干部下乡与贫困治理：“第一书记”的职能定位及其价值实现

谢建平　田有煌

[摘 要]党中央从国家顶层设计上不断强化乡村贫困治理制度的供给与创新，由最初1984年国家部委机关选派干部下乡参与扶贫的尝试，进而发展到“第一书记”扶贫制度的探索与设置，这是新时代贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和中央扶贫开发决策部署的一个重要举措，是中国共产党解决“三农”问题和培养锻炼优秀干部的一种制度创新。通过给贫困村引入干部下乡新机制，并明确“第一书记”参与扶贫的工作职能和努力方向，以期通过加强党的建设来优化农村基层组织结构，推动乡村贫困治理，达到实现全面建成小康社会的宏伟目标。

[关键词]第一书记;贫困治理;职能定位;价值实现

[中图分类号]D669  [文献标识码]A  [文章编号]1672-1071（2019）06-0076-05

贫困是一个十分复杂的世界性问题，按照经济学的一般理论来说，贫困是经济、社会、文化贫困落后现象的总称。各国政府为了治理贫困问题，先后采取了诸多不同的策略与方法，也取得了一些实实在在的成效。作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题及其现象同样不容小觑。以全心全意为人民服务为宗旨的中国共产党，自成立之日起，就把反贫困作为自己的奋斗目标。党的十九大报告中，习近平总书记更是清晰地指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中國人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”[1]1因此，打赢脱贫攻坚战，必然是中国共产党的职责所在，更是新时代中国贫困治理的内在诉求。新时期以来，中央和政府对“三农”问题高度重视，连续多年出台“中央一号文件”，党和政府的惠农惠民政策供给不断，农业税取消、扶贫项目进村、扶贫救济等贫困治理措施不断深入农村，然而此类外在的“输血式”贫困治理方式并没有取得预期中的理想效果。为此，党中央从国家顶层设计上不断强化贫困治理制度的供给与创新，由最初国家部委机关选派干部下乡参与扶贫的尝试，进而发展到“第一书记”扶贫制度的探索与设置。通过给贫困村引入干部下乡新机制，并明确“第一书记”参与扶贫的工作职能和努力方向，以期通过加强党的建设并进一步密切党群干群关系，从而最终实现贫困治理，实现全面建成小康社会的宏伟目标。

一、“参与式”扶贫视角下的干部下乡

干部下乡参与贫困治理现象的出现并非偶然，因为“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[1]1。客观地说，优秀干部群体始终是中国共产党的重要执政资源，自然也是推进贫困治理的重要力量。从党的扶贫工作历史来看，最早提出选派干部下乡参与扶贫工作是1986年由国务院贫困地区经济开发领导小组提出并倡导的，此后选派优秀干部下乡扶贫的工作部门由中央国家部委机关扩展到省、市、县各级党政机关，并逐渐演变成为一项制度。至于“第一书记”扶贫机制，自然属于干部“参与式”扶贫制度的拓展与延伸，是新时期国家在扶贫领域中进行制度创新的一种方式，反映了党和国家在“参与式”扶贫视角下干部对下乡的深入思考与探索。

（一）干部下乡参与扶贫的政策缘起与发展

自1978年农村经济体制改革之后，激发农村农民活力，一定程度上缓解了广大农村的普遍贫困问题。然而，部分自然条件恶劣、经济发展水平较差的地区贫困问题愈加凸显。为此，1984年9月29日，党中央和国务院下发了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求国家相关部委派遣干部深入贫困地区开展专项扶贫工作，帮助贫困地区发展经济。1986年6月26日，国务院贫困地区经济开发领导小组第二次全体会议要求凡是有条件的部委，“都应当抽派干部，深入一片贫困地区，定点轮换常驻，重点联系和帮助工作”[2]，同时对下乡干部的基本素质也提出了进一步的要求，明确规定“要选派身体好、有一定专业知识的优秀干部深入基层，参加贫困地区的开发工作”[3]。1990年2月23日，《国务院贫困地区经济开发领导小组关于九十年代进一步加强扶贫开发工作的请示》经由国务院批准下发，进一步对下乡干部提出了更高期望，要求“选派精明强干的干部到最困难的贫困县、乡、村去开展工作”[3]。短短四年时间，下乡干部的选派要求从“身体好并掌握专业知识”上升到了“精明强干”，工作地点则由“基层贫困地区”改变为“最困难的贫困县、乡、村”。由此观之，我们不难发现，干部下乡参与扶贫工作的顶层设计愈发严格，其要求不断提升，生动反映了党中央对贫困治理工作的重视与关切。

（二）干部下乡参与扶贫的制度形成

自1991年起，中国农村贫困人口规模缩小的速度较前期出现明显下降趋势，此状况引起了党和政府的高度重视。1994年2月28日，国务院组织召开了全国扶贫开发工作会议，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》正式部署实施，计划花七年时间帮助全国范围内的8000万贫困人口解决基本的温饱问题，会议要求各级党政机关部门要积极参与扶贫开发工作，与贫困县实行定点挂钩，并确立工作目标为不脱贫不脱钩。同年8月，《关于加强中央党政机关定点扶贫工作的通知》正式下发，对定点扶贫工作的内容、要求与目标作出了具体部署。1997年1月16日，中共中央组织部、人事部联合颁发了《关于进一步做好选派干部下乡扶贫工作的意见》，对选派干部进行下乡扶贫工作的组织实施与工作要求进行了明确，同时进一步提出了下乡扶贫干部的选派条件、工作任务、管理考核等细则。随着全国扶贫工作形势的发展与变化，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》先后颁布实施，中共中央、国务院也对选派干部下乡参与扶贫的工作任务进行了多次安排与部署，制度的延续性得以贯彻。为此，中央决定，“要把组织党政机关干部下乡扶贫，作为一项制度，长期坚持下去”，同时也对下乡干部提出了明确要求，规定他们必须“要同群众同甘共苦，做艰苦细致的工作，帮助村里搞好班子建设，开辟致富门路，解决群众最关心的热点难点问题”[4]。至此，选派干部下乡参与扶贫的制度基本形成。

（三）“第一书记”参与扶贫的制度探索与实践

改革开放以来，随着城镇化进程的不断深入发展，城市与农村的“鸿沟”不断加剧，大批农村精英分子与青壮年劳动力不断“离乡离土”进入城市，部分村庄出现了严重“空心化”现象，村级组织建设陷入了一定的困境，甚至还有一些村庄的党支部与村委会后继乏人，直接导致部分乡村经济发展动力不足。为了巩固党在农村的执政基础，强化农村基层组织建设，促进农村经济社会全面发展，安徽省在2001年率先选派党政机关干部到贫困村及后进村担任“第一书记”，负责基层党建与脱贫攻坚任务。此后十余年，全国多地先后开始了探索实施“第一书记”参与扶贫的新机制，为部分“基础脆弱、经济薄弱、班子软弱”的“三弱”村庄选派优秀机关干部担任其“第一书记”，充分发挥他们的先进管理理念，为农村基层组织建设注入活力，更为农村经济社会发展带来外部“活水”，以求加强农村组织建设并调整农村产业经济结构，从而带领群众脱贫致富。十余年的地方探索与实践表明，“第一书记”参与扶贫的制度不仅有助于解决部分贫困村与后进村的“软、穷、散”等突出问题，还有利于深化农村经济社会的改革与发展，同时对培养锻炼机关干部、改善机关作风建设也大有裨益。正是在地方实践的成功经验基础之上，中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室三部门于2015年4月联合下发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，对“第一书记”参与扶贫的制度进行了总体设计与安排，以期实现通过特殊干部组织资源的“外力”来促进解决乡村贫困治理的现实问题。

二、“第一书记”在参与乡村贫困治理中的职能定位

“第一书记”扶贫是干部下乡参与扶贫制度在新时期的拓展与延伸，是中国共产党利用自身干部资源优势充实农村基层组织力量的具体体现，生动反映了中国共产党执政为民的制度优势所在。为了切实增强和巩固党在农村的执政根基，有效化解乡村贫困治理中尚存的诸多“痛点”，中国共产党对“第一书记”的驻村职能进行了明确定位，以期通过“第一书记”的作用发挥来推动农村经济社会的全面健康发展，进而促进农村的贫困治理。具体来说，“第一书记”的职能主要体现在以下几个方面：

（一）夯实农村基层组织力量。纵观中国共产党的百年奋斗史，可以清晰地发现，广袤农村一直是中国共产党取得政权、巩固政权并长期执政的坚实基础。改革开放以来，长期“二元对立”的城乡格局自然解体，直接导致大量乡村精英分子“离乡离土”进入城市并想方设法在城市定居，此类人群重返乡村并建设乡村的概率必然下降，必然削弱农村基层组织力，大量乡村陷入农村领导班子“无人可用、有事无人干”的失序格局，“老龄化”农村领导班子的现状长时间存在。虽然这些老年农村干部了解本村情况，但是同样存在“老办法不顶用、新办法不会用、硬办法不能用、软办法不管用”的尴尬状况，农村工作长期无序发展，村容村貌变化不大，难以适应社会主义新农村的建设要求。因此，“第一书记”制度在农村的设立，有助于体制内精英深入农村基层、了解农村状况并强化农村基层党组织建设力度。当然，必须指出的是，“第一书记”的设立，并不是要其“凌驾”于既有农村基层党组织之上，也不是要其取代现有农村党支部书记，而是寄希望于其能够站在更高角度来思考和认识加强农村基层组织力量建设的重要性与必要性，通过自身努力，为农村基层组织建设建言献策并选贤任能，从而破解部分落后地区村级党组织“散弱无力”“家族化”“宗族化”甚至是“涉黑化”的歪风邪气，为党在农村的基层组织力量夯实基础。

（二）切实推动精准扶贫工作。精准扶贫是针对粗放扶贫而言的，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫于2013年11月由习近平总书记在湖南湘西花垣县十八洞村考察时提出，这一思想是基于前些年中国不少地方的粗放式扶贫，没有顾及实际扶贫对象的切实生活需要所提出。“第一书记”制度在农村的设立，就是贯彻落实总书记关于“六个精准”中“因村派人”精准扶贫的主要制度形式之一，其职能内在蕴含着驻村扶贫的重大使命。长期以来，农村劳动力外流現象较为普遍，不少农村的现状可简单归纳为：“留守”农村人员多为老弱病残幼且思想意识较为落后，而且部分支部战斗力较为欠缺，致富带头人的缺乏，直接诱发村庄内生发展动力不足，贫困状况难以短时间内得以消除等情形。因此，派出的“第一书记”大多驻在基础条件差、经济基础弱的偏远乡村，以求通过优秀的外在组织力量，达到重建乡村经济体系、优化乡村经济结构之目的。所以，“第一书记”下乡的组织目的和意图除了夯实基层组织力量之外，为贫困乡村找准发展道路也是其必然使命之一。通过“第一书记”的组织力量供给，来积极培育并壮大农村社会的内在“造血”功能，引导村民结合自身特点，找到精准脱贫之路，从而增加农户经济收入，壮大村集体经济规模，实现乡村的整体脱贫致富。

（三）优化为民办事服务体制机制。人民立场是我们党的根本政治立场，群众路线是我们党的根本工作路线。农村作为中国共产党长期执政的重要基础，是整个国家的安民之基，为广大的农民群众办实事、办好事是中国共产党的一贯政治主张。但现实情况是，由于城镇化的快速推进，加上新农村的建设力度较为滞后，大多数农村的常住人口数量与规模迅速减小，农村人口的年龄结构表现较为失衡，且随着农村人、财、物等资源的“外流”，乡村经济社会日渐萎缩，缺乏一定的原生发展动力，直接导致农村基层组织的治理效能减弱，基层组织与农民群众之间的“鸿沟”日益拉大，不少基层组织大多限于“维系基本运转”的消极状态，难以有效密切党群干群关系，为民办事服务的效能必然难以得到保障。因此，“第一书记”必须要主动运用新理念、新方法来探讨解决为民办事服务的体制机制问题，不断深入农村开展实地调查研究，切实了解百姓生活状况、把握群众思想脉搏、着眼群众所思所想所盼，真正把为民办事服务做到群众的心坎里，从而打通联系服务群众的“最后一公里”。

（四）提升党在农村的治理能力和水平。鉴于一些农村经济社会发展的日渐衰落状况，以及农村基层组织的“松、软、散”等情况，党在农村的基层治理能力和水平必然难以得到有效发挥。必须指出的是，农村基层治理体系和治理能力现代化的关键在于能否重建国家与农民之间的关系，从而为民众提供良好的公共服务，进而有效获取人民群众的信任与支持，并管控好国家与农民之间可能发生的利益冲突。因此，“第一书记”既要注重发挥现有基层组织力量的作用，又要努力培育和发展年轻的后续组织力量，通过健全农村基层组织机构，不断完善党在农村基层的治理工作体系，从而达到重塑乡村治理内核，实现乡村良序治理的目标。与此同时，“第一书记”还可借助其体制内身份带来的人力资源优势，全面参与农村的治理与发展，积极打通地方政府与乡村治理之间的沟通渠道，为乡村积极协调上级贫困治理项目资源，实现外部政策、资金、技术、人才、项目等资源与乡村本土有限资源之间的有机整合，进而为广袤乡村提供更多、更好的公共服务，从而提升人民群众的满意度和获得感。

三、“第一书记”在参与乡村贫困治理中的价值实现

客观地说，与农村现有的组织力量相比较，“第一书记”具有先天的独特优势：受教育程度普遍较高、资源获取概率较大，相对而言处于比较“超然”的地位。“第一书记”下乡参与扶贫不仅有助于强化贫困乡村的基层组织建设，而且也有助于推动贫困乡村的治理进程，同时对于密切党群干群关系也多有裨益。

（一）强化基层组织建设，为乡村贫困治理提供坚强组织保证

农村基层组织建设关系着整个乡村集体的健康发展。健全、合理的农村基层组织结构应该是一个年龄、知识、视野与工作能力相统一的有机整体，“第一书记”制度在乡村中的设立，必然有助于优化乡村干部队伍的结构，从而强化贫困乡村的基层组织建设。应该说，党和政府高度重视“第一书记”的选派标准，中共中央组织部等部门在《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》中明确要求各级政府在选派“第一书记”时，必须把握好“政治关、品行关、廉政关、能力关”，并对具有丰富农村工作经验或拥有涉农方面技术专长的干部给予优先考虑。因此，“第一书记”扶贫制度的设立，一方面有助于改善乡村基层组织成员的年龄结构，推动农村基层组织的年轻化。“第一书记”大多是党政机关下派的年轻、后备干部，他们充满朝气与活力，必然会给日益“老龄化”的乡村基层组织注入一股新鲜血液，帮助农村两委班子优化结构，进而提升乡村干部队伍的整体性力量。另一方面，“第一书记”还有助于改善乡村基层组织成员的知识结构，提升农村基层组织的整体素质。大多农村本土干部由于年龄偏大，知识面较为狭窄，致使其理解、学习、接受新鲜事物的能力与动力不足，从而缺乏一定的创新意识，在带领村民脱贫致富的过程中或多或少存有力不从心之感。而“第一书记”大多经过了严格的组织选拔，他们的知识文化水平与能力，在帮助农民群众全面、准确理解党和国家的惠农惠民政策方面可以起到重要的支撑作用，真正发挥好党在基层的“代言人”功能。“第一书记”的组织嵌入，必然可以有效强化基层组织建设，从而为乡村贫困治理提供坚强的组织保证。

（二）推动乡村供给侧改革，为乡村贫困治理提供强大内生动能

“消除贫困是人类共同的使命”[5]，对于世界上最大发展中国家的中国而言，中国共产党领导的反贫困的治理任务依然十分严峻。客观地说，过去几十年尤其是改革开放以来，中国长期处于经济高速增长的阶段，在这样的总体背景下，中国贫困人口的规模迅速下降，这是经济增长本身所带来的“扶贫效果”，也是党和政府长期以来致力于反贫困的必然结果。但是，目前中国正处于从中等收入国家向高收入国家过渡的中间阶段，在既有的绝对贫困标准下，贫困人口正在迅速减少。到2020年以后，当绝对贫困人口全部脱贫，我们依然不能说就此告别了贫困，因为相对贫困人口还会继续并将在很长一段时间内存在。所以，“第一书记”必须结合本地、本村的实际情况，主动思考贫困落后乡村的长远脱贫致富之路，以防脱贫之后“再次返贫”，尤其要持续关注绝对贫困人口是否真脱贫、脱真贫。因此，“第一书记”在贫困治理过程中，必须依据国家总体战略考虑，积极推动乡村供给侧改革，重点需要思考的是如何将农民、技术、市场、生产、营销、金融等要素有机结合起来，从而为贫困乡村升级与再造产业经济新结构，实现农业与第二产业、第三产业的“无缝”对接与融合，进而打造乡村脱贫致富的完整“产业链条”，为乡村贫困治理提供强大的内生动能。

（三）优化国家与民众关系，为乡村贫困治理提供制度效能保障

优化国家与民众之间的关系，密切联系好群众是中国共产党的优良作风之一。革命时期，中国共产党通过“农村包围城市”的新型革命道路，缔造了“鱼水情深”的党群干群关系，最终取得了革命战争的胜利。社会主义建设时期，中国共产党带领广大人民群众克服了一个又一个的困难与挑战，党群干群的沟通关系虽有一定的“阻碍”，但仍取得了长足发展。进入新世纪以来，国家党政机关众多公务员不少都是家门、校门、机关门的“三门”干部，他们大多从事机关行政工作，对农村基层情况知之甚少，与人民群众的联系和感情也不够深入，存在着一定程度上的農村工作本领缺失。因此，无论是从干部的培养与锻炼角度出发，还是不断优化国家与民众之间的关系来讲，选派党政机关优秀干部担任“第一书记”参与乡村的贫困治理，无疑是新时期密切党群干群关系的重要举措。客观地说，选派“第一书记”参与下乡扶贫，不仅有利于机关党员干部深入了解本国国情、体察民情民心，而且还有助于提高机关党员干部化解矛盾、解决突出困难的实际能力。“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。人民群众是我们力量的源泉”[6]。因此，“第一书记”必须不断更新工作理念，“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”[7]，从而不断调整与优化国家与民众之间的良序关系，为乡村贫困治理提供制度效能保障。

概而言之，对于新时代的乡村贫困治理事业来说，“我们需要与其说是好的人，还不如说是好的制度”[1]45。“第一书记”参与乡村扶贫的制度，离不开对“第一书记”职能定位的明确细化，更需要国家层面的强力政策支持和广大村民的参与配合，才能确保“第一书记”在乡村贫困治理过程中的价值得以顺利实现。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991：526.

[3]国务院办公厅.关于转发贫困地区经济开发领导小组第二次全体会议纪要的通知[J].中华人民共和国国务院公报，1986（23）：682-683.

[4]国务院贫困地区经济开发领导小组.关于九十年代进一步加强扶贫开发工作的请示[J].中华人民共和国国务院公报，1990（5）：145.

[5]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编（下）[M].北京：人民出版社，1999：2043.

[6]习近平.携手消除贫困，促进共同发展[N].人民日报，2015-10-17.

[7]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：5.

（责任编辑：铭 心）

[基金项目]江西省社科规划2016年项目（16DJ05）、江西省高校人文社科2015年项目（MKS1504）、四川省哲学社会科学重点研究基地2016年项目（SLQ2016B-18）。

[收稿日期]2019-09-25

[作者简介]谢建平（1981—），男，江西高安人，博士，赣南师范大学中共革命精神与文化资源研究中心（中央苏区研究中心）副教授、硕士生导师，主要研究方向：当代中国政治制度研究;田有煌（1981—），男，江西上犹人，赣南师范大学中共革命精神与文化资源研究中心（中央苏区研究中心）讲师，主要研究方向：中央苏区史、党史党建。