略论乡村振兴战略背景下的乡村治理

李端

摘要：乡村治理既是实施乡村振兴战略的主要目标和内容之一，又是推动乡村振兴战略的保障条件。改革开放40年来，乡村社会结构和环境发生了翻天覆地的结构性变迁，乡村治理出现了新的态势和问题。培养农村治理精英、建立新型现代乡村共同体、再造新时代的乡村文化，通过乡村治理规范化和日常化，建立确实能为百姓提供服务、办好实事的高效机制，是提高乡村治理有效性的必由之路。

关键词：自治;法治;德治;乡村治理

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2019）02-125-004

乡村振兴是党的十九大提出的新时期我国乡村发展的基本战略。这一战略的提出开启了农村现代化建设的新征程，必将对我国农村今后的发展产生深远的影响。

一、乡村治理：乡村振兴战略的重要保障

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。农业农村发展不充分、城乡经济社会发展不平衡，可以说是我国社会主要矛盾的最重要的表现[1]。党的十九大用“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”概括了乡村振兴的总要求。 这一总要求是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念的必然选择，是“五位一体”总体布局在新时代“三农”工作中的重要体现。乡村振兴战略提出的根本目标和要求就是要实现农业农村的现代化。正如党的十九大指出的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴战略最重要的也是最符合农民意愿的就是尽快实现生活富裕，在此基础上再满足农民对美好生活的追求。乡村治理作为一种与乡村振兴密切相关的社会运行活动，是国家治理的基石。乡村治理既是实施乡村振兴战略的一个重要目标和内容，又是推动乡村振兴战略的重要保障。[2]改善乡村治理，即乡村治理有效也是国家的基本方略，是固本安邦之策。

第一，乡村治理是广大农民获得公共服务和公共产品的必要路径和平台。农民对于公共服务和公共产品的需求相当一部分是通过乡村治理的平台得以满足的。政府通过村自治组织（村“两委”）确定救助对象和项目实施对象，政府的许多惠农支农举措和项目也大多通过村“两委”的路径输送到农民手中。乡村治理是国家治理的“最后一公里”。乡村治理不完善，国家治理就缺乏最重要的基础。乡村公共设施的建设、社会生活秩序的维护，生态环境的保护，都需要通过乡村治理得以实现。

第二，乡村治理发挥着精神凝聚、文化传承和人格教化的功能。有效地达到“善治”的乡村治理，就会在村民中形成较强的凝聚力，村民对自己村庄的归属感和认同感就会不断增强。传统的优秀乡土文化需要通过乡村治理得以传承和发扬光大;淳朴的民风也需要通过乡村治理机制的培育不断积累和扩大影响。

总之，乡村治理在国家治理中处于最基础的地位。在乡村振兴战略中，乡村治理发挥的政治、社会和文化功能将成为农村农业实现现代化的基本条件。农民需要和谐、美好和宜居的社会生活环境，这一切都需要通过有效的乡村治理来实现。

二、乡村治理所面对的乡村社会环境

改革开放40年来，乡村社会结构和环境发生了巨大的变迁。正是农村翻天覆地的结构性变化，引发乡村治理出现了新的态势和问题。

第一，在市场经济原则的支配下，农村的资源不足以维持农村的生存发展。这一方面导致了人口的外流，另一方面引发了农民对乡村内部资源和政府项目的竞争，能力较强的农民总是能获得较多的资源[3]，邻里之间的互助关系被市场化的利益交换关系代替 ，人际关系疏远的趋向比较明显，与乡土社会相适应的观念和价值影响力减弱，传统意义上的村落共同体的凝聚力下降，这些都成为乡村共同体式微乃至衰落的根源。表现为乡村与城镇发展差距的拉大、人口的流失、乡村精英向城镇的转移，公共服务的滞后、社区公共生活的衰落、乡村经济价值和公共价值的耗散等等，从而使乡村治理遭遇诸多困难。 治理失灵成为乡村社会治理面临的严峻挑战。例如，由于集体经济萎缩乃至瓦解和公共资源匮乏，导致乡村公共产品的供给严重不足;农民诉求渠道不够通畅，群众的许多正当利益诉求得不到有效解决;一些社会问题例如人情消费和婚娶消费成为农民的沉重负担，不能得到及时解决和纠正[4]。

第二，随着大批农村青壮年劳动力外出谋生就业，农村精英和能人的流失严重，乡村治理遭遇人才缺乏、权威不足的困境，大批农民的两栖式谋生方式，也给乡村社会治理带来了不少困难。改革开放以来，特别是21世纪以后，我国工业化速度加快，对劳动力需求愈益旺盛。由于乡村资源相对稀缺，经济比较效益低下，农民进城打工的收入远大于务农收入，这就促使大批农民流动到城镇就业，形成了庞大的农民工流动大军。由于无法承受高昂的城市生活成本，大部分农民工并没有完全融入城市，加之乡村的承包地和住房仍然是规避市场竞争风险的依赖性资源，农民并不会轻易放弃。于是，他们往返于城乡之间，一方面在城镇打工，以期获得较高的收入，另一方面，坚守着自己的承包地和住宅。当大多数农民工选择这种“双栖”的就业模式和“双飞”的生活方式时，村落只是他们与家人的团聚之地，乡村的治理与他们既是密切相关的，又是他们难以顾及和参与的。[5]而随着大批青壮年外出打工，乡村精英也大部分流失，农村的老龄化、空心化状况使乡村治理难以正常运行。

第三，农村税费改革前，基层政府的财政很大程度上需要从乡村收取的费用（税收、“三提五统”及其他共同生产费）来维持，而现在农村不再是基层财政的提供者。2000年以后， 国家进行了农村税费改革， 减税和规范农民负担， 并在2006年取消了农业税和各种专门面向农户的收费[6]。国家反过来向乡村转移资源，且转移的资源量在不断增加，包括通過各种惠农政策直接补贴给农民或是通过实施各种项目来推动农村发展。对于乡村自治组织——村 “两委”干部的补贴标准也越来越高，村“两委”在很大程度上是基层政府在乡村的代理人。村干部主要完成基层政府交办的工作，执行乡村政策以及实施政府项目的统筹协调工作。由此产生的问题：一是村干部与基层政府的利益关系更加紧密，而难以做到真正为农民利益代言;二是政府项目实施就是国家对乡村的资源输入，农民之间在争做项目的受惠者时形成了竞争关系。由于对村干部在项目实施的统筹执行过程中缺乏有效监督制约，村干部很难做到公正公平，难免优亲厚友，甚至一些村干部与民争利、暗箱操作和中饱私囊，从而疏离了他们与村民的关系，乡村治理的权威性就会受到损害。

乡村治理的一个关键是如何处理国家（政府）干预与村民自治的关系。乡村治理的实践说明，村民自治实际上从来都是在政府的主导和干预下运行的。由于市场经济原则介入到乡村日常生活中，仅仅依靠乡村自身的资源难以实现真正意义上的自治。农村税费改革成为国家与乡村关系的转折点。国家在停止了对乡村的资源汲取后，反过来通过投入来实现对乡村治理的干预，而且为了强化干预，往往派驻包村干部或不断循环的驻村工作队，乃至将村干部进行行政化管理，但这都不能成为国家在村级层面的稳定机构[3]。国家对乡村治理在人力和资源上的巨大投入往往不能收到相应的效果。

三、多措并举，实行有效的乡村治理

治理有效作为乡村振兴战略的总要求之一，是针对乡村治理“失灵”的现状提出的，反映了党和政府在乡村治理上的新导向和新目标。乡村治理应是以建立和完善党和政府的基层组织为核心，以农村经济发展为基础，包括农村文化、民生、生态等在内的乡村治理水平的整体性提升。[7]这就是说，乡村治理重在实效，解决实际问题。建立起与乡村经济社会发展相适应的、高效公正的治理机制。一是要满足广大农民对公共服务和公共产品的需求。通过公共服务的均等化、特别是在社会发展项目和基础设施建设方面向乡村倾斜，不断改善乡村公共服务条件，真正能够有效化解社会矛盾，为广大农民排忧解难，为他们及其后代的成长发展创造良好的社会环境。二是不断增强农民对家乡的认同感和归属感，增强乡村社区的凝聚力，使守望相助的和谐的人际关系成为乡村社会关系的主流。三是乡村共同体能够带领和帮助广大农民应对市场风险，壮大经济实力，不断提高生活水平。

如何治理有效，按照党的十九大提出的“三治”（自治、法治、德治）结合的思路，考虑可以从以下方面着手。

第一，乡村治理规范化和日常化。基層政府与村级自治组织的关系是乡村治理的基本关系。一方面基层政府系国家治理的基础。国家在乡村发展方面的战略、惠农政策和投入的建设项目都需要基层政府的贯彻执行。另一方面，村民自治制度的实行又使基层政府不能采取越俎代庖的方式来干预乡村治理。因此，有专家建议“基层政府向村庄派驻稳定的行政性村级主要领导以承接村庄的各项行政工作。行政性村庄干部在充分了解村庄情况的基础上保障国家的惠农政策按照政策要求在基层得到实施”[3]。还有一些地方正借基层治理现代化来推进村级治理的规范化， 主要表现就是试图通过为农民提供日常化规范化服务达到农村善治， 表现出来的就是村干部的脱产化、正规化、职业化[6]。当然，实施村干部的脱产化、正规化、职业化，还处于探索阶段，这涉及乡村基本治理制度的改革，然而这并非不可能。现在一些地区的村干部实际已经在领取工资，特别是一些财政状况好的地区，村干部的工资水平已经比较高了，目前还有逐步提高的趋势，一些地方还为村干部办理城镇职工养老保险。这种类似于准国家工作人员的待遇，表明实现村干部的正规化、职业化只有一步之遥。

第二，建立确实能为百姓提供服务、办好实事的高效乡村治理机制。在乡村，农民需要的公共服务，一类是由政府直接提供的行政类公共服务，一类是由乡村自治组织为农民提供的公共服务，包括村“两委”受政府委托为农民提供的服务。政府制定公共政策时，必须以需求为导向，充分体现民意，确实提供能够满足农民、特别是经济状况差的那一部分农民所需要公共产品。同时，还要注意建立两个机制。一是沟通交流机制。乡村治理是政府联系广大农民群众的纽带，农民是乡村振兴的主体。国家通过乡村治理机制，了解农民诉求，也通过这一机制让广大农民了解政府的各种政策和惠农项目。因此，乡村治理机制的沟通交流功能把政府和农民连接起来，使政府能真正体察民情、了解民意，制定实施符合实际、能真正取得实效的各项政策和项目;而普通农民也可以在乡村治理中了解政府的政策和惠农项目，并且反馈自身的意见和建议。显然，这一保障下情上传和上情下达的畅通的沟通交流机制，对政府和农民来说，都是不可或缺的。二是督查纠错机制。针对村干部执行政策的偏差乃至滥用权力和以公权谋取私利的问题，必须建立起有效的监督督查制度，保证有腐必究，有错必纠。[4]

第三，培养农村治理精英。近年来，一批返乡创业的农民工、农村致富能人和受过高等教育的返乡或下乡创业的青年，由于学历高、经验丰富或能力较强并比较富裕而被称为新乡贤 。新乡贤可以发挥传统乡绅所具有的社会教化职能，同时其知识和能力也可以在化解乡村社会矛盾，带动村民应对市场风险等方面发挥积极作用。[8]新乡贤参与乡村治理途径有多种：一是在议事会这样的机构中发表意见，作为咨询建议供乡村治理者参考吸纳。二是一些乡贤直接成为兼业的乡村治理的参与者，比如在从事自身主业的同时，可以在村民自治组织中担任一定的职位。在加强乡村党组织和村委会的建设中，新乡贤可以进入村“两委”中。三是一些乡贤自愿通过选拔成为职业化的乡村工作人员。当然，这样的制度需要对他们的收益作出合适的安排，比如他们的身份、收入和社会保险（特别是养老保险）等。发挥新乡贤的作用，能减少政府治理成本，使乡村治理资源得到充分利用。

第四，建立新型现代乡村社区，积极培育乡村共同体。要通过乡村治理，使村落成为现代农民生活的共同体，并扩大农民对乡村治理的参与，增强乡村社区的凝聚力。一是要使农民对乡村治理有迫切的需求，使农民真正感受到乡村社区与自身利益休戚与共的关系。政府在实施各项惠农政策和乡村建设项目时，一定要坚持普惠性和救济性相结合的原则，以公平、公正为基本指导思想，让所有农民都能享受到发展改革的成果。二是通过乡村社会组织的形式扩大农民对社会治理的参与。乡村社会组织发育不全对农民参与乡村治理产生了负面影响。要通过各种社会组织的形式，让广大农民参与自己家乡的建设发展。一些地方成立的议事会、老人会等组织，对乡村治理发挥了积极的功能，值得借鉴。

第五，培育再造新时代的乡村文化，提高村民素质。扎根于乡村的乡土文化蕴涵着深厚和丰富的历史文化传统，并且是中华民族传统文化的基础。中国乡土社会在漫长的历史长河中形成了一整套礼仪习俗和行为道德规范[1]，成为乡土社会的粘合剂和稳定剂。当然，再造乡村文化，关键是提高农民的科学文化素质，前提是办好乡村教育，让更多的农民接受更好的文化教育。

参考文献：

[1] 谈慧娟，罗家为.乡村振兴战略：新时代“三农”问题的破解与发展路径[J].江西社会科学，2018（09）.

[2] 耿永志，张秋喜.实施乡村振兴战略，需整体性提高乡村治理水平[J]. 农业现代化研究，2018（05）.

[3] 王晓毅.完善乡村治理结构，实现乡村振兴战略[J]. 中国农业大学学报（ 社会科学版），2018（03）.

[4] 陈通明.加强创新基层社会治理，推动和谐宁夏建设[N].宁夏日报，2017-04-19.

[5] 陈通明. 值得注意的“半城市化”现象[N].宁夏日报，2012-03-17.

[6] 贺雪峰.乡村治理40年[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2018（06）.

[7] 胡红霞.包雯娟.乡村振兴战略中的治理有效[J].重庆社会科学，2018（10）.

[8] 张新文，张国磊.社会主要矛盾转化、乡村治理转型与乡村振兴[J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版）， 2018（03）.