乡村振兴背景下教育扶贫的困境与治理路径

2019-09-10郑娜娜许佳君

教育文化论坛 2019年1期

郑娜娜许佳君

摘要：治贫先治愚，扶贫先扶智。教育扶贫作为拔除穷根、阻断贫困代际传递的治本之策，在精准扶贫中具有基础性、先导性和持续性的作用。同时，教育扶贫也是乡村振兴的重要战略保障。立足于秦巴深度贫困山区两河口镇的教育扶贫实践，分析教育扶贫实施过程面临的挑战和困境并提出破解路径。研究发现，该地区通过控辍保学、精准资助、结对帮扶、职教帮扶四大教育扶贫措施进行“造血式扶贫”，提升人力资本开发，增强内生发展动力。但教育扶贫也面临着教育资源配置不均衡与扶贫效益不明显、教育精准扶贫瞄准偏离与政策悬浮、教育扶贫主体单一化与扶贫客体被动性的困境。在乡村振兴背景下，强化基础教育和职业教育、厚植人力资本，增加教育投入供给、构建教育精准扶持治理机制，坚持政府主导作用、构建多方扶贫主体参与的教育扶贫格局，为乡村可持续发展提供坚实的人才保障和智力支撑，进而推动乡村振兴。

关键词：乡村振兴；教育扶贫；深度贫困；人力资本；贫困文化

中图分类号：G527；C913 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2018）06-0062-08

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2018.06.012

一、问题提出与文献回顾

党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，乡村要振兴，摆脱贫困是前提。“治贫先治愚、扶贫先扶志、扶贫必扶智、教育是阻断贫困代际传递的治本之策”作为习近平扶贫思想的重要组成部分，是指导我们打赢脱贫攻坚战的根本之策。教育扶贫作为精准扶贫“五个一批”的重要内容，在精准扶贫中具有基础性、先导性和持续性的作用。教育扶贫一方面是“扶教育之贫”，通过提高贫困地区教育质量，补齐贫困地区教育短板，推进教育公平和均衡发展；另一方面是“用教育扶贫”，利用教育提高贫困人口可行能力，帮助其建立可持续发展生计。[1]

20世纪30年代我国开始进行的乡村建设运动中，梁漱溟、晏阳初、陶行知、黄炎培等一批教育学家和社会学家就认识到乡村教育在治愈贫困中的重要性，在河北、山东、江苏等多地开展乡村教育运动，希望通过改变农民中存在的“愚、贫、弱、私”四大弊病，通过发展职业教育，推动乡村建设，达到民族自救。費孝通在《江村经济》中利用人类学田野工作法对教育在乡土中国的实践进行了实地调查，揭示了问题背后的文化冲突和社会关系，提出教育人类学思想，将“文化自觉”理念引入到“教育自觉”。[2]针对教育扶贫的理论研究，当前学术界主要集中于以下几种研究取向：第一种是资源禀赋理论，以马尔萨斯的土地报酬递减理论、纳克斯的贫困恶性循环理论、莱本斯坦的临界最小努力理论为代表。他们认为增加贫困地区的资本投入力度，使其达到国民收入增长的速度，以期推动社会的经济增长。[3]第二种是制度和结构视角，制度造成贫困是经典马克思主义理论的精髓。马克思认为，在资本主义制度下，贫困的根源在于生产资料的不平等占有。社会政策内容本身的不平等、政策执行的失误和偏差或不当的政策导向，都将引起不平等进而导致贫困。阿玛蒂亚森提出的“可行能力”理论认为，贫困并非仅指人均收入低下，隐藏在贫困背后的深层次原因是个人基本能力的丧失或免于饥饿、疾病和接受教育、获得政治参与等基本可行能力的剥夺。第三种是人力资本理论，美国经济学家舒尔茨认为，贫困地区之所以落后，不是因为物质资源的匮乏，而是由于人力资本的缺乏。他高度重视人的能力的提高在国民经济增长中的巨大作用，主张把提高人的质量的投资，作为一种生产性投资。[4]第四种是贫困文化理论。美国人类学家刘易斯认为，“贫困文化”是一个特定的概念模型标签，是一个拥有自己的结构与理性的社会亚文化，它表达着“在既定的历史和社会的脉络中，穷人所共享的有别于主流文化的一种生活方式。”[5]

在教育扶贫实践方面，教育学、社会学、人类学和经济学等多学科都对教育扶贫开展了研究，这些研究不管是基于政策过程视角，还是基于精准扶贫和乡村振兴背景，或是参与式治理视角，抑或是可行能力或贫困文化视域下，都殊途同归地指出，教育扶贫作为一种“造血式”扶贫，能有效提升贫困人口的人力资本和社会资本，可以阻断贫困的恶性循环链。教育扶贫内容由基础教育向职业教育和技术培训扩展，扶贫范围由义务教育向学前教育和继续教育延伸，扶贫理念由追求教育起点公平向追求过程公平过渡，扶贫对象由区域性整体扶持转向区域扶持与对特殊人群的重点资助相结合。[6]教育精准扶贫模式以项目制运行，包括教育扶贫主体博弈机制、扶贫对象精准识别机制、扶贫项目精准运行机制、扶贫精准考核与监督机制等，[7]在政策制定、执行与评估阶段分别出现主体参与缺失、方式选择异化、成果考核失真等困境[8]以及扶贫对象识别模糊、帮扶项目与贫困者需求脱节、帮扶成效不显著等问题。因此提升贫困人口自我发展能力，充分发挥教育精准扶贫作用，构建多元主体参与的扶贫治理体系，帮助贫困人口脱贫。但这些研究大都是从扶贫供给侧视角进行探讨，很少从贫困人口的生存环境、生存技能需要、人文关怀等扶贫客体本身进行研究。

贫困与反贫困是我国实现全面小康社会的重大任务，探索新时期农村教育扶贫发展，可以为新阶段农村精准扶贫和乡村振兴的实施提供借鉴价值。然而，究竟采取何种模式才能使教育扶贫发挥出最大功能，教育扶贫主体与客体如何有效结合？教育扶贫在地方实践过程有哪些困境？在此基础上，笔者通过对陕南两河口镇教育扶贫实践的田野考察，直观展示陕南教育扶贫的地方实践样态，构建提升教育扶贫的可行路径，通过加大教育投入，积累物质资本，提升人力资本，拓展社会资本，为乡村振兴战略提供坚实的人才保障和智力支撑。

二、研究方法与田野呈现

笔者于2017年11月选取陕南西乡县两河口镇作为田野调查点，采取质性研究方法，进行了为期一个月的深入访谈和参与观察，收集了大量一手材料，试图对深度贫困山区的教育扶贫实践样态进行客观描述与分析。两河口镇地处秦巴山区腹地，属秦巴集中连片扶贫开发重点区域，海拔405米至1080米之间。镇政府距县城97公里，地理位置偏远，地质灾害频繁，相当部分群众居住在山大沟深、自然条件恶劣地区，基础设施条件同群众生产生活需求还有一定差距，部分村组交通不便，电力设施落后，通讯覆盖有限。全镇总面积129平方公里，耕地28479亩，其中水田7825亩，人均耕地1.5亩，主要种植水稻、玉米、油菜、魔芋、茶叶、果木、旱烟等，生猪、茶叶是全镇的支柱产业，产业发展相对薄弱且滞后。该镇辖9村1社区，全部为贫困村，其中2个为深度贫困村。全镇总人口4696户16634人，建档立卡贫困户1768户4614人，贫困率近41%。其中五保贫困户269户，低保贫困户771户，一般贫困户728户数据来源于对两河口镇扶贫干部的访谈和其提供的材料《两河口镇建档立卡贫困户信息统计表》。，低保和五保贫困户占总贫困户数比例58.8%，贫困程度深、贫困面积大、脱贫任务艰巨。

该地区尚未脱贫的贫困群体大都是深陷持续性贫困之中的家庭，其贫困脆弱性强、可持续发展能力弱，是脱贫攻坚战中的“硬骨头”。[9]该地区贫困人口特征主要体现在：第一，贫困类型多样化。该地区致贫原因主要有交通条件落后、因病、因残、因学、缺资金、缺劳动力、缺技术、自身发展动力不足。第二，知识贫困特征显著。该镇贫困人口文化程度低，其中文盲或半文盲的贫困人口占9%，小学文化程度占69%，初中文化程度占15%，高中文化程度占4%，低文化素质从根本上削弱了贫困人口对知识和信息的获取、交流和吸纳能力。第三，贫困文化根深蒂固。贫困人口普遍具有思想观念闭塞落后、风险承受能力低、不愿冒险、依赖思想严重、听天由命、安于现状等特征。第四，返贫现象严重。究其原因：一是部分脱贫人口收入水平较低，虽已解决温饱，但因家底薄、收入结构单一，只能维持简单再生产，极易因灾因病返贫；二是处于贫困线边缘的人口抵御风险能力弱，极易因病、因教育返贫；三是部分脱贫人口因物价水平提升等因素再次陷入贫困陷阱。

三、教育扶贫地方实践与经验表达

教育扶贫是深度贫困山区反贫困的力量源泉，可以有效提升该地区人力资本和社会资本，是拔掉穷根、阻断贫困代际传递的重要途径。陕南地区为了提高教育扶贫富民能力，按照“精准资助、应助尽助”的原则，积极采取四大战略措施应对教育脱贫攻坚战。

（一）控辍保学，强化农村基础教育

20世纪90年代以来，国家开始自上而下推进九年义务教育，“一个也不能少”是义务教育的基本理念。但对很多贫困山区而言，因家庭经济困难、家长思想观念落后、学生厌学等导致辍学、失学、逃学现象普遍存在，“普九”目标难以达成。过去是“读不起书”，现在却出现了“有书不读”“读书还要请着来”的状况。[10]为此，国家出台了控辍保学的实施方案及相关保障制度，保障农村适龄儿童少年依法接受九年义务教育。两河口镇按照上级教育脱贫工作方案，坚持依法控辍、管理控辍、教改控辍、扶贫控辍等办法，建立健全县、镇、校三级控辍保学工作机制，出台了七长责任制、责任督学制、专项督导制、动态监测机制等十项控辍保学制度，制定了义务教育无辍学、其他学段建档立卡家庭子女不因贫困而辍学的目标，要求贫困村“四率”达标，即贫困村学前三年毛入园率达100%，贫困村义务教育段辍学率为0，义务教育段学校标准化率达100%，贫困村高中阶段毛入学率达90%。从表1可知，两河口镇适龄人口学前三年毛入园率达到了95.3%，义务教育阶段学生入学率达到了小学86%和初中98%，高中阶段毛入学率仅有77.2%，不同阶段仍有不同程度的辍学现象。

“目前全镇9个村1个社区，一共4所学校，也就是镇上的初级中学、小学和黎家庙小学、柏树垭小学，两所幼儿园，因为全镇居住比较分散，很多村的孩子上学步行要2个小时，有的住在山坳里，走到公路边都要一个多小时，所以还是有辍学现象的，学校老师也做了大量工作，挨家挨户的劝学，宣传政策，讲解《义务教育法》和控辍保学的相关规定，一般家长听了还是支持孩子上学的……”（两河口镇中心学校副校长访谈，2017年11月）

（二）精准资助，阻断贫困代际传递

我国教育扶贫也由教育粗放式扶贫向教育精准扶贫转变，在扶贫对象上更加精确瞄准教育最薄弱区域和最贫困群体，针对不同教育阶段和教育类型的贫困人口实施有针对性和差异性的扶贫措施。保障贫困对象的子女接受必要的甚至更好的教育，才能杜绝贫困代际传递，真正实现脱贫致富。陕南地区要求各乡镇根据市扶贫办提供的贫困家庭信息，摸清每个家庭基本情况，对贫困家庭学生建档立卡，建立从幼儿园到高等教育全覆盖的贫困学生资助体系，实现所有贫困生“应扶尽扶，顶格资助”，切实解决贫困家庭孩子上学难的问题。主要包括：（1）落实好学前教育“一免一补”、义务教育“两免一补”，免学杂费和教科书费，住校生还可以申请补助生活费，标准为小学生1000元/年、初中生1250元/年，还可享受营养餐补助，每个学生每天4元、每年800元的补助标准，减轻农村家庭经济负担。（2）落实贫困家庭普通高中、中高职业教育免学费和住宿费政策。对建档立卡贫困普通高中学生每年补助2500元；对建档立卡贫困户中等职业技术学校在校生每人每年补助3000元；对建档立卡贫困生信息库中新入学的中高职在校生一次性补助4000元；对考入本科院校的建档立卡贫困学生每年补助6000元；对参加全国普通高考并被录取的家庭经济困难本地户籍学生，落实生源地信用助学贷款政策，每人每年不超过8000元，做到“应助尽助，应贷尽贷”；对建档立卡贫困家庭外县就读学生享各项同等资助，由就读县负责落实相应资助政策。

（三）结对帮扶，关爱特殊弱势群体

在脱贫攻坚工作中，结对帮扶也是实施精准脱贫的主要形式，该镇建立了教育结对帮扶机制，主要内容有：（1）建立教育管理动态监测机制，全面推行结对帮扶机制和儿童关爱服务体系。建立详实的留守、孤残、低保儿童和建档立卡学生信息台账，一人一档，实行动态管理。动员学校教职工对本校建档儿童进行“一对一”帮扶，从学习辅导、心理疏导、思想教育、亲情关爱、就业指导、安全教育等方面有针对性的帮扶，帮扶人数和帮扶成效作为年终考核依据；（2）驻村帮扶，组建驻村工作队，开展驻村扶贫帮扶和干部联户的具体安排和日常管理工作，该镇实行了“正科干部包5户、副科干部包3户、一般干部包2户”的帮扶措施，大力宣传国家各项优惠政策，帮助贫困对象克服“等要靠”思想和提高劳动技能；（3）苏陕结对帮扶，该县与启东市教育局建立教育合作工作机制，开展学校管理能力的提高、校校友好结对、中职定向招生、教育设施建设等方面协作帮扶；（4）高校结对帮扶，做好陕西交通职业技术学院和西安航空职业技术学院与西乡县的对接，建立和完善高校结对帮扶工作机制，推进精准扶贫工作。

“村里留守儿童比较多，很多孩子都是没娘的，外面打工认识嫁过来的，一看太穷了，就跑掉了，我们班这样的孩子多了，有个孩子妈跑了，爸爸再娶，孩子被扔给老人，爸爸新娶后又生了弟弟，奶奶要照顾新孙子，孩子就被扔给外婆，外婆家舅舅舅妈对他不好，离家出走了，留下书信：我走了，你们都不要我，我走了以后再也不花你们的钱了，再也不用成为你们的累赘。看着是多么让人心酸，没爹没娘没人爱，心理能沒有问题吗？类似的案例多了，学校为了给留守儿童更多关爱，门口保安都换成已婚当妈妈的女保安了，可以让留守儿童感觉一些母爱……”（柏树垭小学特岗教师访谈，2017年11月）

（四）职教帮扶，促进贫困人口社会就业

职业教育主要通过增强贫困人口劳动技能，提高其就业能力和创收能力。职业教育属于生存教育层次，培养受教育者的基本技能，对贫困人群脱贫致富的帮助最直接和有效。该地区建档立卡贫困人口中，70%以上人群只有小学以下文化程度，容易陷入“低人力资本——低就业——低收入——低人力资本”的贫困恶性循环。汉中市根据国务院《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》，对建档立卡贫困劳动力进行职业教育或技能培训实现家庭脱贫。主要体现在：（1）对贫困家庭劳动力的就业技能培训和就业力度支持，针对劳动就业转移能力严重不足、劳动技能低、收入低、富余劳动力基本上局限于工地干体力劳动的特点，该地区强化职业技能培训，加大劳务输出培训投入，对贫困家庭进行种茶、香橼、中草药等各种种植养殖培训以及挖掘机、烹饪、驾驶等多个工种的技能培训，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能；（2）对贫困家庭“两后生”的技能培训，“两后生”指初高中毕业后未能继续升学、未实现就业的青年群体。对“两后生”进行职业教育和技能培训，促使其掌握一门就业技术，提高其造血功能，达到脱贫致富的目的。汉中市职业技术学院通过专业对口就业、专业设置精准对接产业需求、课程设置精准对接岗位需求、产教精准融合的办学方式对学生进行培养，实现精准就业；（3）加大东西部扶贫协作，汉中市教育局与南通市9所中职学校开展职业教育对口帮扶，建立两地职业学校结对帮扶协作工作机制，对贫困人口进行职业技能培训和就业帮扶。

四、教育扶贫现实困境：贫困的再生产

教育扶贫被赋予“阻断贫困代际传递”的使命，其实现路径被描述为“让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育”，教育扶贫通过提升贫困人口的文化素质和劳动技能来增加收入进而实现脱贫致富。然而教育扶贫在实践过程中出现了诸多困境，如教育资源配置的不平衡、较高的教育投入与教育产出的滞后性、贫困文化和地方性知识的固化、教育精准扶贫瞄准偏差和执行政策悬浮，贫困山区学校普遍面临着资金不足与效益困境、更新缓慢与标准困境、结构缺编与素质困境三重挑战，[11]导致不少地区陷入了“教育致贫”的恶性循环。

（一）教育投入主体单一和资源配置不平衡是教育致贫的诱因

在偏远山区，教育经费短缺是教育发展的阻碍之一。萨克斯在《贫穷的终结》一书中指出：“非常贫困的人口常常被排斥在市场之外，因为其缺乏必要的人力资本——良好的营养和健康状况以及充分的教育。极端贫困的人应该得到用于人力资本积累的社会支出，但政府常常不作这些投资。”[12]在教育资源有限的情况下，政府会优先将教育资源投入到收益最大的学校，而偏远山区很难获得充足有效的资金支持。由于经费紧张，直接导致了办学条件差，教学设施落后。两河口镇仅有的4所学校，教室内板凳桌椅陈旧，教学器材有限，教学设施老化，“四室”（即实验室、仪器室、图书室、活动室）不齐全。有的学校没有像样的食堂、操场、卫生室等就餐、锻炼、医疗场所及合格的厕所卫生条件。乡村教师没有专门的宿舍，大都住在学校办公室或者暂时没使用的空房，住宿条件简陋，还经常停水停电，老师们苦不堪言。而且老师工资低，生活补贴、边远地区津贴、岗位津贴未能全额到位，导致教师流动性大，教师队伍不稳定。虽然当地加大了特岗教师招聘，但招进来的老师基本待不到三年就进城了，教师成熟一个走一个，偏远山区学校成了城区学校的培训基地，这样的格局导致城乡教师业务素质两极分化越来越严重，造成城乡教育“三多三少、两高两低”城区学校年轻老师多、优秀老师多，农村学校年轻老师少、优秀老师少；城区学校学生数逐年增多，农村学校学生数逐年减少；城区学校老师待遇高，农村学校老师待遇低；城区学校学生学习热情高，农村学校学生学习热情低。的现象。乡村学校师资的匮乏导致每名老师担任多门课程教学工作、学生心理辅导工作和精准扶贫信息采集工作，跨专业教学很普遍，而且教师专业化水平低，课程设置不齐。两河口镇9村1社区，大部分行政村没有学校或教學点，学生上学极为不便，低龄寄宿儿童应运而生。国家教育投入不足，家庭不得不增加对教育的投资，导致家庭支出超过其承受能力。

当前教育扶贫的实施主要是政府自上而下的行政推动，缺乏社会扶贫主体的参与。虽然《关于实施教育扶贫工程的意见》等提出“积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”，支持社会各界参与教育扶贫工程，但未出台具体的社会扶贫主体在教育扶贫实践中的责任、权利、义务，还未形成社会组织参与教育扶贫的格局。[13]

“这里每年跳槽的老师很多，老教师是熬退休，新考进来的大学生是想方设法往城里调，一般三年之内也都走完了，辛辛苦苦读几年大学，毕业从大城市来到这里，心理落差大。而且每个老师担任多门教学，现在又搞精准扶贫，压力大任务重，这里生活条件也很简陋，去年镇上针对建档立卡户大学生出台优惠政策，设置了只有建档立卡户大学生才能报考的事业单位编制岗位，却没一人报考，他们自己从这偏远山区走出去，知道条件多么艰苦，没人愿意回来……”（两河口镇中心小学副校长访谈，2017年11月）

（二）教育成本的高投入与教育产出的滞后性是教育致贫的内因

法国社会学家布迪厄认为对经济资本、文化资本、社会资本和符号资本的占有情况是决定人们社会地位的四个标尺。贫困山区对于上述四种资本的占有一般都很欠缺，因教育资源分配不均而导致人们对优质教育资源的追逐是因教致贫的直接原因。尽管《义务教育法》规定了地方各级政府应保障学龄人口就近入学的权利，但随着农村“撤点并校”政策推进和城乡教育差距的存在，“就近入学”和“优质教育”成为一种两难选择。虽然国家从入园、义务教育、高中教育、职业教育、大学教育都给予了相应的补贴和资助，但需要家长承担的费用还是很高的，特别是乡村学校的数量和质量都难以满足学生的需要，学生寄宿比例高，比如两河口镇初中寄宿比例占全部学生的80%以上。还有许多家庭是在乡镇、县城“租房陪读”或随父母到打工地就读，主要存在学校布局调整“被迫型”、追求较高教学质量的“主动型”和随父母务工进城的“随迁型”三种陪读类型，从子女上幼儿园开始便承担较高的教育成本和额外的交通、食宿等费用。“租房陪读”不仅意味着家庭需要承担的教育成本不断增加，也使一部分陪读家长被迫脱离土地，无法进行持续性的农业生产，只能依赖打工收入。“租房读书”本该作为脱贫手段，却带来了农村家庭陷入贫困陷阱。而且教育投入不同于其他生产投入，教育收益具有滞后性和间接性，只能在完成教育周期后才能突显，很多家庭在孩子读书期间都陷入了持续的贫困之中。

（三）教育扶贫瞄准偏差与扶贫政策悬浮是教育扶贫困境的外因

教育精准扶贫重在精准，要求对扶贫对象精准识别和精准扶持，但在实施过程中出现了“上有政策、下有对策”的执行偏差现象，导致扶贫政策悬浮。扶贫政策悬浮指政策执行过程中并没有达到预期目标，出现目标偏离，扶贫政策在具体实践中的设计和执行很多时候无助于贫困者，造成运动式治理贫困的失灵。[14]一是教育扶贫对象识别偏差，留守、伤残、智障儿童等弱势群体被边缘化。当前教育精准扶贫对象是建档立卡贫困家庭学龄人口，而在贫困户识别过程中人人想方设法争当贫困户，通常采用隐瞒实际收入，利用社会关系降低识别精确度，或通过上访与谈判获得贫困户资格。[15]某些干部在教育扶贫上不作为或者乱作为，导致精准扶贫的名额很多是关系户，真正需要扶助的对象被排除在外，“精英俘获”现象导致贫困家庭的孩子接受帮扶完成基础教育或技能培训的机会被“精准”地漏掉了。二是在精准帮扶上的不到位主要体现在帮扶措施与帮扶对象的致贫原因和实际需求脱节。教育贫困根据形成原因可分为制度性教育贫困、区域性教育贫困、阶层性教育贫困以及选择性教育贫困，[16]由此可见，教育贫困的形成由资源、制度、社会文化等多因素决定。虽然各级政府反复强调要重视贫困地区和人口的特殊性和差异性，但在实际操作中因村制宜和因户制宜仍缺乏针对性。比如对贫困学生的资助过程中，忽视了不同学生家庭贫困程度差异，采取相同资助标准，而且只看到了其经济和物质上的贫穷而忽略了其精神和心理上的贫困，还有雨露计划培训项目，培训内容大多与农民渴望致富的内容不符合，培训效果不明显。三是在精准管理上，教育贫困户建档立卡的信息收集不够全面，特别是随迁入城而户籍还在村里的适龄儿童，全面掌握其基本信息很难精准。教育扶贫要随时追踪扶贫进度和扶贫成效，但该地区由于师资力量有限，教育扶贫信息更新不及时，缺乏学生在校情况和家庭情况的联动追踪机制，甚至很多情况下迫于上级压力而出现编数据和伪造材料的现象。四是教育精准扶贫的监管机制不完善，制度设计与制度执行之间有差距，扶贫主体在对扶贫资源进行分配时出现教育扶贫资金截流、外溢等现象，而缺乏有效监管和考核机制。

（四）贫困文化和地方性知识的根深蒂固是教育扶贫困境的根源

扶贫客体的精神贫困和内生动力不足更是阻碍其脱贫致富的根本原因。贫困文化是教育贫困现象长期存在的内在原因，也是掣肘教育扶贫政策落实的重要因素。它具有代际传递性，属于前喻文化，在封闭的圈子里由长辈传递给晚辈，塑造着贫困人口安于现状、不思进取、听天由命、风险承受能力低等特点。较低的文化素质、狭隘的视野、落后的思想制约了贫困人口主观能动性的发挥。第一，贫困人口受教育程度低，可行能力增长缓慢。该地区贫困人口70%以上是文盲、半文盲或小学文化程度，他们掌握的是简单的劳动技能和粗放的经营方式，只能够维持基本生存。文化程度低，理解能力有限，接受知识能力弱，特别是老年人主要凭经验种植养殖，能读懂农业生产方面说明书的人都很少。第二，思想观念保守、闭塞和落后。贫困地区一向被喻为“手捧金饭碗的乞丐”，只有改变贫困人口愚昧守旧的思想才能真正脱贫，故治贫先治愚，而治愈的根本在于教育。贫困山区家庭教育观念淡薄，由于村庄大部分是留守儿童，孩子大都由老人带大，这就造成两种情况：一种是爷爷奶奶想管，但文化程度低，缺乏科学育儿方式和理念，只有采取简单粗暴的方法；一种是爷爷奶奶比较溺爱，任凭孩子玩耍，对孩子打不得骂不得，存在一定的“上学无用论”思想。第三，“今朝有酒今朝醉”的人生观和“等靠要”思想严重。贫困文化使该地区贫困群体形成强烈的宿命观，面对贫困，不思进取，而是听天由命。“春等救济粮，冬等冬令装，夏炎秋雨不出房”，各地出现“争当贫困户”的现象，如果不摒弃这种思想，依然会出现“年年扶贫年年贫”。

五、乡村振兴背景下教育扶贫的治理路径

新时代我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这意味着新时代背景下，不平衡不充分发展已成为制约全面建成小康社会的突出短板。[17]乡村振兴战略的提出，充分体现了国家补短板、破解发展不平衡不充分问题。乡村振兴战略是对新农村建设、美丽乡村建设的第三次飞跃，[18]十九大提出：“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”基于这个要求，乡村振兴战略也是农村內生发展的总体战略，最根本的因素在于人及人的现代化，即厚植乡村人力资本，使其能够适应、融入、推动现代乡村建设与发展。提高人力资本最核心的要素和途径就是教育。教育扶贫是乡村振兴的重要战略支撑，其内在逻辑就是教育作用于人而提高乡村人力资本，通过良好的教育公共资源与服务，通过实现贫困人口劳动力的知识更新和技能培养，通过创新文化价值观念，来调动人的积极性和主观性，进而推动乡村振兴。[19]秦巴深度贫困山区作为我国集中连片特困地区，是脱贫攻坚难啃的硬骨头，乡村经济社会可持续发展内生动力不足。教育扶贫不仅可以积累贫困人口的人力资本，还能改善他们的文化观念，促进贫困文化的变迁，促进贫困人口由传统人向现代人的转变，帮助他们融入主流社会和促进乡村发展。

（一）强化农村基础教育和职业教育，厚植乡村人力资本

人力资本的投资有助于减缓贫困的代际循环。[20]舒尔茨把人力资本投资分为五类：（1）医疗和保健；（2）在职人员培训；（3）正式建立起来的初等、中等和高等教育；（4）不是由企业组织的那种为成年人举办的学习项目，包括那种多见之于农业的技术推广项目；（5）个人和家庭适应于变换就业机会的迁移[21]。深度贫困山区人口素质低、文化程度低已成为农民收入提高和扶贫开发项目顺利实施的“瓶颈”。贫困人口缺乏拓展生存发展空间的可行能力，对贫困人口进行人力资本开发，提高其自我发展能力，增强其自我脱贫意识和参与意愿，不仅帮助其建立可持续生计，还降低个人自身的脆弱性和返贫率。如何使贫困劳动力转化为人力资本关键在于教育，对劳动者进行普通教育、职业教育和继续教育等，这是增加人力资本存量、提升贫困者综合素质的有效手段。乡村教育促进乡村文化的繁荣和推动形成现代化的乡村价值观念，为乡村人力资本积累提供精神力量。首先是强化义务教育，促使乡村基础教育优质均衡发展。基础教育主要是促进受教育者全面发展，使他们获得基本知识。政府应该加强对农村教育投入的比例，重视学校硬件设施建设和师资队伍的优化配置，加快教育信息化发展，提高人力资本存量。其次是以职业教育为重点，瞄准三产融合发展，加强农村劳动力技能培训。一方面，继续实施中职学校免学费、补助生活费政策及面向贫困地区定向招生专项计划，开展多样化的职业教育，提高贫困人口的就业能力和致富技能，促进劳动力转移；另一方面，利用“互联网+”充分发挥雨露计划在贫困人口人力资本开发、职业教育培训、创业致富带头人培训、劳动力就业转移培训及创业实用技术推广等项目上的优势，精准定位扶贫对象，针对不同人群开展不同技能培训，比如针对留守老人、文化素质低、思想保守等人群，开展农业科技和农村教育，加强新型职业农民队伍建设；针对转移劳动力和农民工，实施“春潮行动”计划，加强东西部输入输出地劳务对接，以企业需求为导向，以非农就业和城镇就业为目的，提升农民市场竞争力，健全技术培训体系。

（二）增加教育投入，建构教育精准扶贫治理机制

增加扶贫投入、改善乡村基础设施、建立优质基本公共服务是乡村振兴的重要战略力量，其中包括了作为乡村人力资本开发载体的乡村公共教育服务。教育精准扶贫要求我们针对不同贫困人口状况，运用科学有效的程序对贫困对象实施精准识别、精准帮扶和精准管理，以达到教育治贫。教育精准扶贫在于提高教育扶贫效率，强调投入与产出的最优效能，关键环节在于“扶真贫，真扶贫”，换句话说，教育扶贫只有将扶贫资源用到“刀刃”上，精确瞄准贫困群体，才可能使教育扶贫达到帕累托最优。第一，完善精准识别机制，将农村留守儿童纳入教育精准扶贫重要内容，使其走出教育扶贫工作边缘地带，对辍学、没户籍、无人监护等留守儿童群体进行分类识别并建立档案，推进留守儿童户籍管理、学籍管理和建档立卡信息管理的衔接和动态监测，[22]使每个留守儿童都能得到最有效的帮扶。第二，精准把握致贫原因和脱贫需求，对不同年龄段、不同致贫原因的扶贫对象进行不同的教育培训，建立学前教育、义务教育、职业教育、新型农民职业技能培训为一体的教育帮扶模式，精确把握贫困家庭子女的需求，引导贫困对象与现代乡村社会的接轨。第三，教育扶贫资源瞄准贫困地区学校，全面改善农村教育薄弱学校办学条件，使学校教室、桌椅、图书、运动场地等教学设施设备满足基本教学需求，宿舍、床位、厕所、食堂等满足基本生活需要，加快学校标准化建设；着力改善教师工作和生活条件，加快教师周转宿舍建设，提升乡村教师幸福指数；实现点对点帮扶，让教学资源充足的优秀学校直接对接贫困学校，实现教育资源共享。第四，增加教师编制，加大师资力量培训。加大特岗教师招聘，全面推进义务教育教师校长交流轮岗，引导优秀校长和骨干教师向农村学校流动，缩小校际之间的管理水平和师资差距，造就高素质专业化创新型教师队伍。一支高素质、高学历、高水平的师资队伍是提高教育教学质量的关键，健全教师薪资待遇、养老保障、住房保障以及职称评定和晋升机制等，建立教师培训激励和考核机制，提高农村地区教育教学质量，缩小城乡教育发展差距。

（三）发挥政府主导力量，构筑多元扶贫主体参与的教育扶贫格局

从教育治理的角度看，教育精准扶贫的责任主体不应只是教育行政部门，还应包括市场、学校、各级社会组织和公民个人在内的多元主体，从而实现教育扶贫效益最大化。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出：“广泛地动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚。”这也为教育精准扶贫体制机制的创新提供了政策基础和研究思路。教育扶贫是造血式、持续性的扶贫，鼓励和动员社会力量参与教育扶贫，构建以政府力量为主导，社会力量、市场、学校等多元主体参与的教育扶贫开发格局，整合扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。教育扶贫涉及扶贫的多主体、多层次、多环节，各要素部门间彼此影响和制衡。政府应发挥积极主导作用，做好教育扶贫的顶层设计，在识别机制、帮扶形式和管理方式等方面进行统筹规划。在教育扶贫资源组织上，打破单一依靠行政组织扶贫的格局，广泛调动社会资金投入，形成教育扶贫资金多元投入机制。创新社会力量参与教育扶贫体制机制，构建多元主体协同推进的教育精准扶贫治理格局。社会力量是扶贫开发的重要生力军，必须广泛动员社会各方面力量参与教育扶贫，鼓励和引导各企事业单位、非政府组织等多方参与教育扶贫开发，充分发挥学校、家庭和个人在教育扶贫中的能动性，形成多元主体各尽其责的社会教育扶贫长效机制。实现乡村振兴战略，建设现代乡村教育体系，必须改革和完善乡村教育的投入保障体制和扶贫管理机制，为实现贫困地区教育和经济社会可持续发展提供制度保障。

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