新时代下我国中央和地方政府间财政关系的重建

刘丽丽

摘 要：新时代背景下，重建中央和地方政府间财政关系既是一项机遇也是一项挑战。本文在财权与事权的视角下，通过分析中央与地方政府两者之间的财政关系，明晰中央和地方政府间的权力和支出范围，为更好地推进和深化我国机构体制改革提供合理的建议。

关键词：财政关系;财权;事权

财政关系在我国是利益格局分配中政府间关系的核心问题，处理好中央和地方关系最重要的的就是处理好中央政府和地方政府的关系，而财权和事权又是规范政府间关系的中心问题。基于财权与事权关系视角对中央和地方政府间财政关系的研究，是我国财政体制改革要解决的核心问题，而且对于中央和地方财政分权具有积极的意义。政府间财政关系的研究包括四个要素：支出责任划分、收入划分、转移支付和地方债务，且四个要素之间相互关联，对要素的制度安排与各国的政治、经济和历史发展等因素有关。在财权与事权的分析视角下，本文将从中央和地方政府间财政关系的理论基础出发，通过探究中央与地方政府关系的历史演变，明确中央和地方政府间支出责任和收入责任的划分，并发现政府间财政关系出现的问题，继而提出针对性的政策建议。

一·、国内外研究综述

关于中央与地方政府间的财政关系、财权与事权的研究在世界各国央地关系的学术领域一直处于重点和难点而存在，至今为止已衍生出众多支撑理论与模式。显而易见，国内外研究学者的侧重点不同：国内以薄贵利、谢庆奎、林尚立等学者为代表，研究以政府间财政关系的历史沿革为主线;国外学者以查尔斯、奥兹和马斯格雷夫为代表，从集权和分权两个角度出发对政府间财政关系进行深入研究。

（一）国内研究现状

国内的研究主要以谢庆奎、林尚立、郑永年和王旭为代表，分三个大方向展开研究。第一，关于政府层级划分、中央和地方关系重建和职能转变方面。文献中，关于研究我国中央和地方财政关系的著作较多，研究重点主要集中在财政等经济关系的研究上，对于财权和事权的研究虽然众多但深度不够。党的十九大以来，我国进入中国特色社会主义新时代，政府层级间财权和事权的不匹配将严重制约我国财税体制改革的进程，影响着政府实现公共服务均等化。据此，在财权与事权相匹配的视角下研究中央和地方政府间财政关系不能仅借鉴国外的经验，而要从我国的实际出发，结合现阶段我国的国情，构建适合国情的政府间财政关系体系。

（二）国外研究现状

对于中央和地方政府间财政关系的研究，国外研究开始较早。西方学者对中央和地方政府间财政关系的研究与社会实践同步，针对各个时期中出现的问题，以史为鉴，提出符合时代发展潮流的改革措施。纵观国外研究现状，西方学者主要从集权与分权的角度对此问题展开研究，更加深入彻底。综合我国的国情来看：首先，我国是中国特色社会主义国家，对西方发达资本主义国家的成功经验要辩证对待，不能照搬照套;其次，要关注政府间的财政关系因财政事权和支出责任的动态变化。因此，梳理好中央和地方政府间在划分财权和事权方面的关系，发现其存在的问题并提出针对性的政策建议文章的研究重点和意义所在。

二、财权与事权视角下中央和地方政府间财政关系的理论基础

中央和地方政府间财政关系的研究主要涉及政府间收入划分、政府职能划分以及财政功能、财政收支行为等内容，起源于西方的公共产品理论和公共选择理论，随后发展到财政分权理论。

第一，公共产品理论。公共产品理论是以马歇尔为代表的新古典经济学及其继承者最伟大的创造性学说之一。外部性、一般均衡和市场失灵是公共产品理论构建的方法论基础。马斯格雷夫在其著作《公共财政论：公共经济研究》中第一次使用公共产品这一概念，预示着公共产品理论正式进入西方经济学的教科书。之后，逐渐催生出多级财政理论和公共物品多级供给理论，为研究政府间财政关系奠定了理论基础。第二，公共选择理论。公共选择理论的主要的代表人物是斯蒂格勒、布坎南和塔洛克，主要在理性经济人假设的前提下，将公共物品和公共契约广泛应用于制度和政治分析中。第三，国家治理理论。国家治理理论与治理理论最大的区别在于强调国家在治理中的核心作用，为确保国家发展战略發挥积极的推动作用。第四，财政分权理论。其目的是为了弥补新古典经济学对地方政府存在合理性的解释缺失。根据时期的不同，西方的财政分权理论可以划分为第一代财政分权理论与第二代财政分权理论。即蒂伯特的“用脚投票”理论和罗森的财政竞争理论

三、财权与事权关系视角下中央和地方政府间财政关系存在的问题

十九大期间，我国通过《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，为中央和地方财政事权和支出责任的改革提供指导意见。现阶段，基于我国行政层级复杂的现状，央地政府间财权与事权的划分仍然存在严重的问题。

（一）、法律制度尚待完善

规范政府间财政关系的法律缺失，会带来一系列隐性问题，不利于各级政府间财政职权的划分。当前，我国在中央和地方事权划分方面的规范性文件大多以党政文件、决定等形式发挥作用，没有完整统一的法律法规，且缺乏完备可行的法律制度保障。使得现有的规范性文件的法律层次较低，从而使应有的法律权威和约束力缺失。在缺乏法律制度约束的前提下，还可能在具体实施的过程中，出现财政关系混乱的情况，从而引发一系列问题。

（二）、中央与地方政府财权与事权不匹配的问题突出

以改革开放为时间节点，在中央和地方政府间权责划分方面，邓小平的观点是：“过去在中央与地方之间在分权这一方面进行了多次改革，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”。明确指出中央和地方政府间关系存在的问题，在多次改革和调整的过程中，中央和地方政府间财政权力范围逐步明晰，使得地方政府真正拥有财政权。在实现分税制的两个改革目标：保证中央政府的收入和促进地方政府积极性的过程中，财税体制仍然存在一些现实性的问题，使地方政府对中央政府的依赖增强。

（三）、政府间事权划分界限不明确

政府间事权划分界限不明主要体现在两方面，主要体现在“内外不清”和“上下不明”上。“内外不清”導致政府和市场职能划分界限不明确，从而使政府职能不能真正发挥，自身 “越位”与“缺位”同时并存。“越位”使得政府职责范围过大，私人企业的事务

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被政府承担了很大一部分，在加重政府的财政负担的同时，影响了市场作用的发挥。“缺位”使得政府在应该管理的领域方面没有尽到应尽的责任。在会出现失灵的公共领域，如教育、医疗、农业等方面，必须由政府提供相应的公共服务。 在“上下不明”的情况下，中央政府与地方政府之间的界限模糊。主要表现在三个方面：第一，事权划分不明确，范围交叉现象严重。第二，中央政府本应承担的责任缺失，转由地方政府承担。第三，地方政府承担的责任中，中央政府也涉足其中。由此，导致中央和地方政府的运行效率低下。

四、构建财权与事权相适应的中央与地方政府关系的应对策略

（一）以法律规范中央和地方间政府间的财政关系

在中央和地方政府职责划分不明确的前提下，出台相应的法律法规最合时宜。可以出台《中央与地方关系法》，拟将中央与地方政府之间的职权划分以法律形式来规范，指明各级政府的权力范围与权力运作方式，明确中央和地方政府间的事权范围。制定合理的法律程序，当中央与地方政府之间发生了关于职权范围的争议时，需要此法律提供保护，以保证中央和地方政府之间职权划分的长期性和稳定性。在符合国家利益的前提下，依据宏观经济形式制定相应的法律规范文件，指导具体实践中中央和地方政府间财政关系的划分，对于规范各级政府的财权和事权职责具有重要的现实意义。

（二）逐步实现中央和地方财权与事权相匹配的目标

在世界各个国家中，基本都是依据民主与法治的原则来划分各级政府间财权和事权的责任。在发展比较完善的国家中，会有比较完善的法律体系来规范政府间的权责，比如：日本颁布多层次和多类型的法律法规对政府间的权责划分进行了明确的规定，包括《宪法》、《地方法》、《财政法》等法律;德国也是通过制定一系列法律来规范政府间事权的划分，联邦政府和各州政府的权责明确且规范。现阶段，我国在财政立法方面落后于发达国家，但随着经济的发展和国情的变化，我国也在不断地探索符合国情的法律政策，提出税收法定等原则，新时期下，我国应该尽快建立相关法律框架。

（三） 对中央和地方事权范围加以规范

在实践方面，我国财政体制与经济体制改革不统一，且在分税制改革过程中在政府间事权划分方面有所保留，出现许多尚待解决的问题：第一，在政府支出方面权责划分不明确;第二，在事权划分方面，没有专门的法律法规加以规范。因此，在合理界定不同层级政府事权关系的同时，建立财权与事权相匹配的制度机制。目前财权与事权不匹配的一个重要原因就是事权划分上的不科学、不规范、界限不明晰。在规范政府财权与事权的过程中，还需遵循公平与效率的原则。

参考文献

[1] 张立荣： 《中外行政制度比较》，商务印书馆 2002 年版，第 267 页。

[2] 张永生： 《政府间事权与财权如何划分》，载于 《经济社会体制比较》2008 年第 2 期。