基于财政事权与支出责任划分的财政改革

郑耀立

2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下称《意见》）的发布明确并系统地阐述了财政事权与支出责任划分，这涉及中央和地方在权责分配，办事积极性方面的问题。《意见》的出台也推动我国财政体制改革进入了一个全新的发展阶段。

一、中央与地方的关系

（一）发展历程

新中国成立初期，我国财政实行统收统支制度，地方政府的收支由中央调控，这大大降低了地方开源节流的积极性。改革开放以后，“分灶吃饭”的包干制度虽然很好地解决了地方积极性不足的问题，但中央政府财政收入占GDP的比重却在不断下跌。

1994年，我国实行分税制改革，中央地方五五分成。随着2016年“营改增”全面铺开，即使是采取了增值税五五分成的过渡措施，但营业税的取消仍然大大削弱了地方财政，可是地方政府事权并没有减弱，中央与地方的财权与事权也一直处于不相匹配的状态。

（二）现状

当前中央政府虽然掌控着50%的财政收入，但事权却很小，地方政府收入少却承担着很大的支出责任。地方政府支出占财政总支出的比例1990年为70%到2010年上升至85%，地方财政赤字愈发严重，这使得中央政府不断加大转移支付力度。这些成为央地共同事权的国家补贴项目正是事权泛化的突出表现。显而易见，大量转移性支出为机会主义敞开了大门，一些地方及部门容易通过非专项的或是界定模糊的转移支付达到谋私利的目的。

二、事权与支出责任划分

（一）定义

简单而言，财政事权是指政府需要提供公共服务的职责。而支出责任则是实现事权所需要的支付成本。因此，支出责任是对事权的一种反应，有什么样的事权，就会有什么样的支出责任。

我国经过几轮的改革，从最初的“事权与财权结合”到“财权与事权结合”、“财力与事权结合”，再到现在“事权与支出责任适应”，体现了我国对财政“以支定收”的认识，强调支出先于收入。

（二）事权与支出责任划分的必要性

1.划分央地事权与支出责任是迫于财力与事权的不平衡。当前转移支付制度的不完善，在二次分配过程中存在的法律模糊地带，让腐败有可趁之机。不仅分散了资金，而且转移项目也五花八门，分配关系紊乱暴露了巨大漏洞。正如《意见》中提到的，建立事权与支出责任相适应制度，重点是加强中央的事权与支出责任，花自己的钱，办自己的事，这样才能高效节约。

2.关于信息获取的问题。财政是取之于民，用之于民，那么首先应了解民众的需求。但是中央政府往往无法做到对民众直接进行信息采纳，而地方政府相较于中央更接近人民，所以更容易准确地把握民众的需求。因此在制度不断完善的情况下，给予地方政府更大的财力有助于把钱用到刀刃上。

3.事权与支出界定不明晰。当前央地事权与支出责任划分过于笼统，导致以下结果：其一，地方政府在有些支出方面出现“缺位”或是“越位”现象，对于哪些该做，哪些无权做，认识不清楚。其二，政府机构的纷繁复杂，有些受中央垂直管理的部门还受其他部门管理，“垂直”与“双重”管理也是事权划分不清晰的体现。这样的界定，不仅是低效的甚至是无效的，而且是对资源的极大浪费。

三、基于事权和支出责任划分的财政改革建议

（一）完善转移支付制度

《意見》提出要审核专项转移，厘清与事权不匹配的转移支付。这就要求我们必须建立起完善的转移支付制度：一是增加一般转移支付的比例，利于地方自主安排财力；二是严格把控专项支付的管理，规范配套制度，整顿地方政府负债配套，虚假配套的行为；三是引入监督机制，对转移支付进行规范，做到高效、透明。

（二）构建规范政府，形成具体标准

划清事权与支付责任，关键在于构建规范的政府模式，强调中央与地方的协调关系。如在保留当前地方政府经济增长的动力因素时，与中央一起对环境保护、产品质量等进行治理与把控。要做到这些，应做到因事制宜，对每项事权的成本收益、支出责任的分配结构等进行量化评比，从而确定划分方案。

（三）权责对等，纵向平衡

权责对等，讲究的是如何“用自己的钱办自己的事”，以及如何“用大家的钱办大家的事”，即是充分利用有限资源完成任务，以此来减少资源的浪费与低效。

纵向平衡，是指当前央地事权与财权不匹配，我们提出地方政府的事权上移，同时中央的财权下移。当前我国五个政府管理层级带来的权责的交叉相当严重，可以考虑合并一些管理层级或者相似部门，减少职能交叉，避免多头执法，给事权和支出责任的划分降低难度。

（作者单位：江西财经大学）