论确立整体检察监督观

王祺国

摘要：随着国家监察制度的全面建立和检察机关职务犯罪侦查职能的整体转隶，修改后的三大诉讼法丰富了检察监督职能，“人民检察院是国家的法律监督机关”这一宪法定位在基本法上得到丰富发展，刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察监督”总体布局得以确立并在实践中不断推进。在新时代，笔者就确立整体检察监督观、“4+1”整体检察监督体系提出了设想，从宪法、基本法和职能配置三个维度阐明了基本内涵，详细分析了“政治性、法治性、统筹性、一体性”四大特征。在此基础上，进一步提出了在基本法层面完善整体检察监督的专门立法、建立健全系统性检察监督工作体制机制的具体设想，旨在为新时代检察监督制度的全面协调充分发展提供参考。

关键词：整体检察监督专门立法体制机制

DOI：10.16224/j.cnki.cn33-1343/d.2019.03.006

自2016年底在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革试点，到2018年3月全国人民代表大会通过《中华人民共和國监察法》，国家监察制度全面建立，检察机关长期以来的反贪、反渎侦查职能主体上转隶到各级监察委员会。这几年，修改后的民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法不断丰富检察机关对诉讼活动的法律监督职能，特别是新规定了民事、行政公益诉讼职能和对司法人员刑讯逼供、滥用职权等14个相关职务犯罪的侦查职能。2018年10月，全国人大常委会还对施行近40年的《人民检察院组织法》作出重大修改，明确了检察机关法律监督的职能类别、机构设置、人员分类、组织保障、办案程式等。在这样的形势下，法学理论界和司法实务界对中国检察机关是宪法规定的国家的法律监督机关的认识空前一致，并对新时代中国检察机关突出法律监督主责主业、实现社会公平正义寄予期待。据公开信息，全国各级人民检察院向同级人民代表大会报告2018年度检察工作中，赞成票和比例普遍超过往年，检察工作报告均获高赞成票通过。应当说，中国检察机关以宪法定位为导航，以强化法律监督为主线的转型发展已经进入新历程，中国检察制度正在走向成熟定型，确立整体检察监督观势在必行。

一、整体检察监督观提出的时代背景

17世纪中后期，意大利、法国等欧洲国家以立法确立了检察制度，这是近代法治文明进步的重大成果。中国没有检察制度的历史渊源，1906年清末北洋政府时期才从大陆法系的德国、日本等国家引进检察制度，并成为一项属于法院范畴的新型法律制度。在法学理论上，这样的检察制度就是公诉制度，与英美法系检察机关隶属于政府的模式并没有本质区别。新中国的检察制度是在废除国民党六法全书和伪法统的基础上，立足中国国情，充分借鉴苏联的法律监督理论和法律监督模式的历史条件下逐步建立起来的。1954年新中国第一部宪法确立了检察机关与人民法院平行的司法机关的地位，并在职能上赋予了法律监督的性质。新中国检察机关在宪法地位上的独立性，表明了中国检察制度走的不完全是传统检察制度即国家公诉制度的路子，法律监督是中国检察制度重要的价值导向。由于政治运动的此起彼伏，特别是十年“文革”社会主义法制遭受极大破坏，新中国经历了检察机关被撤销、检察制度名存实亡的十余年法制大倒退的深重历史时期。1978年，伴随党的十一届三中全会作出改革开放、拨乱反正的重大战略决策，为保证国家法律的统一正确实施，中央决定恢复重建检察机关，中国检察制度浴火重生。在深刻总结新中国社会主义法制道路不平坦发展、新中国检察制度不寻常波澜中，1982年制定的宪法第129条（修改后的宪法第134条）明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。至今，中国检察机关是国家的法律监督机关的宪法定位一直没有改变过。2017年9月，习近平主席在致第二十二届国际检察官联合会年会的贺信中明确指出：“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”

中国检察机关的宪法定位30余年初心不变，按理说，无论是法律监督制度样式，法律监督理论体系，还是法律监督实践锤炼，都应当是较为成熟定型了。然而，由于中国检察制度在宪法制度上既有司法制度的特征又有法律监督制度的属性，宪法规定的国家法律监督机关的地位长期得不到基本法上的全面充分呼应，法律监督职能主要停留在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼和最新的公益诉讼领域，较为充分规定的法律监督职能则是在检察机关有司法权的刑事诉讼领域;而反贪、反渎侦查职能长期成为检察机关毋庸置疑的工作中心，这就决定了中国检察监督以职务犯罪侦查为轴心的职能分布和实践运行一直处于重刑轻民、重实体轻程序、重打击轻保护、重诉讼轻非诉讼的结构性失衡状态，一定意义上讲是一种畸形发展状态;办案与监督脱节，在司法体制长期地方化、行政化、部门化的条件下，多样性、分散性、可选择性的检察监督必然出现低、小、散、虚的垢病，实践中检察监督的权威性频频遭到挑战，检察监督的公信力常常陷人危机。所有这些，使人们对中国检察机关是国家的法律监督机关心存疑虑，普遍认为中国检察机关其实就是一个诉讼型的法律监督机关。而人们对侦查职能是行政属性几乎没有异议，由此对中国检察权的属性产生了司法性、监督性、行政性的多元认识，以法律监督属性统领检察监督制度一直难以真正落地生根。恢复重建以来的检察发展轨迹表明，中国检察制度严重缺乏整体性的法律监督制度设计和稳定性的法律监督制度发展。2016年夏，检察机关为了理顺林林总总的法定职能，曾经研究提出“刑事检察、职务犯罪侦查和预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察”五大检察监督体系，因为不久后开展国家监察体制改革试点，这五大检察监督体系便只能停留在当时的设想。不过，这些设想多少为今天中国检察机关法律监督体系的构建提供了历史借鉴。

进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”;“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。顺应社会主要矛盾的深刻变化，为人民为社会提供更多更好的法治产品、检察产品成为新时代检察工作的重大使命。所以，新时代确立整体检察监督观，推进检察监督全面协调充分发展，归根到底，是由新时代社会主要矛盾发生全面深刻变化所决定的。而新时代全面依法治国方略的深入实施，更使我们在法治广阔视野上科学认识中国检察制度、确立整体检察监督观成为必然。一是贯彻习近平总书记重要法治思想之必然。习近平总书记关于“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政”“加强国家机关监督”“检察机关是国家的法律监督机关、检察官是公共利益的代表”等一系列重要法治思想，必须在新时代检察事业的发展中得到全面深刻领会和全面深入贯彻。二是维护宪法最高法治权威之必然。“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，宪法具有最高的法治权威，其规定的检察机关是国家的法律监督机关的地位、检察制度是国家的法律监督制度，必须得到理论上的充分认同，以充分体现社会主义检察制度的制度自信和理论自信，彰显社会主义检察制度的国情特色和制度优越性。三是全面依法治国的治国方略深入实施之必然。推进法治五大体系建设中特别是高效的法治实施体系和严密的法治监督体系建设过程中，检察机关作为有司法特性和诉讼特点的国家的法律监督机关，应当以宪法规定的“国家的法律监督机关”为做好一切检察监督工作的出发点，以法律监督属性统筹各项检察工作，主导各项检察职能行使，确保从整体上推动检察机关各项法律监督工作全面协调充分发展。

新时代，中国检察制度进入转型发展，这为加快成熟定型、确立整体检察监督观提供了可能。一是国家监察体制改革和国家监察制度立法，使检察机关整体上突出法律监督主责主业成为可能而可行。自1979年第一部刑事诉讼法授权检察机关职务犯罪侦查职能以来，随着反贪、反渎侦查工作越来越繁重，检察机关的注意力无不集中到职务犯罪侦查职能上，对检察工作的评价也主要聚焦职务犯罪侦查成效上，其结果必然是在整体上严重影响中国检察制度是国家的法律监督制度的理论认同和实践认同，牵制着对检察机关法律监督职能整体上的科学谋划。反贪、反渎侦查职能的转隶为理性认同检察机关是国家的法律监督机关、为检察机关回归法律监督主责主业创造了主客观有利条件。二是近年来刑事、民事、行政三大诉讼法的重大修改，不仅调整、丰富了检察机关在三大诉讼活动中传统的法律监督职能的内容与方式;而且确立了检察机关提起民事、行政公益诉讼的制度，保留了检察机关对司法人员相关的14个职务犯罪立案侦查的职能。这为检察机关以法律监督为主线构建法律监督新格局提供了前所未有的法治条件。当前，检察机关提出了“刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼”四大检察监督体系全面协调充分发展，这一检察监督新格局已经得到十三届全国人民代表大会第二次会议作出的决议所确定。三是新一轮检察改革和检察监督新理念，集中体现在整体性、系统性强化法律监督上。如最高人民检察院公布的机构改革方案，十个检察业务厅就是对应四大检察监督领域设置的;又如，最高人民检察院发布的《2018-2022年检察改革工作规划》也是在强化法律监督大前提下从整体上、类别上、层次上规划的;再如，最高人民检察院倡导法律监督工作全面协调充分发展新理念，主张法律监督不是“我高你低、你输我赢”的统一体理念，强调法律监督要树立“双赢多赢共赢”的共同体理念等等，都突出了從整体上考量、谋划和推动新时代检察机关的法律监督工作。

二、整体检察监督观的基本特征

整体检察监督观是一个以法治思维全景式认识中国检察机关法律监督工作的哲学视野。从现实法治条件看，它的基本内涵主要体现在三个维度上：（一）宪法维度上有三层含义：1.检察机关是国家的法律监督机关，依法独立公正行使检察权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。2.检察制度是国家的法律监督制度，与国家的监察制度、审判制度等具有同等位级的宪法地位。3.检察机关是自上而下的法定领导关系，其基本目的是从组织、制度整体上保障法律监督工作，保证国家法律的统一正确实施。（二）基本法维度上有三层含义：1.检察机关是国家的法律监督机关的宪法地位和法律监督的基本法治属性，需要在基本法立法层级上得到充分体现和实现，基本法对法律监督职能的授权是检察机关开展法律监督工作的基本法律依据，法规和司法解释都不能对作为国家权力的法律监督职能进行授权和限制。2.检察监督职能除了作为宪法性法律的《人民检察院组织法》有概括性规定之外，具体都规定在刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等三大基本的程序法之中。这说明检察监督是有法定范围、法定程序严格限制的，是专门性的国家的法律监督制度。3.诉讼性、司法性是检察监督制度的重要特征，也是与其他法治监督制度，如权力机关的监督制度、国家监察制度、审计监督制度等的主要区别。（三）职能配置维度上有三层含义：1.要从检察监督总体立场和结构优化出发，统筹分布在三大诉讼领域的各项检察监督职能，强化检察监督整体功能和效能，形成全面协调充分发展的检察监督工作新格局，坚决避免检察监督工作分工变成分家、各司其职变成各自为政，陷入顾此失彼、厚此薄彼的狭隘的孤立的境地。2.遵循检察监督属性和诉讼规律，构建分类科学、运行有序、良性互动、融合发展的检察监督类别化体系，使各类别化的检察监督工作既按照自身的属性、规律全面协调发展，又形成相互照应、互为支持的检察监督循环系统，实现各项检察监督工作功能和质效最大化。3.切实把宪法规定的法定的领导体制优势转化为推进整体检察监督工作一体发展的现实优势，打破检察监督部门化、区域化、利益化壁垒，通过加强省级以上检察监督的科学规划、深化改革、统筹指导，确保检察监督工作稳步有序开展，确保国家法律的统一正确实施。

整体检察监督观与当前检察工作强调的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总要求在内在上是高度契合的，它是新时代检察监督理念的集中概括和反映，处于统领地位。以我国宪法规定的政治体制和政权体制为根本遵循，笔者认为，整体检察监督观有四个鲜明的特征：

1.政治性

我国宪法规定了中国共产党的领导核心地位，坚持党对检察工作的绝对领导，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想指导检察监督工作，这是检察机关必须始终牢固坚持的最高政治原则和法治原则，是检察机关树立和践行整体检察监督观的根本政治保证。习近平总书记多次指出，法治工作是政治性很强的业务工作。检察机关作为国家的法律监督机关，是党领导全面依法治国条件下守护社会公平正义的最后一道防线，对打击犯罪、保障人权、维护稳定、促进发展，都有着十分重要的职能作用。从现实出发，在当前和今后相当长的时间里，不以检察机关意志为转移的干预依法独立公正行使检察权、影响法律监督的各种消极因素还会顽固存在，从整体上加大法律监督力度、提高法律监督权威，更需要党不断加强和改进对检察工作的领导。检察机关要主动依靠党的领导，坚持正确的政治方向，积极把整体上加强法律监督工作作为实现党领导下全面依法治国的重要途径，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。要坚决落实全面从严治党的方针，严格执行国家监察制度，对涉嫌职务犯罪案件依法及时与国家监察调查在程序上、措施上进行无缝对接;要主动加强对14个相关司法人员职务犯罪罪名开展立案侦查中与监察委员会的信息互通、线索移送、调查处理等工作，特别是要严格建立、执行重大复杂案件的通报制度，既要确保办案质量、效果，更要补充补强国家监察制度在司法环节的落地见效，以从整体上增强国家的法律监督制度、国家的监察制度在司法领域的惩腐合力。

2.法治性

确立整体检察监督观必须坚持法治思维和法治方式，以法治为基本标尺和规范准绳。整体检察监督观追求检察监督在法治范畴内整体质能更强大、整体功效更明显，实现法律监督工作“1+1大于2”的良好效果。这就更加要求检察机关坚持“法无授权不得为，法定职责必须为”的基本法治定律，严格认真把握好每一项法律监督职能的底线和边界，每一项法律监督职能延伸和衔接的法治途径，在追求法律监督工作既治标又治本、实现效果最大化过程中，不偏离法律监督的法治精神和法治航线，在任何时候经得起历史、事实和法律的检验。要防止在打造整体检察监督观过程中法律监督观念的自我膨胀、泛化，越是在整体上加强法律监督工作，就越要遵循法律监督的谦抑性、中立性、民主性和有限性法则，以理性激发法律监督活力，实现有限的法律监督资源集约利用、有度的法律监督功能效果倍增。强调法治性，就要毫不动摇地坚持依法独立公正行使检察权、法律面前人人平等、尊重和保障人权等宪法、法律的基本原则，以法治化保证检察监督的生命力，增强检察监督的整体权威性和公信力。

3.统筹性

确立整体检察监督观应当坚持以点带面、统筹兼顾的科学发展观基本原理，既要保证刑事检察监督、民事检察监督、行政检察监督和公益诉讼检察监督等四大检察监督在整体上全面协调充分发展;又要保证四大检察监督体系各自全面协调充分发展，不可因为主客观原因，让整体和局部法律监督结构失衡，导致新的不平衡、不协调、不充分。要讲究检察监督的智慧和艺术，战略和战术相统一，辩证处理好重点与一般、数量与质量、治标与治本、内部与外部等一系列新型检察监督关系，统筹监督立案（撤案1、纠正违法、抗诉、再审检察建议等法定监督方式，做到精准监督、有效监督;要立足特点和规律，把办案优势切实转变为治理优势，做好充分运用检察建议的后半篇文章。要在围绕中心、服务大局中找准检察监督的重点和着力点，以点带面推动各项检察监督工作朝著更高质量和更好效果目标迈进，形成以问题和效果为导向的检察监督良性循环的法治生态。

4.一体性

中国检察机关法定领导体制，既是确立整体检察监督观的宪法基础，又是有效落实整体检察监督观的法治保障。检察机关确立、践行整体检察监督观，依托宪法规定的全国范围内的检察领导体制，是极为重要、管用的法治屏障。领导体制的一体性是中国特色社会主义检察制度的重要国情特色，显现了国家的法律监督职能及其实现需要得到统一而强有力的一体的组织、制度保证，以在全面协调充分发展的法律监督工作中，既保证实现检察机关的法律监督工作自上而下“一条龙”;又保证各地各级检察机关开展法律监督工作“一盘棋”。只有把法定领导体制优势切实转变为推动整体检察监督的体制优势，增强领导力、执行力，纵向合拍，横向合力，才能有效克服行使法律监督职能的各种地方和外部不正当影响、干扰，保证法律监督意志的恒性和法律监督活动的刚性。

三、要完善加强整体检察监督的专门立法

整体检察监督观是重要的法治观，它集中体现了中国特色社会主义检察制度法治地位、制度属性、理论源点、现实诉求。今天，在全面依法治国、建立更加健全而有权威的中国特色社会主义法治体系的新时代，应当从整体上加强检察监督法律制度，完善检察监督立法。这是中国检察制度进入新时代最终成熟定型的根本保证。主要理由如下：

第一，专门立法是中国检察制度的宪法地位所决定的。我国宪法规定检察机关是唯一的国家法律监督机关，这“唯一性”说明只有检察机关才独立拥有国家法律监督机关的宪法地位;而检察制度是中国特色的国家的法律监督制度，在国家法治监督体系中自成体系、独具作用。检察机关作为国家重要司法机关之一，承担着国家的法律监督职能，其属性、机制、运行、方式、效力，均有着极为独特的法治构造、价值和功能，不可以也不应当被其他国家法治制度从整体上替代、吸收。不然，社会主义法治同样会遭受历史上曾经有过的大倒退、大破坏。从我国宪法规定的国家制度法治化实现路径看，大多数有专门的基本法对应或在基本法层面上有充分的反映。如为了加强各级人大常务委员会的监督工作，全国人大常委会专门制定了《监督法》;为了加强国家的监察制度，全国人民代表大会专门制定了《国家监察法》;为了加强审计工作，全国人大常委会专门制定了《审计法》等。从司法制度看，刑事、民事、行政三大诉讼法都是围绕审判这个中心进行诉讼制度、证据制度等系统设计的，审判整体制度形态远比检察制度发展早、发育好，已经成熟定型。相对而言，检察监督制度既无专门立法，又无在其他基本法上全面、充分的反映，职能主要散见于三大诉讼法之中，法律制度的供给较为薄弱，应当按照宪法规定的重要国家制度的法治化路径，完善在基本法层面检察监督制度的专门立法。

第二，专门立法是检察监督发展方向的内在要求所决定的。党的十九大已经把全面依法治国确立为新时代国家治理的重要方略之一，我国已经进入“四个全面”战略布局下推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代。与之相适应，检察监督全面协调充分发展应当得到法律上更充分的保障。应当清醒地认识到，作为国家的法律监督制度，检察监督重要的发展方向就是进入行政执法领域，行政执法领域不应当成为检察监督的盲区，甚至是禁区。全面依法治国强调“法治国家、法治政府、法治社会”一体打造，必须全面建设法治政府，而法治政府建设既要靠内力，也要靠外力。今年的全国人民代表大会上，李克强总理所作的《政府工作报告》中明确指出“政府工作人员要自觉接受法律监督、监察监督和人民监督”。检察监督就是推进依法行政、建设法治政府重要的外部力量。如同国家监察制度对所有公权力和公职人员的廉洁从政做到全覆盖一样，作为国家的法律监督制度，检察监督应当对严格执法、公正司法活动做到全覆盖。这样的检察监督制度才符合宪法规定的“检察机关是国家的法律监督机关”的地位和意义。当前以行政公益诉讼制度为标志，检察监督实质上已经进入了生态环境、食品药品、国有财产保护、国有土地使用权转让等行政执法领域，以诉前程序的检察建议为主要方式开展上述行政执法活动的法律监督，效果明显，各方认可。以诉讼领域为出发点的中国检察机关法律监督通向行政执法活动的窗户已经打开;一直以来就是在三大诉讼领域来设计中国检察监督职能的历史即将过去;对诉讼领域着力完善、强化检察监督，对非诉讼的行政执法领域不断发展、拓宽检察监督空间的时代已经到来。这就需要从整体上推进检察监督制度的立法完善。

第三，专门立法是解决由来已久检察监督不力的根本出路。对中国这样一个缺乏法治和监督传统的国家，实行全面依法治国、加强法律监督、维护公平正义，对于社会和民众有着非常现实和直接的重要意义。多年来，中国检察机关一直为践行“加强法律监督、维护公平正义”的主题而艰苦地努力着、勇敢地探索着，但是在检察监督范围局限在诉讼领域，法定监督职能、途径、方式、效力等又存在法律规定严重不足的主要矛盾面前，检察监督只能在法律障碍面前无奈止步。检察监督法律供给不足直接导致培育监督能力上的不足，检察监督的专门人才严重短缺，这些均严重影响检察监督整体上的权威性和公信力。实践中，由于检察机关的实际地位与法治地位有很大的落差，检察监督时常遭受被监督机关在程序上、职能上、事实上的反制、抵销、搁置甚至否定。近年来，全国大多数省级人大常委会出台了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》，有些地方党委也对加强检察机关的法律监督工作制定规范性文件。这为检察机关排解监督困境、加强检察监督营造了良好的政治、法治环境，也为加快国家层面完善检察监督立法提供了充分的思想准备、宝贵的实践经验。有鉴于法律监督制度是国家制度，根本出路就是基本法层面上完善检察监督的立法。我们期待全国人大常委会把完善法律监督立法纳入立法规划，制定一部集检察机关各项诉讼与非诉讼法律监督职能，融合法律监督实体与程序、原则与模式、方式与效力、义务与责任等为一体的专门的检察监督法或作出加强检察监督的专门决定。

当前，紧要的是要从立法层面上解决全国检察机关员额检察官职业资格在全国范围内的贯通问题。现在的员额检察官仍然是属地检察司法资格，员额检察官只可办理任命其法律职务的人大常委会所在地的检察机关的案件，而要办理其他检察机关的案件，则必须经过这些地区的人大常委会的检察官职务任命。全国范围之内、全省范围之内、不同层级和不同地区之间，员额检察官的职业资格彼此割裂、不能支援，既造成全国员额检察官人才资源得不到优化配置、充分使用，导致大量浪费;又造成一些地区检察机关因检察官编制人数严重短缺长期存在的案多人少的矛盾难以缓解。一些重大的法律制度、改革举措也因为员额检察官资格的割裂而无法有效落实，如认罪认罚从宽制度、捕诉一体改革举措，只要案件侦查、审判不是同一层级和同一地区，就不可能理所当然地由一个员额检察官或一个办案组在逮捕、起诉、出庭、监督全流程地执行好、落实好。而跨地区检察机关办理同一个案件的不同程序、层级中要由不同员额检察官办理，必然造成重复劳动、效率低下，不符合优质高效、诉讼经济原则。笔者认为，中国检察机关实行自上而下的法定领导体制，检察官制度是全国性的统一的法律制度，各地检察机关的员额检察官都依法经过所在地人大常委会的任命，只要经过最高人民检察院和上级检察机关的批准，员额检察官就应该被允许在经过批准的范围内依法履行检察职责，依法办理相关案件。从整体上保证全国员额检察官能够有条件有序调动，既极大地盘活员额检察官这一稀缺的法律专门人才的存量，调动全体员额检察官的工作积极性;又能够保证法律监督和办案工作的连续性、完整性，从整体上促进各项检察监督工作全面协调充分发展。对此，只要全国人大常委会对《人民检察院组织法》《检察官法》作出相应立法解释，授权最高人民检察院、上级人民检察院依法批准不同地区、不同层级的员额检察官跨区域、跨层级的履职资格，这一问题就能够从根本上得到解决。这样的立法解释是增强中国特色社会主义检察制度自信、增强检察监督活力和权威的特别重大而有现实意义的大事。如果该项立法解释能够出台，将与我国诉讼中的异地管辖、指定管辖制度和实践中重大疑难复杂案件交办、督办制度一起，极大地增强检察机关整体上依法独立公正行使检察权，促进社会公平正义，维护国家法律统一正确实施的能力和水平。

四、完善整体检察监督相应的工作体制机制

（一）优化履行整体检察监督职能的机构设置

当前，以刑事检察监督、民事检察监督、行政检察监督和公益诉讼检察监督“四大检察监督”板块为基础的新一轮检察机构改革正由上而下有序进行;以捕诉一体为主要标志按犯罪大类设置的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督、申诉复查、犯罪预防等刑事检察监督职能集中归口的改革模式正在推广，检察机构改革既突出了专业性，又强调了整体性。笔者认为，目前确定的检察监督四大板块尚没有、也不能把法律赋予检察机关承担的对司法人员相关职务犯罪的侦查职能（下称司法人员职务犯罪侦查职能）列入其中。这项特殊的职务犯罪侦查职能有着补充、补强国家监察制度在司法领域落地生根的政治意义，有国家监察和法律监督双重属性;涉嫌司法人员职务犯罪分散在刑事、民事、行政三大诉讼的各个环节;职务犯罪侦查工作与其他检察监督工作的条件、运作、目标有着很大不同，完全不能被其他的检察监督领域所吸收和替代。司法人员职务犯罪侦查职能对整体上保证检察监督的力度和权威有着现实而深远的影响，对检察机关法律监督工作全面协调充分发展有着“四两拨千斤”的战略性、内生性支撑作用。所以，笔者认为，中国检察机关应当建立“4+1”的检察监督板块，即如前所述的四大检察监督板块加上司法人员职务犯罪侦查职能板块。同时，司法人员职务犯罪侦查职能应当统一由一个专门的检察工作机构或者办案组织主体承担，并形成由上而下有组织有机制的一体化侦查工作体系。当前，最高人民检察院决定，由刑事执行检察监督部门承担这一职务犯罪侦查职能，并主要由设区市检察机关刑事执行检察部门承担。这应当有实践检验和探索研究的空间，因为刑事执行检察部门并不是一个专门性的侦查机构，它本身有着繁重复杂的刑事执行监督任务，而司法人员涉嫌的14个罪名的职务犯罪涵盖三大诉讼领域，特别是民事诉讼、行政诉讼领域，刑事执行检察部门并无侦查、专业上的任何优势。为此，这项新型的职务犯罪侦查职能的运行模式需要在实践基础上整体上、系统上不断优化。与此同时，检察内部业务机构的数量在四级检察机关中呈上多下少的结构，而越往下走办案任务就越重，尤其是基层检察机關是开展法律监督的主力军和主战场，整体检察功能强不强、功效好不好，基层是基础是保证，不能因为上下机构、职能的不对称、交叉性、重叠性影响整体检察监督有序有效开展。要以检察一体化为总路径，健全上下左右检察机关整体上加强法律监督的体制机制，优化各项检察监督职能运行方式并形成一体合力。

（二）积极探索建立跨区域的检察院

党的十八届四中全会作出的决定中明确指出，要探索建立跨区域的法院、检察院。这几年全国法院系统的跨区域法院建设迈出新的步伐。以杭州为起点又在北京、广州设立的互联网法院，在北京、上海、广州等市设立的知识产权法院，在上海设立的金融法院等，其审判管辖、职能已经跨区域。而检察系统迄今为止没有迈出实质性步伐，从保证国家法律的统一正确实施、维护社会主义法治的公平正义和权威尊严来讲，检察机关探索建立跨区域的检察机构或机制，更有着必要性、紧迫性。公益诉讼制度是新时代重大而新颖的检察监督制度，是中国检察机关以公益诉讼的形态开展对行政执法活动法律监督的第一步，对中国检察机关全面落实国家法律监督机关宪法制度意义重大。从法律规定的生态环境、食品药品等公益诉讼领域看，跨区域的案件普遍而突出。借鉴杭州互联网法院在杭州铁路运输法院增挂牌子的成功经验，结合铁路政法体制与地方政法体制全面深度融合的趋势，笔者认为有必要将全国铁路检察系统从整体上改制为跨区域的公益诉讼检察体制。当前，经过严格试点、批准，可以在基层铁路检察院增挂某某公益诉讼检察院牌子，作为一个完全独立的基层检察院，同时又是省级检察机关的派出机构，集中专门办理省域内和跨省域的公益诉讼案件是完全可行的。从检察机构改革看，它本身也可以是省级检察机关的一个公益诉讼业务部门。这为检察机构改革中有限机构、职能的整合、优化创造了新的空间。

要以一体化为依托创新跨区域检察巡回工作制度，最高人民法院的巡回法庭制度已经全面法治化，而检察机关的巡回检察工作仍然局限在刑事执行检察监督领域特别作为对监狱、看守所的检察监督重要方式。应当看到，巡回检察有着优良的传统，是自上而下加强一体性的法律监督和实现检察领导关系的重要途径，应当在全国范围内开展常态的和专项的巡回检察工作作出制度安排，推进全国检察机关法律监督工作一体化、动态化进程。适应国家重大的改革、发展战略，检察机关的跨区域工作机制应当加快建立，如长三角一体化就必然推进长三角法治的一体化，这就需要建立长三角一体化的检察监督工作机制，为长三角的一体发展提供一体化的司法保障。京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设等，也需要在跨区域的检察监督的协同发展上作出制度性安排。

（三）完善开放共赢的检察监督工作机制

整体检察监督观必定是面向社会、面向基层、面向群众的。针对我国检察监督长期处于封闭、孤立的状况，当前和今后应当根据围绕主责主业、全面协调充分发展的路线图，立足切实可行，加快完善开放互动、合作共赢的检察监督平台。1.加快健全执法、司法全流程信息化共享机制。要以信息化推进行政执法与刑事司法相衔接的工作机制全面全程落地生根，以信息化畅通侦查、起诉、审判、执行、监督等刑事诉讼各个环节，以信息化透视民事、行政诉讼活动的真实情况，为从整体上加强检察监督提供不竭的源头活水。2.建立乡村检察官制度。保证人民群众的高水平、多元化的获得感、幸福感、安全感是检察机关加强整体检察监督的强大动力和奋斗目标，精准抚贫、乡村振兴离不开法治的服务和保障。广阔天地，大有作为，检察官是公正的使者和公益的代表，中国检察官应当坚定地走进乡村、走进群众，在服务群众、推进基层治理法治化的同时，从群众中汲取法律监督的养分，不断加强和改进基层基础的检察监督工作。3.倡导在基层公安机关设立检察工作机构试点工作。基层公安机关是社会治理的主力军，侦查是执行刑事诉讼法的基础和源头。检察机关刑事侦查、立案活动的法律监督应当与侦查活动同频共振、步调一致，要把配合功能与监督功能有机统一起来，关口前移、重心下沉。在基层公安机关设立检察工作机构，既有利于提高办案质量、效率、效果，又有利于及时发现问题、有效开展监督，这是事半功倍的有益的实践探索，是与基层公安机关共同打造双赢多赢共赢的平台。它使得构建分工负责基础上的新型检警一体化、大控方工作格局有了可靠的载体，值得从整体上探索完善。

应当注意到，整体检察监督观的全面确立，要求检察机关加强中国检察制度、世界检察制度的宏观深入研究，多从共性和规律性出发，找到中国检察制度与世界检察制度融合发展的基点，避免中国检察制度因为特色而融入不了世界检察舞台和潮流;更为重要的是要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，深刻总结新中国检察制度在国家政治、政权制度中的地位和作用，以及新中国检察制度发展、完善的规律、特点，下大力气夯实中国检察制度的基础理论和科学体系。同时，要从全面协调充分发展的检察格局出发，從整体上完备检察监督受理反馈体系、质量考评体系、案件管理体系、人才培养体系、信息智能体系、服务保障体系和公共关系体系，增强检察监督的循环性和美誉度，保证检察监督在整体上朝着更高质量更高水平全面协调可持续发展。