提高社会治理法治化水平问题研究

金磊

摘要：法治是治国理政的基本方式，社会治理是国家治理的重要组成，法治覆盖社会治理的方方面面，社会治理则需运行在法治轨道之上。社会治理与法治的价值取向高度一致，提高社会治理的法治化水平，应当在全社会树立正确的法治观，进一步提高社会治理的法制化水平。

关键词：社会治理;法治化;法治国家

中图分类号：G916 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2019）02-093-005

“社会治理是基于共同的社会规范，包括社会价值、行为规范和法律法规来规制政府、社会组织、企业和公众行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会矛盾，消除社会冲突，防范社会风险的社会活动。”[1]（P1）党的十八届三中全会首次提出社会治理这一概念，党的十八届五中全会则提出要构建全面共建共享的社会治理格局，党的十九大报告更进一步提出要构建共建共治共享的社会治理格局，并明确要求要提高社会治理的法治化水平。

一、社会治理法治化的重要意义

在社会治理中，法治是社会治理现代化发展的“底色”，必须发挥稳固的“底盘”作用。

（一）法治是治国理政的基本方式

法治是人类文明发展的重要成就，是人类最伟大的发明之一。自有人类社会以来，就有了社会治理的历史。伴随着社会治理活动，法治也逐渐发展成熟。从规则之治的意义来看，无论是西方还是中国，自古以来就注重通过法律制度来治理国家。在中国形成了对中华文明有深刻影响的中华法系，在世界形成了大陆法系、英美法系、印度法系、伊斯兰法系。但是有规则的治理并不意味着有法治，民主是法治的基本特征。从法治的民主特征来看，西方资产阶段革命之后，大部分资本主义国家逐步走上了以资本主义民主为基础的法治现代化之路。在中国，中华人民共和国成立之后，法治具有了真正的民主特征，“五四”宪法就是在全国人民共同参与下制定出来的。改革开放后，伴随着中国民主政治的不断发展，中国特色社会主义法治道路也在逐步发展并走向成熟。

“中国共产党通过自己的执政实践得出了法治的结论，必须依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[2]

自改革开放以来，党和国家对法治的认识越来越深刻，始终把法治放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进。因此十八大报告明确提出“法治是治國理政的基本方式”，把法治摆在更加突出的位置。全面依法治国委员会的成立是加强党对法治建设全面领导的重要举措，也是法治建设系统性、整体性、协同性的必然要求。

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。要全面建成小康社会，进而向下一个百年目标进发，就必须全面推进法治中国建设，运用法治思维和法治方式解决在新时代党和国家事业发展面临的一系列重大问题，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

由于西方国家与中国发展路径不同，政治、经济、社会、文化等方面的差异决定了法治道路的不同。中国特色社会主义法治道路必须立足于中国国情，遵循中国社会发展的客观规律与历史必然，坚定不移地坚持中国共产党的领导，坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家是法治建设的目标，法治社会则是建成法治国家的基础，社会法治化水平决定了国家的法治水平。

（二）人民群众对法治的需求日益增长

随着社会主义政治文明和物质文明的不断发展和完善，社会文明的程度也在不断提高，人们的权利意识在不断发展，并且充分认识到法治是人民权利的重要保障。

在立法方面，人民群众对立法的需求，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题，以往“宜粗不宜细”“有总比没有好”等立法观念已经发生转变。特别是在地方经济社会发展过程中，对加强地方立法的呼声越来越高，对地方立法的可操作性、针对性需求越来越突出。在法律的产生过程中，人民群众越来越注重如何参与到其中的问题，如何通过参与提出自己的呼声，表达自己的意愿。“只有当法律是人民意志的自觉表现，因而是同人民意志一起产生并由人民的意志所创立的时候，才会有确实的把握”[3]。在现实实践中，有的社会组织和社会团体，已经有了通过立法博弈来实现自己的权利保障的意识，认识到了立法活动的政治属性。

在行政执法方面，由于行政执法是人民权利得到落实的重要方面，因此人民群众对公平执法、严格执法、文明执法提出更高的要求，不但要求执法结果要公开，而且要求执法过程也要公开。对政府行政不但要求形式合法，同时提出实质合法的要求。而且对于行政决策的出台，群众更加希望能够有更多的渠道参与到决策的制定当中。

在司法方面，人民群众要求在每个案件中都要体现出司法的公平公正。社会公众对司法公正的关注，不仅体现在对个案的审理和对冤错案件的纠正上，还体现在对法官的个体言论与行为的关注，以及对司法体制改革的关注，并对通过司法体制改革推进司法公正寄予很高的期望。

在公民守法方面，人民群众对守法的认识越来越客观理性，对自律与他律的辩证统一关系有了更高的认同度，法治观念在逐步增强，特别是在对待涉及自身权利实现与保障问题上，更多的人学会了运用法律武器来争取自己的合法权益，并保障自己合法权益不受非法侵害。

社会治理法治化，不但是社会层面各个主体对社会自治与法治良好结合的需求，同时也要求从法治国家、法治政府的层面提供一个良好的法治运行机制，从而与法治社会建设形成良性互动，实现共建、共治、共享的格局。

（三）法治是社会治理的基石

党的十八届三中全会首次使用“社会治理”的提法，强调要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”同时，也提出要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。党的十九大报告对于打造共建共享共治的社会治理格局提出了更高的要求，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。

社会治理强调多元治理，就是在党的领导下，政府、社会和公众都参与到社会治理过程中去，政府要负责，社会要协同，公众要积极参与。社会治理治什么？社会治理就是要治理社会行为、社会关系、社会问题和社会风险。通过社会治理要实现的目标就是要“实现社会秩序，激发社会活力，实现社会的公平和公正，保持社会和谐。”[1]（P2）秩序、自由、公正、和谐，这些价值取向与法治高度一致，而法治最为重要的社会价值也正是于此。要实现社会秩序，必须要依赖法律来规范社会行为，调整社会关系，依法解决社会问题，防范社会风险;要激发社会活动，需要法律来确认社会主体的权利与自由的范围，并借助于强制力规范来保障其实现;要实现社会的公平和正义，必然要依靠制定的良好的法律来将社会公平正义转化为普遍遵守的规则，依靠严格公正文明规范的执法、司法来实现，法治是社会公平正义最强有力的保障;要保持社会和谐，同样要依靠法治托起道德的底线，与德治共同发挥作用。因此，法治是社会治理的基石。

二、社会治理法治化存在的问题

目前在社会治理法治化过程中存在以下突出问题。

（一）缺乏正确的法治观念

虽然从社会层面的法治实践来看，总体上有了很大的发展和进步，但是在法治建设的过程中仍存在着不平衡和不充分的问题。特别是对法治的认识，在社会层面突出存在着缺乏正确的法治观念的问题。从现代法治的基本价值来讲，主要是制约和规范权力，保障公民权利，但并不能因此而限定法治只是治“官”、只是治“政府”的，对公民而言，权利与义务的统一都是社会法治观念的重要內容。党的十八届四中全会决定提出新法治十六字方针，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，说明法治的实现需要从立法、执法、司法和守法的整体格局出发，而法治社会的形成是法治国家形成的重要基础。

随着法治社会的发展，群众法律意识在不断增强，但是社会层面法治观念呈现出一种权利强话语态势，与权利相应的义务观念发展滞后，而且对权利的认识也存在极大的利己性。从诸多信访案件，以及部分社会公共事件来看，社会个体在权利观念上，既有包含个人本位价值取向的自由主义的权利意识，同时还根深蒂固地存在着惯有的计划经济时代政府全能全管的集体本位的权利意识，两种权利意识主导着社会个体的行为和主张。从对权利相对应的义务观念来看，社会公众与个人本位价值取向对应的强个体义务意识尚未发育成熟，而与集体本位价值相应的弱个体义务意识成为个人拒绝承担相应行为责任的内因。重庆公交坠江事件，可以成为窥视公民义务观念现状的一孔。

（二）法制化水平有待提高

由于中国社会普遍存在自治能力不强的问题，因此社会治理活动必须依据完备的法律制度。社会行为、社会关系、社会问题、社会风险的治理，都要实现有法可依，但是目前在社会领域的立法不足也是一个明显的问题。

社区治理是社会治理的重要组成，在社区治理实践中，政府如何负责、社会如何协同、公众如何参与，各自的权利义务界限缺乏相关的法律制度规范，以致于在具体实践中，政府仍惯性地发挥着领导和管理的作用，社会组织惯性地服从，而公众参与的积极性也不高。

在人民群众关注的教育、医疗、养老等民生领域的社会治理，同样面临着法律制度匮乏的困境，或者虽然有国家层面的法律，但却缺少相关具体的具有可操作性的下位法规。

在推动社会基层治理的过程中，政府的政策唱了“主角”，有的政策与法律规定并不一致，有的甚至侵犯了社会组织和公民个人的合法权利。在地方社会经济发展进程中，有时地方性法规的制定速度仍赶不上地方发展决策的变化，法规依然只是发展和改革的成果，尚未变身为发展和改革的依据。

（三）现代法治文化还未形成

法治社会是建成法治国家的基础，但是由于我国长期传统“官本位”思想的影响，人们普遍还存在信权不信法的习惯，社会层面还未完全形成崇尚法治、信仰法治的文化氛围。

在东部经济发达地区，社会经济行为越活跃，规则意识越强，对法治的自发性需求越强烈，法治文化越容易形成;但是在中西部地区，受经济发展滞后的影响，社会活力不足，对政府权力依赖性越强，法治观念越落后，法治文化也不易形成。

改革开放后，西方法治思潮随着强势的西方法治话语权不断涌入中国社会。在市场经济发展的过程中，权利本位的法治观念受到了追捧，并在社会法治观念层面形成了主导地位。但是在资本主义经济基础和历史传统上形成的自由主义特色的法治文化，与在中国社会主义经济基础上和受历史儒家思想影响形成的法治观念，到了一定深度就无法再继续兼容。中国特色社会主义的基本政治制度，也决定了坚持马克思主义基本立场、观点和方法的法治思想对坚持西方自由主义意识形态的法治思想的排斥。因此，中国本土法治文化的形成，仍处于一个立足于中国特色社会主义和承继历史、借鉴外来优秀法治文明成果的磨合阶段，仍面临着一个在否定之否定规律基础上的替代性嬗变问题。

三、提高社会治理法治化水平的对策建议

（一）树立正确的法治观念

法治是人类文明重要的成就之一，中西在法治发展道路上各有特点，但总得来说并没有在世界范围内被“定于一尊”的法治模式。中国特色社会主义法治建设经过长期探索和发展，找到与中国国情相适应的法治道路，形成了具有中国特色的社会主义法治理论，构建了符合中国特色社会主义实践需要的法治体系。因此，正确认识法治。

第一，要明确中国当下实施的法治是立足于中国国情的法治，是与西方资本主义法治不同的法治模式。

第二，树立正确的法治观念，必须要意识到，实现法治不仅要依靠党和政府的推动和努力，还要依靠社会各主体自觉的主观能动性。共建共治共享，必须要实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。在法治社会建设中，特别需要社会各类组织和社会公众的积极参与。

第三，对于社会各主体，特别是公民个体而言，法治绝不仅仅意味着权利的保障，同样也意味着义务的履行。随着狂犬病疫苗事件的曝光，怎样对待宠物犬成为近期社会关注的热点问题之一。从网络舆论来看，大概有这样几种具有代表性的“声音”，一是人权高于狗权，对存在潜在威胁的不拴链的狗，就应当消灭;二是毒杀狗是打着正义旗号的杀戮游戏，暴露了人性之恶;三是要形成对养狗人的舆论压力，逼迫养狗人自律。从上述种种意见来看，社会层面对此事的思考和意见，更多基于自身的权利保障预期，虽然也有人从公共利益出发提出应当立法管理，依法养狗，依法处理狗伤人事件，但这种声音明显势微。在一个成熟的法治国家里，必须坚持权利与义务的统一性，对此无论是西方还是中国，都是基本的认知，当然权利义务的内容受国家基本经济制度和基本政治制度的影响而有不同。养狗人的权利要保障，但同样也要履行相关义务，非养狗人的人身权利要保障，但同样要履行尊重他人合法权利的义务。这种重权利、轻义务，追求个体利益极大化的社会心理，严重影响了正确法治观念在社会公众中的形成。马克思说过“没有无义务的权利，也没无权利的义务”，只有形成正确的权利义务观念，才能树立起正确的法治观念。

第四，要树立法律面前人人平等意识。平等是社会主义法律的基本属性，但是长期以来受传统“权力至上”思想的影响，中国社会大众普遍“崇尚特权”。对别人的事尚可理性看待，能够拿法律来衡量是非对错，但在自己“摊上事”的时候，就想找捷径、走关系，尽量避开正常的法律制裁。对很多人而言，法律管的都是别人的事。要树立正确的法治观念，必须树立起法律面前人人平等的观念，任何人在法律面前都没有特权。

（二）完善法律制度

提高社会治理法治化水平，不仅要有正确的法治观念作为主观动因，同时还必须依靠完备的法律制度作为客观制度保障。

第一，应当进一步完善确保社会治理各主体参与治理的相关程序性法律制度，确保在立法、执法、司法、监督等法治工作环节中，在与社会治理相关的政府决策过程中，通过民主化的法律制度设计，使社会组织和社会公众个体都能够依法参与，依法提出相关意见，依法进行利益博弈。使社会组织和社会公众在法治保障之下积极参与社会治理，稳步提高社会治理的民主化水平，并且在社会治理民主化進程之中，进一步提高社会治理的法制化水平。

第二，在实体性法律制度中，应当通过立法明确政府、社会、公众的权力（权利）边界和对应的责任义务，明确在社会治理中政府的权力清单和责任清单，明确社会各类组织在社会治理相关活动、领域的权利与义务，明确社会公众个体在社会治理相关活动、领域的行为规范和权利保障，既要实现“政府负责”的政府治理，也要实现“社会”有条件且能够“协同”的社会调节，还要保障在“公众”真实“参与”下的居民自治良性互动。

第三，要坚持以人民为中心的发展原则。以人民为中心，一方面表明法治建设的目的是为了人民，另一方面也表明法治建设要依靠人民，人民既是法治保障的对象，同时也是法治建设的主体。《中华人民共和国宪法》规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中华人民共和国的一切权力属于人民。党的十九大报告明确亦指出，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”[4]人民是国家的主人，因此全面推进依法治国最首要的目的是保障人民的权益。从唯物史观出发，人的权益的内容是随着社会不断的发展进步而不断得到丰富，并随着社会物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明程度的不断提高而得到越来越充分的保障。全面推进依法治国，就是要立足于中国特色社会主义的基本国情基础上，立足于中国特色社会主义强国建设的奋斗目标，最大限度地保障人民群众的各项社会权益，因此既要尽力而为，也要量力而行。

在社会治理相关法制建设中，要坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，围绕人民群众密切关注的与人民群众切身利益相关的问题，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到具体的法律制度中，进一步完善社会民生领域的法律制度，同时还需要进一步加强预防和化解社会矛盾的制度建设。

（三）建设社会主义法治文化

法治的罗马城也不可能在一天建成，特别是中国的法治建设自始于自上而下的权力推动，虽然经过近四十年的中国特色社会主义法治建设，社会层面的法治意识在不断发展，社会法治力量在不断壮大，在某些方面甚至对法治国家、法治政府建设形成了倒逼形式的推动作用，但是从整体来看，这种重权利轻义务的法治认识和需求，还处在法治文化启蒙期。在人对物的“依附性”尚未完全得到解放前，社会主义法治文化的形成还需要一个较长的时间。

社会法治文化建设，是提高公民法治素养、培养全民法治信仰的基础性工作。因此，对中国当下的社会法治文化建设，需要结合中国传统法律文化，借鉴外国法治经验，面向未来的社会主义强国建设目标，构建社会主义法治文化的核心。应当把社会主义核心价值观作为社会主义法治文化建设的核心价值，与立法、执法、司法、普法紧密结合起来，大力弘扬宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，普及与人民群众密切相关的法律常识。特别要加强法治精神的宣传和教育，让法治成为一种社会信仰，让每个人将法治深深铭刻在脑海和心间。

参考文献：

[1] 丁元竹.社会治理现代化的探索[M].北京：国家行政学院出版社，2016：01.

[2] 卓泽渊.法治与国家治理的科学化[J]，宁夏党校学报，2018（02）.

[3] 马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社， 1995：349.

[4] 习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com//2013 lh/2013-03/17/c_115055434.htm.