中国应急管理体系发展的初探

肖容

[摘    要] 从1981年党的十一届六中全会到第十三届全国人民代表大会第一次会议国务院成立应急管理部，对中国的应急管理体系进行了初步的探索。我国已经形成了以“一案三制”为核心的应急管理体系并向新时代的应急管理体系过渡，新时代的应急管理体系已经基本形成。

[关键词] 应急管理;一案三制;新时代;应急管理体系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 080

[中图分类号] X507    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）15- 0181- 02

0      前    言

应急是应对突然发生的需要紧急处理的事件，客观上的事件是突然发生的;主观上是指需要紧急处理的事件。应急管理是应对于特、重大事故灾害的危险问题提出的，是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划于管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐发展的有关活动。

1      近几年来中国突发事件概况

中华人民共和国成立后，中国经历了20世纪60年代初的三年困难时期、1998年特大洪涝灾害、2003年抗击“非典”、2008年“5·12”汶川地震、2009年新疆乌鲁木齐“7.5”事件、2013年“4·20”雅安地震、2014年“8·2”昆山工厂爆炸事故、2017年“8·8”九寨沟地震等一系列重大突发事件，对我国造成了严重的社會危害和经济损失。2007年8月30日，由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《突发事件应对法》）对突发事件进行了定义。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类事件。

据国家统计局国民经济和社会发展统计公报，2018年全年农作物受灾面积2 081万公顷，其中绝收259万公顷。全年因洪涝和地质灾害造成直接经济损失1 061亿元，因旱灾造成直接经济损失255亿元，因低温冷冻和雪灾造成直接经济损失434亿元，因海洋灾害造成直接经济损失48亿元。全年大陆地区共发生5.0级以上地震16次，成灾11次，造成直接经济损失约30亿元。全年共发生森林火灾2 478起，受害森林面积1.6万公顷。全年各类生产安全事故共死亡34 046人。工矿商贸企业就业人员10万人生产安全事故死亡人数1.547人。

根据以上数据，近年来，我国自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高，安全事故多发、灾难严重，公共卫生事件严重威胁着人民群众的生命和健康，影响国家稳定和社会安全的因素依然存在，新时代中国公共安全形势依然严峻。

2      中国应急管理体系的发展历程

2.1   第一代应急管理体系

1981年，党的十一届六中全会提出，在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，要坚持把党和国家工作重点转到社会主义现代化建设上来，坚持改革开放。改革开放40年来，中国的经济社会蓬勃发展、人民生活显著改善，但地震、水旱突发事件时有发生，比如：唐山大地震、1998年特大洪水、亚洲金融危机。

曾任国务院应急管理专家组成员，清华大学公共管理学院院长、教授薛澜认为第一代应急管理系统的特点主要有四点：①它是一个高度集中的治理体系，其中关键是政治动员，而且在部门之间有很细的分工;②危机管理是日常管理在危机状态下的延伸，模式是危机事件发生后成立一个应急管理指挥部;③从能力和技术看，与当时时代发展的水平相适应;④从环境与文化看，有很鲜明的时代特色，主要是简朴稳定，纪律性强。

2.2   第二代应急管理体系

2008年3月5日，国家总理温家宝指出“全国应急管理体系基本建立”，标志着以“一案三制”为核心的第二代应急管理体系基本形成。一案指的是应急预案，突发事件应急预案管理办法中规定应急预案是指各级人民政府及其部门、基层组织、企业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。

2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》要求建成覆盖各地区、各行业、各单位的“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。全国预案体系包括国家突发公共事件总体应急预案、国家级专项预案26件、国务院部门预案86件、各级政府的应急预案、企事业单位的应急预案和举办大型活动的应急预案等多层次、多种类预案，总计240多万个。我国应急预案体系在自我完善中，走向科学化，规范化，逐步向具有中国特色的应急预案体系过渡。

应急管理体制，也称为“领导体制”、“组织体制”。应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。

2006年4月10日，国务院办公厅设立应急管理办公室（2018年9月国务院办公厅应急管理职责划入应急管理部），在不同的省市，成立了相应的应急管理办公室。我国基本形成《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”的应急管理体制。2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生7.0级地震后，在国务院统一领导下，各级政府单位以及有关组织迅速启动抗震救灾应急机制，中共中央启动应急响应，公安、消防、交管、治安等部门负责同志在指挥中心调度指挥救援，并派前方救援队伍赶赴灾区现场组织救援，已形成政府主导、社会协同的应急管理体制，充分发挥了应急管理体制的作用。

应急机制，是针对突发事件的一种紧急处理机制。主要包括突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后回复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。应急管理机制建设的目的，是实现从突发事件预防、处置到善后的全过程规范化流程管理。

根据国家《突发事件应对法》的相关规定，结合应急管理实际工作情况，国务院应急管理专家组组长，国建减灾委专家委员会副主任闪淳昌提出全流程应急管理机制已经涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，主要包括预防与应急准备阶段、监测与预警机制阶段、应急处置与救援阶段、恢复与重建阶段。我国形成《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中规定的“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制。

应急法制，包括国家发布的与应急管理活动相关的各项法律、法规、规章。

2002年11月1日《安全生产法》施行，2003年“非典”后，国务院法制办开始起草《中华人民共和国突发事件应对法》（时称《紧急状态法》）;2007年11月1日起施行《中华人民共和国突发事件应对法》，2013年10月国务院办印发《突发事件应急预案管理办法》， 2014年12月1日施行《安全生产法》修改决定。

2.3   第三代应急管理体系

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，中华人民共和国应急管理部成立。新时代的应急管理体系呼之欲出。

新时代中国特色应急管理组织体制初步形成。31个省份机构应急管理改革方案均已批准，成立应急管理机构。继海南组建国内首个省级应急管理厅后， 18个省份应急管理厅（局） 正式挂牌。

新时代中国特色应急管理机制基本建立。在应急管理部的领导下，全面实施24小时在岗应急值守工作制度。已研究制定部门应急预案和灾种响应手册，探索建立应急响应专题会商机制，形成救援扁平化组织指挥模式、防范救援救灾一体化运作模式等标准化工作机制。

新时代中国特色应急管理法制继续完善。2016年7月1日施行《生产安全事故应急预案管理办法》;2019年3月13日，应急管理部启动金属非金属地下矿山专项执法行动;2019年4月1日起施行《生产安全事故应急条例》。

新时代中国特色应急管理预案持续更新。应急管理部启动国家突发事件总体应急预案修订工作，完善重大战略工程和基础设施应急预案编制管理工作。

据应急管理部统计，2018年累计启动47次应急响应，成功应对超强台风“山竹”、山东寿光洪涝灾害、内蒙古汗马森林火灾、川藏边界4次堰塞湖等重大自然灾害，妥善处置了重庆万州公交车坠江事件，全国累计组织转移避险群众833万人，会同中央财政下拨补助資金115.8亿元。2018年全国自然灾害因灾死亡失踪人口、倒塌房屋数量和直接经济损失同比近5年来平均值分别下降60%、78%和34%，安全生产事故总量、较大事故、重特大事故同比实现“三个下降”。

3      结    语

我国的应急预案体系正处于建设全面推进阶段，应急管理体制也逐渐成熟，应急管理法制也在全面的完善，但我国的突发事件仍然严重，应急管理部刚刚成立，还有很长的路要走。今年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。在新的历史坐标上，政府工作报告指出，要健全国家应急体系，提高防灾减灾救灾能力;加强安全生产，防范遏制重特大事故;做好地震、气象、水文、地质、测绘等工作。在加强推进应急管理体系建设的同时，为保障广大人民的生命安全提供有力的保障。

主要参考文献

[1]闪淳昌.构建中国特色的紧急管理体系[J].中国浦东干部学院学报，2008（2）.

[2]张海波.中国总体国家安全观下的安全治理与应急管理[J].中国行政管理，2016（4）.

[3]钟开斌.中国应急管理的演进与转换：从体系建构到能力提升[J].理论探讨，2014（2）.

[4]陈晓春.苏美权 新发展理念下的应急管理发展战略[J].治理研究，2018（4）.