京都大学行政事务改革的经验与启示

顾晟

摘  要：行政事务改革是京都大学提升事务处理效率，优化行政服务的一项关键举措。改革以破除由日本高校职能内涵扩展、用人经费削减、事务细分化等带来的学校发展“瓶颈”为背景，其亮点为构建“事务本部-共通事务组织-二级单位事务组织”的三级事务处理体制。这项改革的实践经验对我国高校健全和完善提升行政服务效能的制度保障、组织保障、思想保障具有重要借鉴意义。

关键词：高校行政改革;服务效能;事务集约化

中图分类号：G640         文献标志码：A         文章编号：2096-000X（2019）16-0180-03

Abstract： Administrative reform is a key step of Kyoto University to improve the efficiency of transaction processing and optimizing administrative services. Against the background of breaking the bottleneck for the university resulted from the expansion of functional connotations， cut of personnel expenditure， and segmentation of transactions， the reform highlights the establishment of a three-level transaction processing system of "transaction headquarter - common transaction organization - secondary institutional transaction organization". Practical experiences of this reform is of important referential significance for higher institutions in China to improve the system， organization and ideology assurances for the elevating the efficiency of administrative services.

Keywords： administrative reform of higher institutions; service efficiency; transaction intensification

改革开放以来，我国的综合国力不断增强，高等教育规模不断扩大，育人质量持续提升，科研水平稳步增长，但诸多的体制机制障碍仍制约着高等教育内涵式发展的步伐。传统管理模式已成为高校进一步发挥人才集中、技术密集优势，进一步强化立德树人、科研创新职能的“瓶颈”。如何加快推进“放管服”改革，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，优化学校行政管理模式，健全学校服务保障体系已成为亟需破解的问题。

放眼亚洲近邻日本，相似的机遇与挑战同样推动着日本高校不断在改革中探索前进。京都大学自2010年起以提升行政事务处理效率、优化行政服务保障体系为目的，研究论证开展行政事务改革的可行性和方法路径。2012年印发《关于事务改革的思考》[1]，集中宣传改革理念与任务举措，引导全校师生员工正确理解改革目的，积极配合工作推进。

一、行政事务改革的背景动因

（一）職能内涵扩大使高校事务与日俱增

日本高校承担的职能内涵正随着高等教育的发展持续扩大。新型教育研究组织的设立与制度导入、教学科研质量的不断提升、外部资金与竞争性研究经费的增加、大学评价制度的导入等使日本高校业务日益多样、日趋复杂。为适应各类资金的增加，日本社会向高校提出了扩大组织机构、统筹内部管理、开展风险管理等新要求，加之伴随国立大学法人化而来的会计监察制度的施行、战略目标及计划的制定、非公务员化后的新型劳动关系处理等多方面因素导致国立大学法人的行政事务工作量与日俱增。

（二）用人经费削减使行政人员数量持续下降

日本十余次的高校人员编制削减与用人总经费改革使行政人员数量持续下降。导入效率化系数后，国家对国立大学法人运营补助金的计算方式发生了改变，其结果是国家对补助金的投入日益减少。另一方面，为应对不断加剧的少子高龄化问题，确保震灾复兴资金充足，政府对相应预算的投入持续增长。严峻的国家财政迫使日本政府出台临时特例法，削减国家公务员薪资。这样的大环境下，国立大学的运营预算、用人经费（包括人员编制与薪资）面临着被再度削减的压力。

（三）事务细分化使人才培养职能受限

设立新型教育研究组织后，京都大学对学校的行政事务组织进行了细分化，小规模事务部大量增加，行政人员个体的工作量与业务类别都有不同程度的增长，超额工作与病休人员数量增多的现象普遍存在，事务处理效率受到严重影响，大学的人才培养职能也由此受到制约。

激烈的国际竞争要求日本高校在高等教育的发展道路上不断追求卓越，为国家建设培养更多的精英人才。

二、构建三级事务处理体制

学校先后多次召集相关职能部门与院系负责人开展座谈，广泛听取意见，反复论证，对如何提高事务处理效率、优化服务保障体系展开充分探讨，耗时两年最终绘就由事务本部、共通事务组织、二级单位事务组织构成的三级事务处理体制蓝图。各拟建共通事务组织分别设立议事机构和推进机构，确保改革稳步推进，落地落实。改革主要有三项重要举措：

（一）推進行政事务的效率化和集约化

作为整套改革的基础，以科学严谨的态度对各项行政事务工作的流程与既有事务处理体系进行系统梳理，通过流程重建和系统重构实现事务的效率化与集约化是京都大学行政事务改革的第一步，也是关键一步。

推进行政事务效率化、集约化的指导思想主要包含三个方面：第一，为提升事务工作效率，完善事务处理质量，在确保不影响教员教育研究活动的前提下，对总务、财务、设施管理（包括安全卫生）等业务开展集约化改革;第二，对校部机关事务进行重新审视，积极推进授权，为实现“一站式”处理建立快速反应机制并根据需要调整相关人员配置;第三，充分考虑距离条件、国际化、资源共享等因素，确保二级单位各项事务正常运行。

在此框架下，学校对各级行政事务组织负责的范围进行明确界定。

二级单位事务组织处理单位运营核心业务，如教授会及各委员会运营等总务工作，关于概算及预算事项的决策等财务工作，设施配备计划等设施安全工作，除学费免除等业务外的教务工作，产官学结合推进规划制定等研究支持工作，留学交流推进规划制定等国际交流合作业务。

共通事务组织处理集约化业务，包括常规业务与需要事务本部授权的业务。常规业务有公务出差手续等总务工作，预算执行管理和报告等财务工作，设施运行情况调查等设施安全工作，竞争性科研经费管理等研究支持工作，因公出国手续办理等国际交流合作业务。需要事务本部授权的业务则有教职员工任免等人事工作，工程执行等设施安全工作，与事务本部学术研究支援室合作推进的研究支持与国际交流合作业务。

事务本部处理需学校统筹协调的业务，但也有部分需事务本部与共通事务组织协作处理的事务特例，如对事故问题的处理处分等总务工作，概算预算账单制作等财务工作，设施修配计划制定等设施安全工作，知识产权管理等研究支持工作，国际化人才培养等国际交流合作业务。这些事务特例通常对业务人员的专业要求较高，协作处理时，在共通事务组织内配置专业岗，由事务本部开展指导支持。

建立如图1所示的三级事务处理体制的同时，京大还设有七大专题部会，每年就总务、财务、教务等专题改革推进情况进行分析总结，设立新课题以推动相关事务效率化、集约化的进一步深入。

（二）设立共通事务组织

这一举措是京都大学行政事务改革的亮点与核心。共通事务组织设立的指导思想充分考虑了三个方面：第一，行政事务工作量及处理效率方面要适应教职员工人数、学生人数、决算额等现实情况;第二，组织规模方面要充分发挥规模效应;第三，设置时要充分考虑二级单位间的距离、职能、专业领域相关性等因素。

在此框架下，作为京都大学主校区的吉田校区设立了包括本部境内（文科）共通事务部、本部境内（理科）共通事务部、吉田南境内共通事务部、医学附属医院境内共通事务部、西南地区共通事务部、北部境内共通事务部在内的6个共通事务组织;宇治校区设立宇治地区事务部;桂校区设立工学研究科事务部。

本部境内（文科）共通事务部对接文学研究科事务部、法学研究科事务部等9个二级单位事务组织，服务12个二级单位。共通事务部下设总务课和财务课。

本部境内（理科）共通事务部对接能源科学研究科事务部、生命科学研究科事务部等8个二级单位事务组织，服务8个二级单位，同时也向原子炉试验所事务部提供事务支持。共通事务部下同样设有总务课和财务课。

吉田南境内共通事务部对接人类与环境学研究科事务部、综合生存学馆事务部等3个二级单位事务组织，服务5个二级单位。共通事务部下设总务课、国际规划室、财务课和教务课。

医学与附属医院境内共通事务部对接医学研究科事务部、医学部附属医院事务部共2个二级单位事务组织，服务3个二级单位。共通事务部的下设课室只有财务与研究协助课。

西南地区共通事务部对接药学研究科事务部、东南亚研究所事务部等6个二级单位事务组织，服务9个二级单位。共通事务部下设总务课、管理课、财务课、西南地区学术研究支援室。

北部境内共通事务部对接理学研究科事务部、农学研究科事务部等5个二级单位事务组织，服务8个二级单位，同时向灵长类研究所提供事务支持与咨询。共通事务部下设总务课、财务课、设施安全课、研究支援课、教务事务改革室、北部学术研究支援室。

宇治地区事务部与工学研究科事务部分别属于宇治校区与桂校区，基本保持改革前的组织架构，其定位与吉田校区的6个共通事务组织相同。宇治地区事务部下设总务课、财务课、研究协助课、设施环境课。工学研究科事务部下设总务课、管理课、教务课、学术协助课、财务事务中心。

（三）重构二级单位事务组织与事务本部组织架构

二级单位事务组织设立权主要在二级单位自身，因此相对灵活，组织架构不尽相同。以教育学研究科（教育学部）为例，如图2所示，其决策机构由教育学研究科教授会、研究科会议、教育学部教授会组成，负责教育学研究科（教育学部）的管理运营。决策机构下还设有自我检查与评价委员会、学生委员会、教务委员会、预算委员会、制度构建委员会、近期规划制定委员会。研究科（学部）事务部下设总务系、教务系、教职教务系、图书系，对接的共通事务组织为本部境内（文科）共通事务部。

同时，为适应三级事务处理体制的需要，进一步推进事务工作的效率化、集约化，更好地发挥事务组织对学校教学科研的服务支撑作用，事务本部也进行了“瘦身”，取消10个中心，变“部-课-中心”三级架构为“部-课”二级架构，最终由“10部24课10中心”变更为“7部25课”。

三、京都大学行政事务改革的启示

京都大学行政事务改革推进至今，其改革红利已逐步显现，其举措经验对破除我国高校行政管理体制机制障碍，提升行政服务效能具有一定的借鉴价值：

（一）理清业务流程，明确责任边界，健全完善行政服务制度保障

理清业务流程是简化整合行政事务，理顺业务链运行机制，明确各部门责任边界，完善制度建设和规范管理的根基。京都大学通过明确事务本部、共通事务组织、二级单位事务组织的职责范围和三级事务处理体制的运行机制，为整个事务改革打牢了制度基础和保障。明确责任边界，既能提高个人和部门的工作责任感，确保工作计划的顺利推进，又能有效防止工作中相互防碍的现象发生，协调相互间的工作关系。这是日本高校保证行政管理高效率的有效方法之一[2]。

（二）開展大部制改革，推进行政事务集约化，完善优化行政服务组织保障

京都大学在充分考虑二级单位间的距离、职能、专业领域相关性等因素的基础上，建立共通事务组织集中处理相应二级单位的集约化事务可有效提升事务处理效率，减轻事务本部与二级单位事务组织人员的行政负担。

深度优化高校行政管理结构，大胆创新高校行政管理模式，开展大部制改革，推进行政事务集约化，不仅可提高承接国家“放管服”改革要求的能力，推进行政管理与行政服务的相对分离[3]，也可在管理重心逐渐下移至院系的情况下，提升处理共通行政事务的服务能力，为打破学科交叉融合中体制机制的制约提供可行路径。

（三）加强服务意识，导入内部客户管理理念，宣贯筑牢行政服务思想保障

服务意识的缺乏在日本高校中并不普遍，行政人员清晰的定位与高校教师较高的社会地位决定了日本高校中不允许也不可能出现行政人员不服从或对抗教师的现象，对学生也以提供方便的态度相待，“官本位”思想几乎没有萌芽的可能。在这样的理念指导下，行政管理部门为学校职能的充分发挥提供了无可替代的服务和支持，大大减轻了教师在行政事务中的负担[2]。

内部客户管理理念的导入是有效提升服务意识的可行路径之一。如每个人员个体或部门能将上下级、业务链前后环节等业务提供的对象作为自己的客户，倾听客户需求，完善业务质量，主动提供帮助，行政服务意识在这个过程中就会自然得到提升，优化行政服务的思想保障也由此得以建立。

四、结束语

高校教学科研等职能的发挥离不开行政管理服务的支撑。理清业务流程，明确责任边界，建立各层级全覆盖的交流沟通机制，精简不必要的业务环节，用制度文件将各项业务内容及相应岗位职责予以固化，提高行政工作透明度。在此基础上，开展大部制改革，提高行政效率，降低行政成本，提高人员素质，加强服务意识。让教师学者潜心教学科研，将“特事特办”变为“制度规范”，使为全校师生提供一流服务成为全体行政人员共同的价值追求。用良性的组织管理机制、一流的行政管理服务支撑高校一流建设发展，助推我国向高等教育强国大步迈进。

参考文献：

[1]事務改革の取組について[EB/OL]. http：//www.kyoto-u.ac.jp/static/ja/issue/kouhou/2011.htm#jimukaikaku.

[2]郑晓齐，孙明.谈日本高校行政管理与借鉴[J].外国教育研究，1995（3）：19-26.

[3]杨颉.协同治理 协议授权——探索校院二级管理改革新路径[J].中国高教研究，2017（3）：12-16.