，以减轻退出对资本市场的影响，逐步培育国有资本承接主体成为真正的长期价值投资引领者，增强资本市场的政策适应性，使其真正成为价值型市场，进一步带动国有资本、社保基金和资本市场深度协同发展。

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