新中国成立以来江苏农村土地制度变革的实践与思考

[摘 要]本文通过对新中国成立七十年来，江苏农村土地所有制三次变革的系统梳理，从理论和实践的结合上，深刻阐明江苏农村土地制度变革取得的成绩和经验、存在的问题及原因，揭示了土地制度变革的客观规律。着重提出了新时代进一步深化农村土地制度变革的任务及其对策思考，促进农村土地改革健康发展。

[关键词]江苏农村;土地制度;改革与发展

[中图分类号]D619 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2019）06-0001-07

土地问题一直是人们关注的热点问题，历朝历代都十分重视通过制定土地制度调整土地关系，维护社会稳定。好的土地制度，能够调动人民群众的生产积极性，提高土地效益，推动社会发展。反之，不合时宜的土地制度，将阻碍社会文明进步。中国共产党十分重视农村土地制度的变革，把它作为民主革命、社会主义革命和建设以及改革开放新时期必须解决的首要问题。新中国成立七十年来，江苏人民在省委、省政府的领导下，对农村土地制度进行了一系列的变革，取得了举世瞩目的成就，解放和发展了农村生产力，提高了人民生活水平，为江苏经济的腾飞和现代化建设奠定了重要基础。本文从释疑土地制度入手，通过比较的方式，对江苏农村土地制度的变革实践，进行了回顾和分析，并针对当前存在的问题提出对策和思考。

一、江苏农村土地制度的“三次”重大变革

七十年来江苏始终坚持从实际出发，先后进行了废除封建私有制土地制度、从农民土地所有制转变为集体所有和实行家庭联产承包责任制三次重大变革。

第一次是彻底废除封建土地制度，实行“耕者有其田”，让广大农民占有土地，极大地解放了农村生产力

新中国成立初期，江苏的土地改革是解放战争时期土改的继续。1950年我国颁布《中华人民共和国土地改革法》，规定：“废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”[1]

中共江苏省委和江苏省人民政府根据中共中央的部署，从1950年秋收之后加快推进土改工作。因为江苏大部分地区过去已经进行了土改，因此，建国初期江苏不是普遍地再搞一次土改，而是在老区和恢复区完成土改，在新解放区开展土改。土地改革因地区不同而有所区别：

对于老区，一是结合生产，通过总结过去生产救灾与土改经验，肯定成绩，纠正缺点;二是进一步发动群众，明确结束土改的意义、政策和步骤;三是按照上级要求，改订错划成分，个别调剂土地，颁发土地证，确定地权;四是调整地级，使农村负担公平合理，以调动农民生产积极性。

对于恢复区，参照老区步骤进行。但在村组织及地权混乱的地区，首先依靠积极分子去团结与发动群众，按照政策，改订错划成分，并划定阶级成份;其次以县为单位，建立人民法庭，惩治敌战期间那些反攻倒算、残害群众的首要罪犯，慎重处理地主、富农的倒算纠纷;最后按照政策规定处理地权、颁发土地证，结束土改。

对于新区，在调查研究的基础上，制订符合实际情况的土地计划;依靠贫雇农，团结中农，壮大农民队伍，按照政策，民主评定阶级成分;对应没收或征收的土地及其他生产资料，进行公平合理的分配，并有重点地发动与组织群众进行必要的土地改革斗争;颁发土地证，确定地权，在土改中，结合召开乡人民代表大会，建立健全乡政权。

江苏各地的土改工作，由于较好地贯彻执行了党的农村政策，因此得到了广大人民群众的拥护。到1951年底，全省颁发土地证工作基本结束。土地改革废除了封建土地制度，摧毁了封建制度的经济基础，实行农民土地所有制，极大地解放了农村生产力，调动了广大农民生产的积极性，农业生产恢复发展很快。通过土地改革，新政权获得了农民的高度信任，使其成为稳定的社会基础。这次土改在发展农业、发展国民经济和稳定社会方面发挥了巨大的作用，同时也为全省的工业化开辟了道路。

第二次是五十年代实行农业集体化，由农民土地所有制变为集体所有制，较好地改善了农业基本建设条件

为了解决个体农业分散经营，资金缺乏，不能兴办较大规模的农田水利建设，难以抵御自然灾害的现状，从1953年到1957年，江苏进行了第一次土地集体经营的探索，将农民个体所有制变为集体所有制。

先是成立农业生产互助组。1953年，国民经济由恢复时期进入社会主义建设时期，开始了第一个五年计划。全省在贯彻党的过渡时期总路线、总任务和第一个五年计划中，以发展互助合作为中心，大力提高农业生产力，增加农民收入，并在城鄉全面实行粮食的统购统销。至1953年底，全省组织起来的互助组达41万个，参加农户达200万户，约占总农户数的39.5%[2]4。江苏的互助组由开始单纯的劳力、畜力的互助，逐步发展到生产上、经济上的全面互助。克服了生产中缺乏耕牛、农具和劳动力不足的困难，促进了生产力的发展，实现了农业逐年增产，为农业社会主义改造做了较好的思想准备和组织准备。

初级农业生产合作社。随着农村经济的恢复和发展，原来的互助组已不适应生产力发展的要求，广大农民迫切要求进一步解放和发展生产力。为了解决互助组难以解决的共同劳动和分散经营的矛盾，在省委的领导下，农村的互助合作运动发展成为农村合作化运动，初级农业生产合作社逐渐建立。初级农业生产合作社是农业合作化运动的初级阶段，是以土地入股、统一经营、土劳分红为特点的农业经济实体。合作社采取了对富农经济由限制剥削到逐步消灭、对农民进行典型示范与国家扶持和逐步过渡等政策措施。同时，坚持自愿互利的原则，处理好贫农、中农以及其他社员之间的利益分配关系。这一组织形式既适应当时农民觉悟和经济利益，农民乐于接受;又适合当时农业生产力发展的需要，对全省农村经济的繁荣稳定起到了积极的促进作用。据统计，1955年全省农业总产值达36.32亿元，比互助组时的1952年增长12.1%;粮食产量1179.15万担，比1952年增长18.2%[2]18。

高级农业生产合作社。高级农业生产合作社，是以土地和主要生产资料公有化为特征的集体经济组织，它取消了土地分红，把耕畜和大型农具作价入社，实行按劳分配。1953年12月31日高级农业生产合作社在滨海县试办，取得经验后在全省逐渐推开。在全国大办高级合作社“高潮”和贪大求快思想的影响和推动下，片面追求“小社并大社”“完全社会主义”，将原定的建社步骤完全打乱。从1956年2月全省掀起办高级社的高潮，到3月全省高级社即发展到23770个，入社农户达7089678户，入社农户占总户数的78.8%，使原来预计要几年才能完成的任务，仅一个多月时间就完成了。到1956年底，全省高级农业合作社继续发展到29218个，入社农户8291528戶，占农户总数的91.3%，全省全面实现高级农业合作化[2]19。

农业合作化的完成，实现了土地的集体公有化。随着土地及耕畜、大型农具等主要生产资料归农业生产合作社集体所有，全省农村建立起劳动群众的社会主义集体所有制经济。这标志着江苏基本上完成了对个体农业的社会主义改造。广大农民彻底摆脱了小块土地私有制的束缚，走上合作经济的发展道路，进入了建设社会主义农村的历史时期。在农业合作化后，农业的发展就有条件对土地的利用进行合理规划，逐步进行大规模的水利灌溉、大规模的农田基本建设，逐步推广机械耕作、施肥、杀虫等农业科学技术，从而促进了农业生产力的发展。但是，由于合作化后期要求过急，发展过快，工作过于简单粗糙，特别是后来的人民公社搞“政社合一”“一大二公”、平均主义和吃“大锅饭”等，影响了农民的生产积极性，给后来的农业进一步发展留下了很大的后遗症[3]。

第三次是实行家庭联产承包为主的责任制，让农民拥有土地经营权，促进了农业生产的发展

从新中国成立到1978年，经过土地改革，江苏农村经济发生了深刻的变化。不过也因农业合作化和人民公社留下的后遗症，加上十年“文化大革命”的严重浩劫，使全省生产力急速下降，农村经济遭受严重破坏，广大农民吃不饱肚子，叫苦不迭，强烈要求改革土地制度。中共十一届三中全会后，我们党重新确立了“实事求是、实践是检验真理的唯一标准”的思想路线，党在农村的各项政策得到了恢复和落实。根据中央精神，江苏省委、省政府放手让各地农民去实践、选择和试验，只要有利于促进生产发展的就支持。1978年冬，泗洪县上塘公社垫湖大队的30多户农民，将260多亩集体土地包产到户，开启了改革开放后江苏农村改革的先声。1979年秋，垫湖粮食大丰收，人均分配翻了两番。1981年3月4日，《人民日报》发表《春到上塘》的通讯，赞扬了江苏农村的这一改革。由于垫湖大队的创新符合江苏实际，适应全省农村生产力发展水平，符合广大农民的意愿，短短几年时间在全省迅速推开。

家庭联产承包责任制这一伟大创举，把土地所有权归集体所有，经营权由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，用农民的话说，就是“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。农民拥有了对土地的自主经营权，释放出巨大的劳动热情，农村生产力得到了极大的解放，农业生产连年增收[4]。至1984年底，全省农林牧渔业总产值达到253.8亿元，比1978年增长1.4倍;粮食连续跨越2500万吨、3000万吨两个台阶，达到3353.6万吨，创历史最高水平;棉花产量达66.59万吨，为历史最高纪录，其他农产品显著增长。农民人均收入比1978年增长1.9倍，年均增长19.3%。家庭联产承包责任制在全省迅速推开的同时，苏南乡镇企业异军突起，这是江苏农民的又一伟大创举，它使全省整个工业化的道路发生了历史性的转折。1978年到1984年，农民的人均收入连续6年大幅增长，大部分地区的温饱问题得到了解决，农民在第一次乡镇企业发展过程中积累了丰富的经验，为后来民营企业的发展培养了大批经营管理人才。

但是，随着情况的变化，农村在实行家庭联产承包责任制中又出现了一些新的问题，需要进一步加强指导和完善。从1987年起，省委、省政府本着“大稳定，小调整”的原则，从调整地块开始，逐步完善以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营机制，解决了土地承包过于零碎的问题。在此基础上，省委、省政府认真调研，根据农业分工不断细化，市场经济不断发育的客观实际，因势利导，充分尊重农民的意愿，积极推广土地适度规模经营。到1995年不同程度的规模化经营迅速发展。全省已有商品粮基地县28个、优质粮基地县19个、商品瘦肉猪基地县37个，以及一大批水产、林果、蔬菜等名特优农产品基地和1万多家以农产品为原料的加工企业，规模效益十分明显。

1997年下半年，根据中央精神，由省委办公厅、省政府办公厅转发省委农工部《关于稳定和完善农村土地承包经营制度的意见》，要求各地稳定承包关系，积极稳妥地做好延长土地承包期工作，做到“到期一批”“续订一批”，承包期再延长30年，开发性生产项目和山林、果园、鱼塘的承包期可以更长些。并允许土地使用权依法有偿转让，因地制宜发展农业适度规模经营。到1998年底，全省农村土地第二轮承包工作基本完成，96%的农户领到《农村集体土地承包经营权证书》。尤其是，党的十八大以来，不少农村出现了所有权、承包权和经营权三权分置的势头。进一步丰富和发展了以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营机制。

在七十年的农村土地制度变革实践中，江苏认真贯彻土地法律法规和党的各项农村政策，取得了巨大成绩和宝贵经验。一是坚持党对农村土地制度改革的领导，带领广大人民群众积极投身改革，是成功进行土地改革的根本保证;二是处理好农村土地制度改革与其他改革的关系，是保证改革综合效益的有效措施;三是因地制宜，把中央精神和本地实际结合起来，制定切实可行的操作办法，分类指导，是落实好中央土地政策和改革精神的关键;四是农村土地制度改革要坚持“试点—完善—推广”的办法，是确保土地改革更加有利于提高人民生活水平，促进社会和谐稳定的最终出发点。我们在总结成绩和经验的同时，也要实事求是地分析存在的问题与原因，以便更好地制定措施补齐短板。

二、新时代江苏农村土地改革中存在的问题与原因

（一）存在的主要问题

1. 农村土地经营权流转不畅

一些地方土地流转机制阻力大，缺少完善土地流转试点经验，没有形成可操作性强的流转参照模式;有的农户间流转协议搞“君子协定”，存在土地确权不到位，流转无合同，合同不完备等问题，为日后土地纠纷处理留下隐患，也使接包方不能作长期经营打算，不愿增加投入，造成土地粗放经营，收益不高;有的地方流转灵活性不强，条条框框多，操作起来比较烦琐，严重阻碍了土地经营权的顺畅流转。

2. 农民对土地经营权流转意愿不强

一些农民对土地经营权“不愿流转”或“不能流转”。他们对现有流转政策不大了解，持观望态度;有的在经营权流转中主体地位难以保障，农民把土地当作最基本的生活保障，留有一亩二分地心里踏实，对于土地流出害怕今后政策有变难以收回，有后顾之忧;有的流转双方在土地收益分配机制方面存在意见分歧，而农民在土地入股方式中，又与工商资本地位不对等，土地折价较低，难以获得增值收益，所以，情愿抛荒也不愿意把土地流转出去。

3. 干部不作为、乱作为影响土地经营权的流转

有的干部在土地经营权流转中，服务不到位。本应该为流转双方建立市场信息服务，如认真搞好地籍地权亩数调查，及时上网公布，帮助流转双方订立完善合同、矛盾调处和合同纠纷裁决等。可是，他们怕麻烦不作为，反而利用手中权力，强行推行土地经营权流转。有的一刀切搞双置换，即用农户宅基地换楼房，用耕地换社会保障，侵害农民利益。有的不按政策、法律规定片面追求集体经济效益，随意改变土地承包关系和农地用途，将农户承包地租给他人发展非农产业和长时间低价出租土地经营权等。这些给农村土地经营权流转造成很大的阻碍。

（二）存在问题的原因

1. 思想不够解放，改革力度不大

个别基层干部因年龄大、文化程度低，在加快土地经营权流转方面创新意识差。习惯于照抄照搬，不敢大胆尝试、大胆闯关、墨守成规。面对农民在土地经营权流转中遇到的问题，缺乏魄力，不愿大胆探索，导致土地经营权流转的瓶颈问题难以突破。有的基层干部思想认识不到位。对土地流转政策法规、方式方法、矛盾问题研究不深，宣传不够。当农民中出现对土地经营权流转心存疑惑时，不能及时宣传解释、吃透国家对土地经营权流转的精神实质，而是听之任之、束手无策。有些干部图舒服怕麻烦。由于土地流转面广量大、事务烦杂，不少基层干部能躲则躲、能拖则拖、能糊则糊、奉行多一事不如少一事，不愿碰土地经营权流转这块烫手的山芋，使土地经营权难以流转。

2. 缺乏高效有带动力的产业和项目作为土地经营权流转的后盾

目前，很多农民为何不愿流出土地经营权，根本原因是有后顾之忧。如果农村中有大量高效有带动力的产业和项目为其做后盾，解决农民土地经营权流出后的生活保障问题，农民还是乐意流转的。因为大企业实力强、科技含量高、容量大、可持续不断地大量收购农民流出的土地。农民土地流出后，可以到这些企业就业领一份工资，企业还为他们交保险。这样农民既从土地中获得收益，又能在工作中拿一份工资，还有保险，就能放心流转。可是，在一些经济薄弱地区，由于交通差、通信设施欠缺、无资金投入和干部整体服务能力弱等软硬件都跟不上的情况，很难吸引成批大型高科技产业进村落户。加之经济薄弱地区龙头企业大多规模较小、带动力有限，家庭农场和种养大户数量不多、实力不强等，无法消除农民的担心，后顾之忧难以解决，影响了土地经营权的正常流转。

3. 监管缺位查处不力

在农村土地经营权流转中，存在监督管理组织不健全。各地还没有为土地经营权流转成立自上而下的专门领导小组和监督管理队伍。遇到问题，职责不清，推诿扯皮，无法追责问责。定期巡察制度不到位。类似于环保巡察，还没有针对土地经营权流转开展专门巡视巡察制度。信访举报不够畅通。遇到侵权行为，农民不知如何举报。各地还没有专门设立土地经营权流转的举报箱、举报电话和信访接待日。问题排查力度不够。眼下，农村土地经营权流转面临的问题很多，农民关切度非常高，民有所需，官有所为。可是，各级还没有专门为解决土地经营权流转问题订立定期调研制度，干部没能经常深入农村农民家中了解情况、排查问题，对于土地经营权流转中出现的问题，往往是有法不依、执法不严、打击不力，造成土地经营权流转越来越困难。

三、对策与思考

从以上的梳理分析看，江苏在农村土地七十年改革实践中，尽管成绩喜人，但问题也不少。尤其是农村土地的所有权、承包权和经营权分离还没有落实到位。因此，要加大力度，敢啃硬骨头，推进改革向深水区迈进，使农村土地制度更加健全和完善。

（一）要进一步深化对农村土地制度改革的力度

土地制度改革是所有改革的核心所在，土地制度改革的成败关系国家的前途和命运。我国拥有14亿人口，农民数量过半，土地制度改革不仅关系到农村和农民，也是城乡融合发展的首要课题。因此，各级党委和政府要高度重视农村土地制度改革，让农民更多地分享到改革成果。

首先按照新修订的《土地管理法》要求，尽快建立集体经营性土地与国有土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。各级政府可将集体经营性土地列入规划，在确保18亿亩红线的前提下，每年从计划中拿出一定比例进行公开挂牌、招标、拍卖，可以作为商业、建筑、工业等用地性质，允许农村集体经营性建设用地与国有土地平等进入非农用地市场，针对实践中出现的新情况、新问题，及时总结上报，为中共中央、国务院和省委、省政府早日出台完善具体的执行细则提供参考依据。

其次，做好农村宅基地流转与替换工作。搞好农村宅基地的流转与替换，对于引导农民向中心村、镇集中，扩大城镇人口，加快城市化建设十分重要。各级党委和政府要采取有效措施，大力推进农村宅基地的流转与替换。加大新修订的《土地管理法》的宣传力度，让农民了解新修订的《土地管理法》规定“户有所居及宅基地自愿有偿退出制度”的内涵和意义。加强农民对集体土地流转的认识，明确宅基地虽然属于集体所有，但农民的宅基地享有租赁权和收益权，可以自由入市流转和经营。各地要尽快查清宅基地的权属、界址和面积，为宅基地使用权登记发证提供地籍调查成果。对新申请宅基地的，当事人在办理宅基地用地审批的同时申请土地登记，国土资源行政部门要即批即办，在住宅建成并实地检查合格后，报人民政府核发土地权利证书。允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户，也可以转让给其他农民，而流转收益则主要归原使用者所有。允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地，经过广泛试点和实践，逐渐形成省内统一的宅基地面積标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿的新办法。各地要认真落实中央关于农村宅基地的政策性文件精神，应尽快出台配套性措施，引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为，使农村宅基地流转与替换健康有序地运行。

再次，土地承包经营权流转必须由市场机制来决定。土地承包经营权是广大农民赖以生存的基础和条件，是广大农民最基本的权利。在土地经营权流转过程中，一定要尊重农民的意愿。农民是土地承包经营权流转的主体，只有尊重农民意愿才能充分保障农民对土地的权益。农民利益有了保障就能自觉自愿地流转土地，土地经营权的流转也就有了物质基础。所以，各级党委和政府要顺应民意，由农民自主决定是否将承包地流转出去、流转方式和流转期限等，不能强迫命令强行流转，要依法依规进行，保证农民利益。要让市场说话，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。供需双方，可根据当时的市场行情，决定土地流转的价格、方式和规模。除代耕不超过1年的短期流转外，所有土地承包经营权流转都要通过流转市场进行，达到统一交易流程、合同文本和服务标准。因为市场是最公平合理的。由市场决定流转，就不会出现公说公有理，婆说婆有理。由市场调节，流转双方就能心甘情愿达成土地流转协议。要搞好服务。各级政府要主动为供需双方搭建土地流转平台，要建立健全覆盖全省所有乡村的土地承包经营权流转市场。市要加强对流转市场建设工作的指导，县要提高土地流转管理和服务的效率，乡（镇）要设立流转交易的场所，村要设立流转服务站，形成省市县乡村五级土地流转管理和服务网络，为流转双方提供流转信息发布、法律政策咨询、流转价格评估、指导合同签订、协调利益关系等相关服务。土地、农委、司法、法院等部门，要各司其职，共同为农村土地经营权健康有序流转提供保障。

（二）大力推进“三权分置”加快构建新型农业经营体系

“三权分置”思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置。新型农业经营体系是以家庭农场、专业大户、农民合作社、农业社会化服务组织等农业生产经营单位为主体，带动农户增产增收、推动现代农业发展的规模经营和社会化服务体系[5]。就目前情况看，规模化经营的重点是放活经营权，核心是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。“三权分置”的着眼点是经营权的有序流出，并保证农民流出土地的综合效益。二者相辅相成，有机统一。“三权分置”有利于推动合作经济构建新型农业经营体系。发展合作经济搞家庭农场等规模化经营，可以有效地促进农村土地实现“三权分离”[6]。因此，各级党委和政府要把推进农村土地经营权“三权分置”和构建新型农业经营体系扩大规模经营，一同规划，同步推进。

第一，要加大政策扶持力度。根据中央要求，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延長30年政策。加快完成农村承包地确权登记颁证。根据新修订的《土地管理法》关于“三块地”（农用地、集体经营性建设用地和宅基地）的创新性规定，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护并进一步放活土地经营权。健全土地流转规范管理制度，强化规模经营管理服务，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。

第二，要以建立家庭农场、农民合作社为重点，加快发展合作经济。各地要按照省委、省政府关于大力发展家庭农场和农民合作社的要求，积极支持农村能人带头创办或领办家庭农场，并搞好认定工作。将已经市场监管部门注册的家庭农场全部纳入名录系统进行管理。积极开展合作社规范化建设和质量提升试点县建设，建立健全扶持发展的政策体系和管理制度。通过政策激励和示范引领，加快培育一批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的农民合作社[7]。

第三，要加快推进小农户与现代农业有机衔接。小农户在相当长一个时期都是我国农业生产的基本面，工作中绝不能忽视。在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，让小农户共享改革发展成果，焕发农村基本经营制度的新活力。全省上下要认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的若干措施》的通知精神，总结推广小农户与现代农业发展有机衔接好的经验、做法和模式。充分发挥新型经营主体对小农户的带动作用，完善“农户+合作社”“农户+公司”等机制，引导建立股权式契约式利益分享机制，带动土地经营权入股农业产业经营，让农民分享增值收益。要加快培育各类社会化服务组织，通过土地托管、生产服务、市场营销等方式，把小农户带入现代农业产业链、价值链。提高小农户组织化程度和发展能力，拓宽小农户增收空间。

（三）加强党组织对农村土地制度改革的领导

农村土地制度涉及面广、政策性强，事关农民群众和农业经营主体切身利益，事关农村改革发展稳定大局。各级要在党委的统一领导下，把落实党中央土地政策作为政治责任，摆到重要议事日程。经常开会讨论，定期分析研判土地改革和经营权流转中出现的矛盾问题，有针对性制定解决措施。经常深入调研。要迈开双脚到基层一线、村庄田头和农民家中，听真话，察实情，掌握第一手资料。问政于民，问需于民。作出符合民情、符合客观实际的决策。重视队伍建设，增强为土地改革服务的能力。各级党委要下大力气建立一支懂政策、知民情、热心于农村土地改革工作的高素质干部队伍。配齐配强镇村党政一把手，着力解决农村土地经营权流转队伍人员少、工作经费短缺、工作条件差的问题。要做好统筹协调。各级党组织要牵头挂帅，协调有关部门密切配合，相互支持，形成齐抓共管、共同推进土地改革的局面。农业部门要负责相关政策的规划、整合、衔接和协调农村产权交易市场的建设。财政部门负责筹措、保障、投入所需资金并监督资金的运营效果和使用规范。国土部门负责落实土地供应和优惠政策。金融部门负责制定相关金融政策支持的服务，组织政策性和商业性金融机构提供新型金融产品支持。人事部门组织人事和编办负责加强乡村土地管理和土地制度改革方面的机构和队伍建设。工商部门要深化对各类新型经营主体的登记管理，规范登记行为，促进各类经营主体依法登记。审批部门针对土地改革、特别是经营权流转中的审批事项，要一事一议，特事特办，搞好“一站式服务”。加强监督管理。各级要建立检查监督机制，严肃查处和纠正侵害农民集体、承包农户和经营主体权益的行为。定期开展土地经营权流转过程中的日常工作巡视巡察监督，对流转中出现的不正之风要敢于亮剑。该批评的批评教育，该严肃纪律的要给予纪律处分，该绳之以法的要依法处理。至于个别乡村出现的“返租倒包”，即以低价进高价出，利用流转过程中的程序漏洞，获取不正当利益和为得到补贴搞“假流转”的问题，要坚决予以打击，确保农村土地改革和经营权流转工作顺利推进。

参考文献：

[1]中共中央党史研究室.中国共产党历史.第二卷（1949—1978）[M].北京：中共党史出版社，2011：93.

[2]中共江苏省委农村工作部，中共江苏省委党史工作办公室.中国农业合作化（江苏卷）[M].南京：江苏省新闻出版局内部准印，1999：4.

[3]罗平汉.农业合作化运动史（当代中国农村变迁丛书）[M].福建：福建人民出版社，2004：372-377.

[4]常连霆.山东党史研究文库（专题研究卷）[M].山东：山东人民出版社，2015：248-249.

[5]楼建波.农户承包经营的农地流转的三权分置——一个功能主义的分析路径[J].南开学报（哲学社会科学版），2016（4）：53-60.

[6]田则林，余义之，杨世友.三权分离：农地代营——完善土地承包制、促进土地流转的新途径[J].中国农村经济，1990（2）：41-44.

[7]张益新，吴逵隆.中共江苏省委党史工作办公室编.江苏农业合作经济史料（1949—2000）[M].北京：中共党史出版社，2006：425-429.

（责任编辑：向 梅）

[收稿日期]2019-11-14

[作者简介]孙家坤（1965—），男，辽宁抚顺人，中共江苏省委党史工作办公室研究人员，主要研究方向：农村经济。