论首都基层公共文化设施空间错配与服务效能提升

2017-04-06田蕾唐鑫��

中国市场 2016年52期

田蕾　唐鑫��

摘要：当前北京基层公共文化设施布局与所服务的人口规模、设施功能与人口需求之间存在空间错配，文化服务功能没有得到充分发挥，群众文化获得感不强。提升基层文化设施服务效能的关键在于明确设施规模与定位，科学规划布局，配备符合人口分布空间特征和需求的设施功能，不仅注重文化设施多重功能之间的协调统筹，还注重本地特色化、差异化发展。北京基层公共文化设施基本可分为：都市型、乡村型、城郊型、新区型四类。应紧紧围绕“人”这个核心，拓宽群众文化需求的反馈渠道，建立健全群众参与决策机制，实施定期专项调研制度，加快大数据技术在公共文化服务领域的应用。

关键词：首都；公共文化设施；空间错配；服务效能

DOI：1013939/jcnkizgsc201652066

一、引言

基层是公共文化服务的重点和薄弱环节。党的十八届三中全会明确提出“建设综合性文化服务中心”的改革任务。推进基层综合性文化服务中心建设，补齐基层公共文化服务的短板，打通“最后一公里”，是构建现代公共文化服务体系的关键。近年来，首都公共文化服务在经费投入保障、供给体系建设、特色文化品牌扶持、社会力量培育等方面逐步形成了完备的顶层设计。随着首都公共文化服务示范区的创建，区、乡镇（街道）、村（社区）三级设施网络建设逐步完善，各类文化资源开始从城市向基层、向乡村倾斜，从文化产业向文化事业流动。

然而，当前北京基层公共文化设施与所服务的人口规模、结构与素质存在较大的空间错配，文化服务功能没有得到充分发挥，群众文化获得感不强。基层、乡村公共文化设施发展不平衡、群众利用文化设施的频率不高、参与文化活动的热情不足、整体满意度较低等问题依然较为突出。究其原因，选址布局欠科学、设备陈旧、功能落伍、内容单一、形式僵化的基层公共文化服务供给，均无法精准满足首都人民群众现代化、多樣化的文化需求。要精准对接需求，首先要挖掘居民文化需求。为此，基于北京市文化局统计资料，本文基于对比的视角分析了首都基层公共文化服务设施的空间错配状况，然后基于首都人口特征对公共文化需求进行分类，并从文化需求挖掘的角度提出了提升基层公共文化服务效能的若干对策。

二、北京基层公共文化设施存在空间错配

基层公共文化设施（以下简称：文化设施）是指乡镇（街道）综合文化中心（含区域级）、行政村（社区）综合文化室、小区配套文化设施以及社会兴办用以提供公益文化服务的活动场所。但是由于数据可得性和分析便利，本文所指基层公共文化设施仅涉及乡镇（街道）综合文化中心（含地区级）。

（一）设施布局与人口规模之间存在错配

研究公共文化设施的配置状况，主要可以从设施布局密度、设施规模、可达性三个方面着手。通常衡量指标有每十万人拥有文化设施数量、人均设施面积、设施服务半径，分别从数量、规模和距离三个角度反映文化设施的覆盖状况。

首都公共文化设施总体呈现出“核心—边缘”的分布特征。现已经基本形成以市群众艺术馆为中心，19个区县级文化馆为地区分中心，319个街道（乡镇）文化站、5798个社区（村）文化室为服务终端的文化馆服务网络。文化设施空间布局呈现出相对不均衡性、从城市中心至边缘逐渐减少的趋势，文化设施密度最大的为东城和西城两区，远郊区公共文化设施密度最低。分析发现，城六区、通州、昌平、大兴每十万人拥有设施数量在1～2个，而密云、平谷、延庆、顺义、门头沟、房山等远郊区的人均设施拥有量则纷纷超过了2个。这主要是此前文化设施布局基本按行政区划设置，所以在人口规模较小、分散布局的远郊区人均设施数量较多。然而，考虑到大部分远郊区文化设施的单独设置率较低，文化服务功能难以发挥，服务效能不高。

设施建筑面积反映了文化设施容量和延伸服务空间，该指标值越大，说明文化设施多种功能服务可延伸的空间较大。以东京为例，共有中央馆、地区馆和分馆85个，每十万人拥有公民馆数量仅为06个。但是，不同体量规模的公民馆之间形成了结构合理、发展有序的服务网络。单体建筑面积在2000平方米以上的公民馆有12个，占总量的25%；330～1250平方米的公民馆占总量的64%。相比之下，虽然北京文化设施的人均占有量较高，但总体人均建筑面积偏低。依据2015年颁布的《北京市基层公共文化设施建设标准》，北京市乡镇（街道）综合文化中心的建筑面积达标率仅为1/3。可见，北京基层文化服务中心基础较弱，设施面积缺口较大，城乡布局不均衡情况较为突出。

平均服务半径是指居民区到达公共文化设施的距离或步行时间、车程等，体现了公共文化设施的空间可达性。分析表明，全市约3/4的综合文化中心服务半径小于5千米，且主要分布在中心区和远郊区中心地带，经济活动频繁，人口规模大，人口密度较高，对公共文化设施需求较高。房山、延庆、密云、怀柔、昌平、大兴、门头沟、通州等地的文化设施平均服务半径较大，可达性较差。

综上，基层公共文化设施的空间配置效率亟待提升。打破行政区划的限制，立足所服务人口数量、密度、交通便利等因素规划文化设施布局。在近郊的人口高密度地区设立地区级文化中心，形成补充；在远郊的低密度地区鼓励探索邻近乡镇（街道）以组团形式共建共享综合性文化中心，并重点加强偏远村（社区）文化室的建设。统筹协调好设施空间利用效率与居民文化需求的关系，科学合理进行设施规划布局，使市、区、地区、乡镇（街道）、村（社区）不同层级文化设施之间在设施分布密度、设施面积和服务半径方面相互补充，促进各类设施共享、网络联动，形成符合地区人口需求、功能完备、运行高效的公共文化服务体系。

（二）设施功能与人口需求之间存在错配

根据2015年颁布的《北京市基层公共文化设施建设标准》，文化设施功能的基本模式是“2+X”，“2”是设有1个多功能活动厅和1个户外文化广场，“X”是设有图书室（数字阅览室和信息厅）、展览室、辅导培训室、排练室、电影厅和健身室等。按此标准，初步估计北京乡镇（街道）级别文化设施完备率不足1/3。只有57%的乡镇文化站具有影视、演出、排练、展览等功能，56%的有书报阅览及信息査询功能，44% 的可开展会议及辅导、宣传、培训等功能，52%的可开展健身、休闲、娱乐活动。

当前基层公共文化活动具有明显的老龄化侧重和指向性，较为单一的设施功能无法满足居民多样化的文化需求。闲暇时间较为充裕的老年人成为参与公共文化服务活动的主力军。根据2012年北京市统计局调查，61～70 岁老年人对社区文化中心利用率相对较高，361%的被调查者参加过社区文化中心活动。而受闲暇时间和距离的便利程度、价格以及被网络媒体替代等因素制约，有753%的被调查者表示一年内从来没有去过社区文化中心。

文化设施作为开展公共文化活动的重要空间载体，在设施功能设置方面注重发展文体活动相关广场和场地建设，注重以文化体育活动为主，而对老龄人口以外的群体关注不足，尤其是针对中青年、学生儿童等群体的文化设施和活动较为缺乏，致使文化获得感较低。尤其表现在图书阅读引导不积极，教育培训等功能较为弱化，文体活动类型单一等方面。而随着首都人口素质的全面提升，居民文化需求水平和层次将不断提高，终生学习意识和文化参与意识将逐渐增强，图书阅读、培训、教育、学习等需求将更加强烈，文化需求重心逐渐从“娱乐性”向“学习性”活动转移。这必然要求基层文化设施逐步从“乡村型”向“都市型”转变，文化设施的建设规模、设备配置和功能设置需要及时更新和升级，增强承载和服务能力，以适应新形势、新需求，充分发挥先进文化对人民生活的引领作用。

三、加强符合人口分布空间特征的基层公共文化服务供给

改善基层公共文化设施空间错配、提升服务效能的关键在于明确设施规模与定位，科学规划布局，配备符合人口分布空间特征和需求的设施功能，实现标准化、均等化、特色化有机结合。

首先，要注重文化设施多重功能之间的协调统筹。《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》明确了基层综合性文化服务中心的四大功能：向城乡群众提供基本公共文化服务、整合各级各类面向基层的公共文化资源、开展基层党员教育工作、配合做好其他公共服务。《北京市“十三五”时期加强全国文化中心建设规划》更具体地指出，“推动全市各乡镇（街道）和行政村（社區）普遍建成集宣传文化、党员教育、科学普及、普法教育、体育健身等功能于一体的基层综合性公共文化设施和场所”。可见，提供听广播、上互联网、看电视、看电影、读书、看报、演出排练、文艺创作、文化活动、展览展示等服务是基层综合性文化服务中心核心功能，主要是满足群众基本文化需求和社交空间需求。围绕这一核心功能，衍生出了体育健身、党员教育、校外教育、老年大学教育、科学技术和卫生保健等功能。

多功能的复合定位，意味着要处理好核心功能定位与衍生功能的关系。在行政管理协调方面，基层综合性文化服务中心作为服务群众的终端平台，“上面千条线，下面一根针”，要同时向多个上级部门负责，容易陷入资源配置无效率的困境中。要破解这个困境，一是要向基层文化部门放权，使事权、财权统一；二是要改革服务绩效评估机制，确保科学合理；三是要搭建开放式服务平台，方便接入文化衍生功能。必须紧紧围绕符合本地文化需求特点的公共文化服务核心功能，注重统筹协同多方公共资源，发挥群团组织优势，调动各方积极性，使各项功能之间形成有益补充、相互促进，群策群力把中心打造成凝聚民心的重要阵地。

其次，要注重不同地域的公共文化服务特色化差异化发展。特色化是基层公共文化服务的必然要求。根据当地人口特点、经济社会发展水平和历史文化内涵，精准把握群众文化需求，有针对性地分地区、分阶段、分步骤、有计划地推动基本公共文化服务优质化、多样化，逐步实现文化服务的标准化与个性化的有机统一。个人的文化需求通常取决于其年龄、受教育水平、收入水平、成长背景与社会环境等综合因素。不同居民在需求意愿、文化活动内容、组织方式、文化设施类型和运行管理方式、公共文化生活参与目的等方面存在明显差异。根据首都人口分布的空间特征，可以将基层公共文化服务类型分为都市型、乡村型、城郊型和新区型。这四种类型特点鲜明，发展阶段不同，功能定位也各有千秋。

（一）都市型

北京市老龄人口比重呈现出圈层结构特征，老龄人口比重峰值很明显，且都出现在内城区。在人口老龄化较为严重的东、西城区，经济发展水平较高，文化消费业态较为成熟，社区文化中心利用率较高，公共阅读服务、培训、讲座、合唱团、广场舞、展览展示等活动内容广受欢迎，尤其是参与式、互动式、创作型文化活动更受青睐，服务内容呈现出由单一化向综合化发展特征，服务人群范围开始覆盖到老年人以外的中青年、学生等群体。居民文明素质较高，文化需求表达意愿较为强烈，文化自我组织与公共参与意识较好，具有一定文化自治基础。以东、西城区为代表的都市型综合性文化服务中心，下一阶段的重点任务是培育社区文化内生力量，促进居民角色从被动消费者向主动参与者转变，优化文化要素配置，引导社会力量参与，把文化系统内循环转为社会大循环。

（二）乡村型

而在怀柔、密云、延庆、房山、门头沟等远郊区的乡镇，居民受教育程度较低，更喜欢热闹的广场舞、打扑克等娱乐形式，而阅读兴趣有限，阅读习惯尚未形成，虽然乡镇图书馆、益民书屋等文化设施总量大，但设施规模与人口密度不匹配，功能较为单一，设备完好率低，交通可达性差，居民利用率较低，空间失配问题较为突出。因此，乡村型综合文化服务中心建设正处于完善“硬件”配套，提升“软件”服务的关键时期，正处于从“保基本”向“有特色”转变的过渡阶段。优化设施规模与空间布局，着重加快乡村（社区）文化室服务能力建设，通过服务重心下移，提升基层公共文化服务的标准化和均等化水平，探索总、分馆式运营供给模式，提高文化设施利用效率；扎根特色乡土文化，整合基层文化资源，加强农村文化对外建设，扩大群众文化活动的覆盖面和影响力，发挥集聚效应，增强农村基层文化活力；培育文化消费习惯，注重阅读、文艺培训等相关活动的引导，提高居民文化水平和综合素养，扬农村文明新风。

（三）城郊型

在外来人口比重较大的城乡接合部，城镇化速度快，人口结构复杂，城乡文明交融，精神生活荒漠化，造成信仰迷失，深层次社会矛盾潜伏，易成为“风险集中带”。心中有信仰，行事有方向。信仰是人们的心灵家园和精神寄托，信仰建设是文化建设的核心。同时，在外来人口聚居的地区，社会融入和身份认同等需求较为强烈。研究发现，人际交流互动是促进流动人口身份认同的重要手段。基层综合性文化服务中心是公共文化产品和服务配送的“最后一公里”，直接面向群众、服务群众，是察民情、解民忧、知民意、惠民生的关键窗口。因此，城郊型综合性文化服务中心须主动担当起社会矛盾缓冲带的功能，化解社会矛盾；成为促进本地人与外来人口、流动人口人际交流的纽带，促进社会融合；成为凝聚正能量、传播社会主义核心价值观的重要阵地和载体，重塑社会信仰；成为引导人的进步与全面发展的教育场所，以文化人、以文育人、以文聚人。

（四）新区型

随着产业结构调整和非首都功能疏解，全市人口呈现出从中心城区向新区聚集的郊区化特征。据统计，五环外常住人口约一千万人，占全市常住人口的51%。随着产城一体化程度不断提高，职住平衡状况日益改善，一些新城地区人口密度快速上升，而配套公共文化设施建设却严重滞后。按传统建制区划设立的公共文化设施规模较小，服务半径偏大，功能单一，难以满足群众旺盛的文化需求，新区型综合性文化服务中心建设迫在眉睫。从人口结构分析，新区多以中青年人口为主，较依赖网络文化休闲平台，而受闲暇时间有限和收入压力影响，对自编自导等参与式文化活动偏好较低，迫切需要类型多样、内容充实的技能培训、教育辅导、知识讲座。当前基层公共文化服务内容多偏向老年群体，针对中青年、儿童的文化需求和社會教育需求基本缺位。这要求新区型文化中心不仅要以规划科学、布局合理、结构完善、档次提升为原则加快文化设施标准化建设，还要尽快转变发展思路，以文化服务与社会教育为核心功能，注重提升生活品质和补齐短板，聚集优质公共文化资源，丰富文化产品和服务的内容类型，创新服务方式和手段形式，发挥文化引领作用，促进人的全面发展。

四、畅通多种基层文化需求挖掘渠道

实现基层公共文化有效供给与需求精准对接的关键途径是真正了解群众文化需求。紧紧围绕“人”这个核心，依托北京人口动态监测平台，加强文化需求的规模化、差异化研究，全面深入掌握所服务地区的经济社会发展阶段、人口结构、收入水平、就业和文化需求特点等情况。这样才能根据文化需求结构科学合理规划公共文化设施规模与布局、灵活调整文化服务内容与形式，才能使文化供给与人民群众日益增长的物质文化需求相适应。

一是拓宽群众文化需求的反馈渠道。目前北京多数乡村（社区）都配备至少一名文化组织员，负责管理文化设施和组织文化活动，在群众与文化管理部门之间搭建起桥梁，扮演着信息枢纽、“中间人”角色。巩固完善基层文化组织员制度，加强群众文化需求信息和意见的收集、整理和汇报，促进基层文化信息全畅通。同时，加快群众文化需求信息反馈平台建设，用好官方网站、微博、微信等新媒体平台，分类处理群众文化建设意见和建议，并及时向公众公布处理结果。

二是建立健全群众参与决策机制。受传统文化影响，多数农村居民习惯于被动表达需求，缺乏参与文化建设的独立性和自主性、能动性和创造性。随着社会转型和居民文化程度的提高，首都公众参与公共文化决策的意愿将不断增强。亟须建立健全常态化、制度化的群众参与决策机制，对公共文化设施建设、利用与管理环节相关的财政投入和政策制定，组织民意调查和专家咨询活动，增强基层公共文化服务决策的科学性和有效性。

三是实施定期专项调研制度。建议由区文委组织，委托第三方专业机构，对各镇（街）每两年举行一次专项调研与评估，采取调查问卷和明察暗访等方式，深入全面掌握人口结构、文化需求、设施服务情况（设施达标、服务达标、活动达标、经费达标和管理达标）、群众参与度和满意度，并对乡镇（街道）综合文化中心和行政村（社区）综合文化室运营情况进行绩效评估，从而实现基层公共文化服务的常态化、系统化、动态化监测和管理。

四是加快大数据技术在公共文化服务领域的应用。拓宽大数据来源，突破信息孤岛，整合数字图书馆、数字文化馆、文化共享工程等网络数据资源，逐步开放运行管理数据，引入微博、微信等自媒体数据。通过对文化资源数据、用户基本数据、运行服务数据、用户行为数据进行分析，主要在两方面有所突破。一方面可以发掘用户的偏好，精准地进行目标受众的画像和定位，实现基于大数据的精准文化服务，提高公共文化服务的针对性和有效性。另一方面可以辅助评估某地区或某一机构公共文化服务影响力及社会效益。通过人流量分析、社会舆情分析、网络行为分析等技术建立评估体系，对服务效果进行全面系统监测评估。

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