新中国成立以来边疆民族地区贫困治理的历史探索与演变

白江波 普布次仁

摘要：消除贫困是各族人民的共同愿望。在边疆民族地区，我国开创了一条具有中国特色的民族地区贫困治理模式——政府合作扶贫。它经历了新中国成立初期地区协作、比学赶帮的探索阶段，改革开放后对口支援、东西协作、对口帮扶、对口合作的发展演变阶段。全面系统梳理、分析政府合作扶贫的发展历程和实践经验，将为民族地区的精准扶贫、全面小康提供一定的启示。

关键词：边疆民族地区;政府合作;贫困治理

中图分类号：F126 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2019）02-084-009

党的十九大提出要“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”，必须“深入实施东西部扶贫协作”，这为各级地方政府进行贫困治理提出了要求和提供了实施路径。边疆民族地区作为我国发展程度相对滞后、贫困程度较深的重要地区，贫困问题的解决事关边疆各民族的发展，事关边疆各族人民的幸福。但是边疆民族地区由于历史、自然环境等多方面因素的影响，当地的各级地方政府的贫困治理能力较弱，使得处在深度贫困的边疆地区的地方政府单靠自身的能力无法解决贫困问题，这就需要其它地区政府在贫困治理方面给予帮助与合作。

一、政府合作扶贫是边疆民族地区贫困治理的一项基本战略要求

边疆民族地区在历史、自然等多方面作用下，还处在深度贫困之中。政府合作扶贫作为一种重要的贫困治理途径和方式，为处在深度贫困的边疆民族地区提供了有效的解决方法与措施。政府合作扶贫是指各级各类政府部门、组织、单位依托自身的独特优势，为了使贫困地区发展、贫困人口摆脱贫困，实现共同利益的最大化，多渠道多途径地进行的政策性互动，形成以相互依赖、相互发展的政府间合作关系。[1]

随着经济社会的发展，边疆民族地区贫困问题发生了新变化、出现了新情况、呈现出了新特征，区域性、综合性和复杂性交织在一起，使得该地区的贫困问题更加突出，加之边疆少数民族人口分布与自然环境的影响，使边疆民族地区贫困问题更加复杂、贫困治理更加艰巨。边疆民族地区的地方政府的治理能力有限，仅靠自身能力无法彻底有效解决，需要聚合多方扶贫力量。因此，边疆民族地区的各级政府在面对如何完成辖区内全面脱贫的任务时，就必然需要其它地区的帮助与合作，进行整合资源，实现利益共享，形成合作扶贫的格局。在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中提出“东西部协作双方要制定规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作”[2]（P15）“各省（自治区、直辖市）要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作”[2]（P15）。同时，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也提出“创新区域合作机制，加强区域间、全流域的协调合作。完善对口支援制度和措施，通过发展‘飞地经济’、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。”[3]（P93）这就为各级政府在扶贫中进行合作下达了政策性的指令，为更好地开展政府合作扶贫提供现实政策支撑，更是为边疆民族地区的贫困问题得到治理而给其它地区下达的一项战略要求——积极开展政府间的合作扶贫。

二、政府合作扶贫在边疆民族地区贫困治理中的历史探索与发展演变

边疆民族地区政府合作扶贫集中体现在各级地方政府的互动过程中，也就是政府贫困治理互动的关系。因此，在分析边疆民族地区的政府合作扶贫时，主要就政府间合作扶贫进行分析与研究。同时，我国政府合作扶贫作为政府合作重要内容之一，是伴随着政府合作的发展而发展的，只是扶贫作为合作的内容，在政府合作发展中因国家的战略意图不一样，使政府合作扶贫在各个历史阶段所呈现出来的形式和内容有所差异。于是，想要对边疆民族地区政府合作扶贫进行深入研究，就必须对我国政府合作的发展历程进行研究，从政府合作的发展过程中去剥离出政府合作扶贫，才能更加完整、系统地对边疆地区政府合作扶贫有深入的认知。

政府合作扶贫从提出以來到当前，随着形势和任务的变化发生了相应的变化，总体来看，这一发展历程大致可以分为新中国成立初期的探索阶段、改革开放以来的发展演变阶段。

（一）探索阶段——新中国成立初期（1949～1964年）

新中国成立初期，百废待兴，贫穷问题普遍而严重，人民群众的基本生活急需得到保障，这个阶段的减贫工作紧紧围绕恢复国民经济进行。

1.地区协作时期

1958年2月中共中央作出《中共中央关于召开地区性的协作会议的决定》（以下简称《决定》）中指出，“为着更加多、快、好、省地建设社会主义和配合国民经济计划的进行”作出召开地区性的协作会议的决定。该《决定》指出“全国需要划分为七个协作地区，有相关省、市、自治区党委举行定期性的和不定期性的会议。通过这种会议，可以使各省、市、自治区互通情报，交流经验，互相协作，彼此支援，调节矛盾，相互批评，以便在中央方针政策和统一规划的领导下，促进社会主义建设事业的共同发展”[4]（P135）。中央将全国分为7个协作区，各省市区在协作区内进行交流、协调，为的就是促进我国的社会主义建设事业的共同发展。在这里凸显各地方政府在横向合作的重要性，为了共同发展的目标，在协作区内进行沟通、协调，消除矛盾共同进步，是一种典型的政府间横向的合作机制。

1958年4月5日，中共中央在发展中央工业和地方工业同时并举中指出“在地方工业大发展的情况下，必须及时加强地区之间的和企业之间的协作和平衡工作，以保证社会主义经济的计划性和节约原则，避免生产发展中的浪费、混乱和停滞现象。”并提出从“各类产品实行分级管理、分级平衡的制度、点面结合以及普及和提高结合的原则、改变管理程序、实行双轨的计划体制”[4]（P206-209）四方面具体来做好协作与平衡关系。

1958年6月，中共中央下发《中共中央关于加强协作区工作的决定》，文件中指出“我国工业化的速度将是很快的。为适应社会主义建设事业发展的新形式……必须充分发挥协作区的积极性”，并提出“中央各部委必须鼓足干劲，积极担负起组织全国大协作、大平衡和技术指导与提高任务”[4]（P298），这里除了强调地方政府的积极性以外，更加突出强调了中央在各地方政府协作时的组织、指导的任务。

2.“比学赶帮”时期

1963年前“上海和一些工业城市的工业企业之间，掀起了一个比先进学先进赶先进帮后进的大潮”，它的目的是“通过‘比学赶帮’，相互学习和交流先进经验，促使各地工业企业继续提高生产的技术水平和管理水平……”[5]（P447）。比学赶帮机制为各地区的政府学习先进经验和找差距提供了重要的一种渠道，这种作为“群众性的相互学习、交流和总结先进经验的好方法”是各级地方政府为社会主义事业共同目标的发展提供了很好的方式和途径，为“建立一个独立的完整的现代化的国民经济体系，创造出更好的条件”[5]（P450）。

（二）发展演变阶段——改革开放以来（1978年～ ）

改革开放时期，在贫困治理问题上，党和政府采取了多种方式和途径，其中的政府合作扶贫就是其中一种重要的途径。根据政府合作扶贫方式的表现不同，大致可以将改革开放以来政府合作扶贫过程划分为五个不同时期。

1.对口支援时期（1979～1984年）

1979年4月，时任中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在北京召开的全国边防工作会议上做了题为《全国人民团结起来，为建设繁荣的边疆，巩固的边防而斗争》的报告，报告中指出国家为加强边疆和民族地区的建设，组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区。包括北京、河北、江苏、山东、天津、上海分别对口支援内蒙古、贵州、广西新疆、青海、甘肃、云南，以及全国支援西藏。以及1980年5月卫生部、国家民委、教育部印发《关于内地省市对口支援少数民族地区发展医学教育实行方案》中指出卫生部门对边远少数民族地区的支援，应当按照中央的部署，与经济技术方面的支援和协作同步进行。[6]

从1979年官方正式提出对口支援政策，对边疆和少数民族地区进行全方位的对口支援。此时政府间的关系是一种对口支援的关系，表现为在中央政府的安排和部署下，在经济社会建设的全过程两地政府（包括部委）之间的互动关系，是一种特殊的政府合作关系。正如在1982年10月，国家计委、民宗委在银川召开的“经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会”上对对口支援工作总结时所指出“对口支援和经济技术协作的开展，也帮助了经济发达省、市的生产建设”、“对受援的少数民族地区来说，也应照顾到支援一方的利益，做到互惠互利”[7]。

对口支援作为政府合作的一种特殊的表现形式，政府间合作扶贫作为其中的一项内容也一同包括其中。也就是说国家实行对口支援政策，对边疆和少数民族聚集区的对口支援是全方位的支援，这里面也就包含对受援方的贫困的支援。此时的政府合作扶贫是一种嵌入在经济社会发展中的对口支援之中，是对受援方的一种单方面的扶贫，也可以说是在中央政府的要求下，为实现国家的安全、民族团结的战略意图而进行的政府间的合作。这也体现出在当前阶段，政府间的合作还处于在一种纵向的政府间合作关系——中央与地方政府间的关系，中央要求，地方政府积极贯彻执行，促进了援助方、受援方的经济社会发展。

2.经济技术协作时期（1984～1994年）

1984年9月，原国家经委、民委、计委以及国家物资局在天津召开“全国经济技术协作和对口支援会议”。在会议上，时任国家经济委员会党组副书记、副主任吕东汇报时提到“这次会议的任务，就是推动全国经济技术协作和对口支援工作进一步更广泛地发展，按照平等协商、互利互惠、相互支援、共同发展的原则，加强各省市之间的横向联系”。时任国务院副总理田纪云同时也指出“经济技术协作和对口支援由于按照客观经济发展的要求，把地区、部门、企业的积极性调动起来了，发展了多方面、多层次的，各种各样的联合和协作。”[8]（P105）从上面可以看出，吕东所提出的“平等协商、互利互惠、相互支援、共同发展”的原则是对当时的政府间的合作关系的一种规范和发展，将对口支援和经济协作放在了一种地位平等、互利共赢的角度，是对当时的政府合作关系的发展具有积极的推动作用。以及田纪云所指出的内容，体现出市场经济規则对于政府间的合作具有积极的推动作用，因为经济利益逐渐成为政府合作的内生动力。

1991年，国家民委转发《全国部分省、自治区、直辖市对口支援工作座谈会纪要》指出“对口支援不同于一般的经济技术协作和横向联合，它是有组织、有领导、有机会、不以营利为目的而帮助少数民族地区加快发展作为己任的一项既有经济意义又有政治意义的工作，应按照‘支援为主，互补互济，积极合作，共同繁荣’的原则进行。”[9]（P56）

从这些政策文件中不难看出，这是对口支援时期的一种发展，在对口支援时期政府合作是建立在中央政府的部署安排的强制要求下，发展到当前以客观的经济发展的要求为导向，调动政府间的积极性，并伴随着互利互惠、共同发展的原则目标进行对口支援和经济协作，体现了从对口支援时期的纵向型政府间合作关系较强转变为经济技术协作时期的横向政府间的合作关系较强。

这无疑体现了“以发展横向经济为目的的经济技术协作比以突出垂直经济的对口支援更加重要”[8]（P106），同时，从1991年国家民委所转发的纪要来看，经济技术的协作和经济技术对口支援是有所区别和差异的，经济技术对口支援是融经济意义和政治意义于一体的。经济技术对口支援作为一种强调经济发展的对口支援关系，对政府间合作扶贫具有巨大的促进作用，因为当时的贫困集中体现在经济发展的严重落后。同时，对经济技术对口支援的重点要求，也为当前的经济技术对口支援向政府合作扶贫的下一阶段扶贫协作的转变，在政策上做了积极的准备。

3.对口帮助时期（1994～1996年）

1994年4月，国务院下发《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》（国发〔1994〕30号），要求“沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济。动员大中型企业，利用技术、人才、市场、信息、物资等方面的优势，通过经济合作、技术服务、吸收劳务、产品扩散、交流干部等多种途径，发展与贫困地区在互惠互利的基础上的合作。”[10]这里的政府间的对口帮助是从上一阶段的经济技术对口支援演变而来，也是国家将贫困的治理从对口支援的内容中剥离或者说是凸显出来。将对口支援与贫困治理工作联系在一起，形成了政府合作扶贫的正式的、特殊的代表：对口帮助。

4.扶贫协作与对口帮扶期（1996～2020年）

随着经济社会的快速发展，贫困问题日益严重，国家为了应对复杂多变的发展局面，先后创造性地提出了扶贫协作、对口帮扶的边疆民族地区贫困治理政策措施。

扶贫协作。1996年7月，国务院印发《国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》，其中指出经国务院扶贫办商定开展扶贫协作，由北京与内蒙古、天津与甘肃……大连、青岛、深圳、宁波市与贵州省相互结对。同时也指出扶贫协作的主要目标是“引导区域经济协调发展，加强东西部地区互助合作，帮助贫困地区尽快解决群众温饱问题，逐步缩小地区之间的差距，是今后改革发展的一项战略任务。经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作，对于推动地区间的优势互补推进社会生产力的解放和发展，加快贫困地区脱贫致富步伐，实现共同富裕，增强民族团结，维护国家的长治久安，都具有重要的意义。”[11]这是从经济技术对口支援向扶贫协作对口支援的巨大转变，扶贫协作更是从前文所述的对口帮助所发展演变而来的一种政府合作关系，这种政府合作关系紧紧围绕东西合作、增进民族团结而展开。

对口帮扶。对口帮扶为研究解决各省内部各级政府之间的区域合作，尤其是政府间扶贫能力的聚合，增强内生发展动力，促进欠开发、欠发达地区快速发展提供了一个良好的合作模式。2001年6月，国务院印发《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（国发〔2001〕23号）在扶贫开发的内容和途径中指出“经济发达的省市要从全局出发，适当增加吸纳和安置来自贫困地区的迁移人口，并作为对口帮扶的一项重要措施来抓。”以及在政策保障方面提出要“继续做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作。”[12]

由此，对口帮扶正式被官方文件提及，并丰富和发展了1996年的扶贫协作。此时的政府合作扶贫关系正如文件中所指出的那样“特别是要注意在互利互惠的基础上，推进企业间的相互合作和共同发展”，一种建立在互利互惠的、共同合作发展之上的政府间关系。这种关系在《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》中得到进一步延续和发展，纲要在关于“社会扶贫”论述的“推进东西部扶贫协作”，“东西部扶贫协作双方……发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作”，“各省（自治区、直辖市）要根据实际情况，在当地组织开展区域性结对帮扶工作”[2]（P15）。同时，在2013年2月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》（国办发〔2013〕11号），文件中指出“贵州是我国西部多民族聚居的省份，也是贫困问题最突出的欠发达省份”，“贫困和落后是贵州的主要矛盾”，“开展对口帮扶贵州工作，促进贵州经济持续健康发展，是先富帮后富、逐步实现共同富裕的重要举措。”[13]

这更加说明和印证了对口帮扶的重要作用就是解决民族地区的贫困问题，是一种政府间进行合作治理贫困问题的方式和途径。同时并提出“充分发挥对口帮扶双方积极性，以提升受帮扶地区自我发展能力……着力促进双方经贸合作，支持受帮扶地区构建具有自身特色和比较优势的产业体系;着力加强人才培养与交流，强化科技、人才支撑能力;着力建立健全对口帮扶长效机制，形成共谋发展、共同进步的对口帮扶工作新格局。”[13]对口帮扶工作要求，这是在2011年所发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011— 2020年）》的基础之上对政府合作扶贫的又一发展和完善，对于我国政府合作扶贫的发展具有重要的促进作用。

扶贫协作、对口帮扶从经济技术对口支援发展演变而来，将贫困治理作为政府间关系的一项重要内容，使原有的政府间合作扶贫被包含在对口支援的经济社会发展中所凸显出来，使扶贫真正成为了政府合作中的重要内容。

5.对口合作时期（2020年～ ）

在党和国家的领导下，地方各级政府的积极配合与合作下，我国预计在2020年全面建成小康社会，实现脱贫致富。那时贫困治理有了巨大的成就，因此贫困将不再是党和国家的核心工作内容，但是贫困问题的解决只是相对的，而绝对的解决贫困问题是不符合事物客观发展规律的，所以贫困治理将是党和国家长期所面临的一项工作，而党和国家的中心工作是保持经济社会的持续发展。又因国家经济社会持续健康发展将有效地解决相对贫困问题，所以此时贫困问题又融入到国家的经济社会发展之中，作为一项在国家社会发展的主要内容。此时的政府合作扶贫工作将表现为一种新的政府合作关系：对口合作。

2017年3月，国务院办公厅所印发的《国务院办公厅关于印发东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案的通知》（国办发〔2017〕22号），文件中指出“建立对口合作机制，通过市场化合作促进要素合理流动、资源共享、园区共建，开展干部交流培训，支持东北地区进一步转变观念，增强市场意识和竞争意识，激发内生活力和动力，促进东部地区与东北地区在合作中相互借鉴、优势互补、互利共赢、共谋发展”[14]，将对口合作作为地方发展的一项重要政策措施。以市场经济为导向，激发政府间的内生动力，提高地方政府间的合作积极性。本研究将其视为是在为2020年以后，我国政府间合作扶贫转变为政府间合作发展做理论和现实的准备。

2018年11月，中共中央、国务院下發《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，意见中指出要“统筹发达地区和欠发达地区发展， 打赢精准脱贫攻坚战，确保革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区与全国同步实现全面建成小康社会。”并提出“优化区域互助机制，从深入实施东西部扶贫协作、深入开展对口支援，发展到创新开展对口协作（合作）。”这里将对口合作作为国家发展战略中的构建区域协调发展新机制的一项重要内容，同时也将为建设现代化经济体系和满足人民日益增长的美好生活需要提供重要支撑。[15]

根据最新统计数据显示，1996年至2014年，各级地方政府合作扶贫成果显著，东西扶贫协作援助资金118.2亿元，引导企业实际投资1.2万亿元，实施合作项目8万余个，帮助西部地区输出劳务人员664.3万人次，实现劳务收入538.3亿元。为促进交流合作，双方领导考察互访8.8万人次，其中省级5 160人次;东部地区共为西部贫困地区培训各类人才55.7万人次，引进各种科技实用技术3 072项。[16]

综上，我国的边疆民族地区政府合作扶贫从最初的作为一项政府日常工作内容嵌入在对口支援之中，逐渐演变为经济技术对口支援，再发展为扶贫协作、对口帮扶，最终演变为作为国家持续经济社会发展中的一项内容。在边疆民族地区政府合作扶贫发展进程中，经历了对口支援、经济技术协作、扶贫协作、对口帮扶、对口合作等前后相继但又侧重点不同的五个时期。

三、“内外”压力是边疆民族地区政府合作扶贫的重要动力

边疆民族地区政府间合作扶贫的动力，根源是解决民族地区的贫困问题，使各少数民族发展与全国人民同步进入小康，最终实现全国人民的共同发展、共同繁荣。但从政府整体内外部结构对政府合作扶贫的动力进行分析，边疆民族地区政府合作扶贫的动力可以分为外部的压力型动力、内部的内生型动力。其外部动力主要集中在外部压力的促使之下的一种被动型的动力，其中的政府扶贫层层责任制作为比较突出的压力。而内部的内生动力则是一种基于内部发展需要而自发生成的动力，是一种主动型的动力，包括地方经济社会发展的必然要求、政府官员晋升的政治绩效的现实要求。

（一）外部压力——目标责任制

“层层责任制是中国纵向府际关系中运行的制度，它包括各种地方政府必须完成的事项……从本质上来说，就是中央政府向地方政府、地方政府再向各级基层政府层层分解任务，这些任务有时非常具体，具体到能有某一数据指标进行量化，并要求在规定时间内完成。”[17]（P155）当前全国上下的脱贫攻坚，就是在中央政府下达任务事项，地方政府再向基层各级政府下达任务指标，用具体的脱贫指标评价标准进行量化，同时要在2020年以前实现全面脱贫，全面建成小康社会。

同时，习近平同志强调“要强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片区为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。”[18]“中央要抓好统筹，做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作。省级要负总责，做好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作。市（地）县要抓好落实，做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。”[18]“党政一把手特别是贫困问题较突出地区的党政主要负责同志，肩上有沉甸甸的担子，身后有群众眼巴巴的目光。职责所系、群众所盼，不能有丝毫懈怠。要当好扶贫开发工作第一责任人，履行领导职责，深入贫困乡村进行调查研究，因地制宜提出措施方法，亲自部署和协调落实。”[18]这无疑体现了：层层目标责任制的第一责任主体是各级党政一把手;选配干部是中央落实目标责任的有效手段;党政一把手责任目标的完成情况与其职位的升降有直接关联。各级地方政府在层层责任制的作用下，会想尽一切办法完成来自中央层层传递的各项战略任务。贫困治理作为当前的核心任务，各级地方政府为早日完成这项重大而艰巨的任务，在政府间关系的抉择上必然会选择合作的政府行为，聚合各方扶贫力量，早日完成脱贫任务。

（二）内生动力——经济社会的发展需求、政府官员的晋升动力

内生动力是相比较于外部压力，它是一种积极主动型动力，主要是为满足自身需求而自发生成的动力，包括经济社会发展的需求，政府官员的晋升动力。

一是地方经济社会发展的必然要求。边疆民族地区的地方政府面对自身客观的自然条件相比其它地区较为恶劣，拥有的自然资源相对短缺，经济社会发展的外部环境还不够完善，造成了经济社会快速发展的物资基础保障和制度保障的欠缺，导致单靠自身发展经济是力所不能及，为了促进经济的发展，提高人民的生活水平，使人民摆脱贫困，民族地区地方政府不得不突破地区限制、加强与所辖区域外的各级地方政府的联系，与其它地方政府进行资源开发、产业联合等方面的合作。因此，地方政府合作扶贫就是在这样为了摆脱贫困的内部发展过程中所萌发的一种内生动力，为了摆脱贫困，只能与外界进行沟通、交流以及合作，达到自身擺脱贫困的目的。

二是政府官员晋升的政治绩效现实要求。地方政府官员作为“政治参与人”，对于其政治晋升与政治收益较为关注，而政治绩效作为其政治晋升的一种重要指标，也就自然成为了地方政府官员追求的目标。改革开放以来，以经济发展与改革作为地方政府官员晋升的主要指标之一，但随着社会发展，当前我国的工作中心是在2020年实现全面小康，人民群众摆脱贫困，实现共同富裕。地方政府官员的扶贫政治绩效也就理所当然地成为了政治晋升的重要指标。

边疆民族地方政府官员一方面发挥自身的才能对所辖的地区进行创新性的贫困治理，但是由于自身能力有限、所辖地区的自然环境恶劣，单靠本身和本地的地方政府进行贫困治理是无法作出突出的扶贫政治绩效的。这就衍生出边疆民族地区的地方政府官员的另一个贫困治理方式——合作扶贫，与周边或其它的地方政府在扶贫方面进行合作，进行优势互补、合力解决贫困问题。通过政府间合作的方式使贫困治理的政治绩效得到凸显，为地方政府官员的晋升提供了可能。因此，政府合作扶贫是在地方政府官员为了政治晋升、政治收益的基础上，由地方政府官员的一种个人内生发展的动力，也是地方政府合作扶贫的一种现实要求的体现。

边疆民族地区政府合作扶贫在外部压力和内部内生动力的共同作用下，有序地进行着贫困治理合作。其中经历了在中央的政治压力的作用下，激发地方政府及各级政府官员的政治自觉性，围绕着民族地区的经济社会发展，展开与其它地方政府间的合作扶贫，使合作双方所辖区域内经济社会快速发展、人民生活水平提高，同时也给地方政府及各级政府官员带来巨大而影响深远的政治声誉。因此，边疆民族地区政府合作扶贫的动力也可以说民族地区地方政府围绕着政治压力、政治自觉性以及政治声誉开展着以贫困治理为主体内容的合作，是一种自愿合作型与强制合作型相融合的复合型合作方式。

四、民族地区政府合作扶贫的经验模式——闽宁对口帮扶模式

闽宁对口帮扶，是在邓小平同志“两个大局”的战略思想指导下，中共中央、国务院在1996年提出，东南沿海10个比较发达的省、市，协作帮扶西部10个比較贫困的省区，其中福建省对口帮扶宁夏。两地在共同解决贫困人口温饱问题和促进贫困地区经济协调发展等两方面，以“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”为原则，进行了长期有效的政府间合作。

首先是政府功能定位。在闽宁对口帮扶关系中，对福建省、宁夏回族自治区两地政府在合作扶贫中的政府功能的一个定位，并从“搞好规划和调控、改善贫困地区的生产条件，发展公益事业、维护市场秩序”[19]（P32-34）等三个方面对政府合作扶贫中政府的功能、职责进行界定和规范。

其次是积极创新政府发挥作用的途径和方式。一是从思想入手，以解放思想来奠定政府间对口帮扶、长期合作的基础，并以此触发贫困地区的内部活力（内生动力）。二是从基础设施建设、产业、劳务、科教文卫等四个方面提升帮扶水平，加快扶贫的进程。三是从提高认识出发，积极创新政府间合作的途径和方式，拓宽合作的领域，营造政府间合作扶贫的共赢局面。四是从基础设施环境、法制环境、经济市场环境以及完善的行政制度等四方面来优化政府间的投资发展环境。

最后是完善政府行为，促进政府间合作扶贫向纵深发展。一是从完善高层领导互访协调机制、建立健全对口帮扶合作工作小组、建立健全闽宁对口帮扶来加强领导和完善两地政府间的协调机制。二是从建立各种保障体系、实行项目优先制度以及积极转变政府职能来改善投资环境。三是加强对口帮扶、长期合作的规划、合作项目的策划。四是以新兴产业的发展为切入点，进行多种经营方式的合作，推进科教文卫等方面的交流和学习，并设立“闽宁合作基金”来拓宽政府合作扶贫的领域。[19]（P35-46）

多年来两地政府紧紧围绕贫困治理进行合作，实现了优势互补、互利共赢，在经济、社会发展等方面取得了巨大成就。截至2016年，20年间福建安排经济较好的30多个县（市、区）轮流对口帮扶9个宁夏贫困县（区），共有5 600多家福建企业入驻宁夏，总投资达800亿元，每年解决3万多人就业，同时4万多名贫困山区农民在福建稳定就业，年均收入超过10亿元。在贫困问题非常严重的宁夏西海固，其GDP增长了21.3倍，地方财政收入增长了67倍，农民人均纯收入增长了11倍。”最终“贫困地区基本公共服务均等化已达到全国中等水平，建档立卡贫困人口只有58万人，贫困发生率由25.6%下降到14.5%。”[20]截至2018年，“两省区有34个村、64个乡镇、80多个县级部门和社会组建了结对帮扶关系，开展了广泛的交流合作。福建分9批派出140名援宁挂职干部，帮助宁夏培训教师7 585人次，派遣支教教师和医疗技术人员1 328人次，宁夏也选派15批244名干部到福建挂职。22年间，福建援建385公里公路，打井窖1.5万眼，修建22.9万亩高标准梯田，完成2 000多户危房危窑改造，宁夏近60万贫困群众从中受益。同时，福建帮助新（扩）建236所学校，资助9万多名贫困学生，援建323个卫生项目。闽宁对口帮扶给广大贫困群众带来了实惠，使他们切实感受到了党和政府的温暖，幸福感和获得感显著增强，促进巩固了民族团结、社会和谐的大好局面。”[21]

结语

从政府合作扶贫的视角考察，我国边疆民族地区的贫困治理从新中国成立初期的地区协作到比学赶帮，齐争上游的“比先、学先、赶先、帮后的运动”的积极探索;再到改革开放后从作为一项内容嵌入在对口支援之中，逐渐演变为经济技术对口支援，再发展为扶贫协作、对口帮扶，最终演变为作为国家持续经济社会发展中的一项内容。从这样的一种合作发展的历程中不难得出，我国的边疆民族地区的贫困治理机制开创了中国特色的贫困治理模式——合作治理模式，是一种集“东西合作”、“内陆与边疆”、“汉族地区与少数民族地区”、“发达地区与欠发达地区”等多种特征于一体的发展模式，更是在中国共产党领导下，将马克思主义基本原理和方法同中国统一多民族国家的根本现实相结合，为人类对社会制度的探索提供了中国方案，创造一种中国特色社会主义贫困治理模式。

特别是在党的十八大以来，“我们坚持共同富裕的价值理想，发挥我国特有的政治优势和制度优势，根据国情实际深化扶贫体制机制改革，不断拓展中国特色扶贫开发道路。”[22]新时代新思想，“新思想从实践中产生”，“闽宁协作”作为新思想实践的集中体现，习近平总书记“始终关心闽宁协作”，并要求“我们把宝贵经验向全国推广”。[23]这种贫困治理模式是习近平新时代中国特色社会主义思想的具体表现，将增强边疆民族地区经济社会发展的能力，将极大地改善边疆各族人民的生活水平，同时也将促进边疆各族人民更加团结，最终实现中华民族的伟大复兴。

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