对环保组织提起环境公益诉讼的思考

严恺

摘要：环保组织是提起环境公益诉讼的中坚力量，但环保组织在提起环境公益诉讼时也存在主体资格不被认可、代替环境监管部门履职的问题。结合目前社会状况，法院应以适当宽松的视角对环保组织的主体资格进行实质上的审查，同时环保组织也要转变自身角色，作为“监管者的监督者”为环保事业贡献力量。

关键词：环境保护;公益诉讼;环保组织;主体资格

经济水平的快速提高总是伴随着环境问题的出现，环境问题与我们的生活息息相关，每个人都是环境保护的受益者，因此，环境利益属于公共利益范畴。环境保护问题中环保组织肩负重要的责任，起到不可替代的作用。近几年出台的法律法规为环保组织提起公益诉讼提供了法律框架，但在具体法律实践中，还存在一些亟待解决的问题。

1.绿发会诉大漠公司案案情介绍

在“中国生物多样性保护与绿色基金会环境污染环境污染纠纷”案①中，原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）起诉被告宁夏大漠药业有限公司（以下简称大漠公司），称：大漠公司未对生产废水进行合理的排放操作，造成腾格里沙漠严重污染。整改进度不符合有关部门的要求，截至起诉时仍未整改完毕，因此向法院起诉大漠公司，并提出要求大漠公司停止污染环境的违法行为的要求。一审法院认为绿发会不能被认定为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织。最终裁定对绿发会的起诉不予受理。绿发会不服一审裁定，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。二审法院维持了一审裁定。绿发会不服二审裁定，申请再审。再审由最高人民法院受理，最高人民法院最高人民法院支持了绿发会的再审申请。最高人民法院裁定对该案进行立案受理，这实质上是赋予了原告提起环境公益诉讼适格主体的资格。

2.由案例引发的法理思考

2.1环保组织作为适格诉讼主体的认定资格问题

案中的一个争议焦点是原告是否具有提起环境公益诉讼主体资格。环保组织属于社会组织范畴，我们可以首先从相关法律规定入手，对相关要求进行分析。

结合相关法条，我认为相关形式构成要件应该有以下几点：

第一，根据法律条文，社会团体、非民办企业和基金会是提起环境公益诉讼的适格主体。

第二，该组织必须在必须在设区的市级以上人民政府民政部门登记。

第三，专门从事公益活动。此处的“专门”二字我认为可以从两方面理解，一是从形式上来看，该社会组织的章程所规定的内容与公共利益或环境保护相关，社会组织章程所规定的范围一般较广，如果要求社会组织只能从事环境保护活动，未免过于严苛，因此，《环境公益诉讼解释》第4条在司法解释权限范围内适度放宽了相关要求，即不要求其唯一的宗旨和业务范围是维护环境公共利益，只要其中的一项或者几项为维护环境公共利益即可;二是从实质上来看，该社会组织在成立后，所做工作均与环境保护的公共利益相关，无论是参与环境的具体治理与保护工作，还是旨在提高环境保护的治理体系和治理能力，都应当认定为“专门”从事公益活动。

第四，连续五年以上且无违法记录。作为提出环境公益诉讼的社会组织应该向法院提交相关无违法记录证明。

第五，社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。综合相关司法实践，关联性并不是说诉讼所涉及的社会公共利益与该组织章程和工作内容一一对应，而是只要该组织的工作的目的与所保护的该社会公共利益一致即可。

综上所述，我认为法律对社会组织提出环境公益诉讼的要求并不算严格，但据公开资料统计，2018年最高院工作报告指出，近5年来，社会组织提起的环境公益诉讼案件仅为252 件。②而截至2018年4月，全国检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件2万件。依据相关机构提供的调查报告显示： 环境公益诉讼中，社会组织表现出的主观参与性并不理想，在需要维权时，表示愿意将环境公益诉讼作为首要方式的此类组织约占据总数的三成; 约有57%的此类组织持谨慎态度，表示对于环境公益诉讼的发起需要结合实际情况再进行决定; 约有11%的此类组织对环境公益诉讼这一维权手段给出明确的否定; 从而表现出了偏低的诉讼意愿，而有环境诉讼记录的环保组织约14%的比例也支持了这一观点。[1]可以说，环保组织提起环境公益诉讼的积极性并不高，笔者认为这与环保组织在诉讼中一般难以认定为适格主体有很密切的关系。

环保组织是非营利性的社会组织，其章程旨在维护公共利益，尤其是环境公共利益。环保组织一般配备具有专业知识的人员和一定的专业设备。环保组织在环保工作中具有不可替代的作用，在环境公益诉讼中也具有天然的优势。

2.1.1环保组织不具有公权力属性

在我国设立有专门的环境保护的环境监管部门，通常情况下，由环境监管部门通过监督与执法维护环境公共利益。因此，当发生环境公共利益被破坏的情形时，绝大部分原因在于环境监管部门的不作为。检察机关虽然也可以提起环境公益诉讼，但检察机关作为国家公权力与审判权力的监督者，提起诉讼代表着对行政机关之前行为的纵容，也代表着承认自己监督职能上的缺失，进而产生监督权与诉权的矛盾。检察机关一般代表国家的利益，但国家利益有时候与公共利益并不完全一致，难免在某些情况下难以兼顾国家利益和公共利益。环保组织作为社会组织，是公共利益的直接代表者，公共利益也是环保组织的唯一追求，环保组织对环境公共利益也有最深刻的感受，更适合提起环境公益诉讼。

2.1.2环保组织具有更强的专业性

目前，检察院一般设有生态环境保护检察科，但笔者从各检察院查询获知，市级检察院生態环境保护检察科配备人数一般为3-5人，省级人数同比稍多，但仍难以承担大量的企业违法情况监督、环境监管部门不作为以及提起环境公共利益诉讼的工作。同比而言，环保组织具有更好的群众基础，也具有人数上的优势，环保组织的工作者对环境保护工作也怀有更大的热情。环保组织配备有较多具有专业知识的成员，且各自有明确地分工，能够更好地完成搜集证据、损害程度鉴定等环节。环保组织接受社会的捐赠，有独立地资金来源，可以进行一些大规模、长时间的工作，有利于诉讼工作的开展。

2.1.3环保组织提起诉讼有利于激发群众热情

“截至目前，环保相关的社会组织中，在各级民政部门已有登记的数量突破6000个，这其中，在国务院民政部门进行登记的有36个，此外，有300 多个在省级民政部门登记的，而于设区内市级民政部门完成登记的则超过700个。”通过以上数据可知，我国具备起诉资格的社会组织已突破1000 个。 由此可见，环保组织在我国已初具规模。环保组织通过诉讼的方式可以吸引社会关注度，树立良好示范，激发群众参与环保工作的热情，为其他环保组织积累工作经验。同时通过提起诉讼也有利于获得捐赠资金，使环保组织的运作形成良性循环，更好地投入的环保事业的建设中。

结合以上几个方面，我认为审判机关在认定环保组织是否符合环境公益诉讼主体资格时应该以略微宽松的审查视角进行。具体来说，准确判断社会组织是否具备环境公益诉讼主体资格，关键是看该组织是否把维护环境公共利益作为其成立宗旨和开展相关活动的目标。《环境公益诉讼解释》第4条在司法解释权限范围内适度放宽，只要该组织的一项或几项宗旨是维护环境公共利益就可以认定为符合条件。如果组织的章程中并未明确规定维护环境公共利益，但该组织在实际工作中从事与环境保护相关的内容，并向法院提交相关证据，也应该可以认为符合起诉主体资格，即进行“实质”上的审查认定。只有让更多的人参与环境保护工作中，才能更好地培养公民的环境保护意识，促成全社会环境保护的共识，让我们拥有更舒适的生活环境。

2.2环保组织在环境公益诉讼中的定位与功能不当

在“中国生物多样性保护与绿色基金会环境污染环境污染纠纷”案中，绿发会要求被告恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方進行修复并由法院组织原告、技术专家、法律专家、人大代表、政协委员共同验收。

而根据《环境保护法》第三十五条规定及《土壤污染防治法》第四十五条、四十六条，“恢复生态环境”是责任人应承担的行政法律义务，如果责任人不履行恢复生态环境的义务，应当由环境监管部门通过行政执法的方式强制其履行或者代其履行由责任人承担相关费用。

这体现出环保组织目前在环境公益诉讼中提出诉讼请求时，混淆了环境民事责任与环境行政义务，与法院一起更多的承担了应该由环境监管部门履行的环保职责。环保组织作为环境监管部门的监督者，理应监督环境监管部门履职情况，结果却把目标对准了企业，通过诉讼的方式与法院一道对代替环境监管部门进行行政执法。

这一问题的原因在于我国相关立法的不明确。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条明确了提起环境民事公益诉讼的主体资格，但没有明确具体的规定。修订后的《环境保护法》明确了提起环境公益诉讼的“社会组织”的条件，但没有明确企业的违法行为仅是民事行为还是包括行政行为。《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》与《检察机关提起公益诉讼试点方案》将能够提起环境行政公益诉讼的主体限定为人民检察院，而将环保组织排除在外。

仅具有提起环境民事公益诉讼的资格而无权提起环境行政公益诉讼的立法现状，使环保组织无法通过环境行政公益诉讼来督促环境监管部门履行环保职责，只好将矛头指向企事业单位和其他生产经营者等私主体，通过环境民事公益诉讼借助司法权力促使相关私主体救济生态损害。在此过程中，本应积极履行环保职责维护环境公益的环境监管部门却成了旁观者，本应恪守司法谦抑的法院却不得不主动承担维护环境公益的行政职能。[3]实际上，环境公益诉讼立法的重点应当放在行政公益诉讼领域，赋予环保组织提起环境行政公益诉讼的权利，从而有效地督促环境监管部门履行环保职责，以预防生态损害的产生和及时修复受损的生态环境。[4]

3. 环保组织在环境公益诉讼中的未来发展方向

3.1环保组织应处于环境保护工作的辅助地位

环保组织的宗旨是保护环境公共利益，配备有专业的知识和专业的人员，拥有维护环境公共利益的热情，但环保组织没有公权力作为支撑，无法对违法企业进行执法。有些情况下，环境监管部门或因为未尽责，或因党政领导干部干扰，不能及时对环境污染违法情况进行及时查处，这时就需要环保组织对环境监管部门进行监督，督促其履职。同时，借助自身的专业优势协助环境监管部门救济已经被损害的生态环境，为证据搜集等环节提供技术支持。环保及机构应将其定位为“监管者的监督者”的角色。

3.2环保组织应采取多元的方式维护环境公共利益

除提起诉讼的方式外，环保组织应该采取多元的方式维护环境公共利益。第一，采取宣传教育的方式培养公民环保理念与法治观念，防范于未然;第二，利用自身专业优势积极参与被破坏的生态环境的救济工作中;第三，监督企业相关环境保护工作，对发现的违法犯罪行为积极向环境监管部门进行举报;第四，在环境监管部门提起环境公益诉讼后，协助支持环境监管部门的工作;第五，督促环境监管部门履职，经督促无效后，仍可以通过提起环境公益诉讼维护环境公共利益。

4.结语

目前环保组织过于频繁通过提起诉讼的方式来维护环境公共利益、司法机关越俎代庖环境监管部门履职的情形并非正常现象，这反映出我国立法方面的不完善、环保组织功能错位、司法机关司法权过度的问题。我们要学习国外立法的先进经验，结合我国国情，找准各机关、组织的定位，为环境公益诉讼滤清脉络，共同为我们赖以生存的生态环境奋斗。

注释：

案例号：（2014）高民终字第692号

《2018年最高人民法院工作报告》

参考文献：

[1]王灿发，程多威.新环境保护法下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用，2014，（8）.

[2]郄建荣.9家环保组织一年提起37起环境公益诉讼.[EB/OL]法制日报-法制网.[ 2016-03-20].http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-03/20/content_ 6531730.htm？node=20908.

[3] 生态损害救济中环保组织的定位与功能———以几个典型环境公益诉讼案件为切入点.[J].社会科学家，2017（10）：105-110.

[4] 沈国明，史建三，吴天昊，等.在规则与现实之间———上海市地方立法评估报告[M].上海人民出版社 2009年版，第10页.