论行政调解制度的完善

张兴刚

（浙江鉴湖律师事务所，浙江绍兴 312000）

1 我国行政调解制度所存在的问题

1.1 行政调解制度相关的法律法规不健全，没有形成统一

前文已经对于我国目前的行政调解制度的立法现状进行了分析，我国目前尚没有一部统一的《行政调解法》，并且在规定具有行政调解内容的各个法律以及部门法中，对于行政调解的制度领域也是完全不同，对于行政调解的原则、程序、双方主体范围均规定的不一致，并且法条之间相互规定的行政调解内容无法进行有效的衔接和联系起来，这也导致了虽说各自的规定在一定程度上体现了行政调解制度的灵活性，但是从整体来看存在着重大的缺陷。第一、行政调解制度作为一项在全国范围内进行全面铺开的制度，却没有统一的原则和对于行政调解进行的指导规范，也没有在涉及多个部门时候的办案模式和方案。第二，仅仅只有某些地区对于行政调解制度进行了规定，但是在我国范围之内依旧有众多地区和单位没有规定相应的行政调解制度，对于该项制度而言依旧是属于空白。第三，对于现有行政调解制度而言，各个部门和单位都是为了自身的利益，基于自身的立场进行规范订立，这样就会导致对于行政争议而言调解机构无法进行准确寻找定位。因此基于以上极端问题，我国急需构建一种专门的行政调解制度。

1.2 行政调解制度缺乏程序保障

对于调解制度而言，调解的灵活性和快捷性是行政调解的主要特征，但是我们对于调解制度的适用过程中，对于调解而言程序依旧是对于调解制度而言的重要规制手段。如果没有用程序对行政调解进行限制，那么对于行政调解的过程和达成的协议结果均没有合理的保障结果，对于调解的公正性与合法性也会受到当事人之间的怀疑。在我国目前的规范中仅仅是对其进行了实体上的规定，对于程序上的规定基本没有。由于对于程序性的规定过少，实践中对于行政调解过程中的程序都是沿用了其他程序上的规定，或者是由行政机关在主持调解过程自己创设程序进行使用，导致行政调解在进行用滥用程序的情况极为严重。对于程序问题而言，只有充分保证双方当事人在调解过程中的具有合法公正的程序流程，才可以进而保证行政机关所作出的调解制度是公正合法的，才能切实保障双方当事人的实体权利。当行政调解没有受到程序的保护，那么最后所得出的行政调解结果，将极有可能得不到各方的积极履行，所作出的调解结果也就得不到很好的执行效果。我国目前的法律法规仅仅只有《合同争议行政调解办法》对该类争议所进行的行政调解程序进行了规范，但是也仅仅是规定了一案一受理等一般规定。本文认为对于行政调解制度而言对于调解过程中的程序措施处于缺失的状态，例如在调解过程中行政机关需要给各方当事人陈述申辩的权利，这项权利也是体现在程序中最主要也是最重要的程序。但是对于行政调解而言，在现今社会中行政调解依旧是处于行政机关的主导，对于行政主体和当事人之间的地位相差悬殊，很多行政主体在解决问题上大多数都是为了解决问题而解决，多数只在调解的结果进行考虑，但是对于调解的程序经常忽视，并且常常剥夺了当事人关于自身正当权利的行使。也正因为行政调解制度程序的缺失从而使双方当事人对行政主体缺失足够的信任，调解成功率也会受到影响。

本文认为需要对行政机关的程序进行加快完善立法，充分保障调解双方的程序权利，这也是为何一项制度必须规定程序的原因。对于行政调解制度如何进行申请调解，行政调解受理的期限，行政调解的审理的期限均没有进行规定，因此对于期限的规定本文认为需要进行详细规定，只有规定了相应的程序和时效，才可以更好的督促行政主体更好的履行该项职责，督促其更快完成自身任务。

1.3 专门性调解机构缺失，调解人员专业素质不足

我国现今的行政调解主体是采取了行政执法模式和地区进行行政管理相互结合的调解模式，对于主持行政调解的主体主要有以下几种：（1）产生争议的行政机关进行主持调解。（2）产生争议的基层人民政府进行调解。（3）法律法规授权的其他非行政机关的社会组织。在对这三类主体均可以进行调解工作的情形下，对于各级行政机关和各级政府均可以实施行政调解，但是对于行政调解管辖范围和管辖内容没有进行，导致了在争议发生时，各个行政机关相互推脱，相互均不想进行受理，这就导致了争议无法进行及时有效的解决，在相关法律法规中所规定的行政调解制度便失去了实践性意义。并且在实践中往往具有多个主体并存的问题，对于多个主体存在的场合往往会产生管辖权的争议，在一些争议中出现重复管理，互相推脱导致权责不明的问题。在一些简单的民事行政纠纷案件中，基层的乡镇司法所和排除所，均可以进行管辖，但是由于调解案子可能会带来一定的利益时，两个行政调解主体纷纷会争抢案源，虽然行政调解的行政主体的多样性在一定程度上会给当事人有更多的选择和更多的建议，但是当案子是有利益和案子复杂棘手时，对于行政主体对案件的态度转变，则是让当事人感到不满的，在有利可图时纷纷加入调解，当困难刺手是纷纷进行推脱，这样的做法如何让民众感受到公平正义。这个不健全的行政调解主体体系，也会造成各个行政主体之间各自为政，无法形成统一有效的行政调解措施。对弈行政调解而言，行政主体将其当作行政主体最底端的行政辅助工作，不是其核心的行政管理工作，因此对于行政调解工作也并没有很重视，这也导致了无法形成专业的调解体系。

基于上述原因，对于调解体系的混乱和对于调解工作的不重视，对于参与调解的人员来看其素质也是层次不齐，对于调解的方式和方法没有得到很好的灌输和学习。对于其他二类调解方式而言，人民调解和司法调解，人民调解员具有扎实的专业素养和丰富的基层工作经验，而对司法调解的法官来说则具有专业的法律功底和理论基础，对于这两种成效而言行政调解所带来的效果微乎其微。对于行政调解来说，首先必须端正其对于调解工作的服务态度，只有端正了自身的工作态度全心全意为人民服务，才可以将调解工作做好，其次就是行政主体需要加强对调解工作人员的培训，提高他们的自身素质和培养他们的专业水平。

1.4 行政调解协议的效力不明确

在规定可进行行政调解的法律法规中，对于行政调解最后的结果均是要求其达成一致的调解协议，对于协议而言是双方当事人的合意表示，跟诉讼一样也具有解决争议的效果，但是至今对于协议的效力却没有进行规定。对于行政调解协议而言，有些学者认为是既然是双方意思的表示，那么就具有合同的效力，双方当事人对协议需要遵守和遵从执行。也有学者认为调解协议若未在协议上进行明确认可签字或者返还，对于一个当事人来讲只能就该争议另行向法院提起诉讼。在行政调解实践中，当事人所达成的协议具有自愿性，对于所达成搞得协议不具有法律效力，当一方当事人不愿意履行或者对于调解不满可以走其他解决纠纷途径。在这种实践做法中，在一定程度上保障了当事人的意思，但是带来的问题却是对于国家资源的严重浪费，对于行政资源成本和达成的效果不成正比，对于行政资源和行政机关的公信力均会受到影响，并且当当事人频频反悔，但是没有任何处置措施的时候，将会对调解制度的设立必要性产生影响。因此对于行政调解协议的具有什么样的法律效力而言，则更加需要我们立法去进行规定，对于该问退才可以更好的进行解决。

1.5 行政调解范围具有局限性

我国现行法律对于行政调解的规定依旧存在着许多漏洞和问题,对于行政调解的内容来看，我国的相关的法律法规规定的行政调解内容仅仅是规定了调解的主体和可以进行行政调解的适用情形。总的来说，对于调解可以适用的范围规定的过于狭窄，我国目前对于行政调解而言仅仅规定了民事纠纷，经济纠纷，简单的行政争议纠纷还有就是国家赔偿这几个有限方面，并且对于这几个方面也仅仅属于大范围，有些纠纷依旧无法进行包含。对于这些范围而言，当事人自身是不知道申请行政调解的受理范围，可能由于负责调解工作的工作人员的疏忽，导致起先告知可以进行受理，但是事后却告知不能被受理，这无疑是增加了当事人的成本，对于某些紧急的事情无法第一时间作出正确选择，对于这类人群的利益无法得到有效的保护。行政调解制度的出现，作为比诉讼更为方便快捷的解决处理纠纷的一种方式，其更加需要对当事人申请范围有所扩大，让这个制度更广的适应于各个方面。但是在实践过程中却多数是采用了“经验主义”来进行调解案子，对于行政调剂的案件范围往往是根据长期进行调解工作所产生的问题来进行经验主义判断，判断哪些问题是容易解决的，哪些问题行政主体时难以解决的，因此在行政调解更关注的是利益效果，对于社会所期待调解制度可以起到相应的作用并没有产生，加之前文所述的程序规范的缺失，导致了调解在可操作性方面更低，不利于调解制度的推广和发展。

对于某些重大的商业纠纷或者是扩多个区域的纠纷而言，行政调解起到的作用是巨大的，可以由行政主体进行双方调解，以缓和当事人双方的紧张氛围，使其矛盾不易被立即激化。对于一些涉及重大关于人民权益的问题，群体性上访事件，行政调解也可以发挥自身的优势，对上访人群进行劝说，疏导，教育，让其放弃群体性上访，防止矛盾进一步激化。然后目前行政主体则是对该类案件时不主动去主持调解工作，甚至是不愿意去履行自身的调解职责，对于达成的行政调解协议，行政主体也没有尽到主动监督的作用，对于一方当事人的违约，也不主动去采取措施。这些行为无疑会影响行政主体的权威性和行政调解作出的公信力。相对于行政主体不主动积极履行自身职责，对于调解范围规定过于狭窄而言，有些行政主体则是为了扩大自伤的职权，擅自主持调解，强迫当事人达成调解协议，这也是对行政调解的范围进行了擅自扩张，也需要重视。

2 我国行政调解制度的法律完善

2.1 重塑行政调制度程序

现行的各项法律法规中对于行政调解中的程序并没有进行一般性的规定，程序正义是体现正义实现的前提，没有程序的约束将会导致各个行政主体各自进行，因此为了让这些行政主体可以很好的进行行政调解，因此有必要对行政调解的程序进行规范。

对于行政调解的程序，本文认为应当以以下几点来进行判断：（1）提交调解申请，对于行政调解申请的提交可以用书面的方式也可以用口头的方式，对于以口头方式进行提交申请的当事人，行政调解的负责人则可以对其进行记录。（2）听取双方当事人的意见，因为行政调解的基础是双方自愿，对于调解而言需要双方同意之后才可以进行，因此行政主体在进行调解工作时，需要充分听取双方的意见。（3）对于双方所产生的争议内容，行政主体则需要进行调查取证，对双方当事人所陈述的事实和内容进行确认，为了双方正式进行协商调解做好前提工作。（4）进行调解协商，行政主体作为调解机关对双方所陈述的事实理由和证据进行审查，组织进行调解，根据基本事实对双方当事人陈述利弊关系，促成达成调解协议，以解决双方之间的矛盾纠纷。（5）双方达成一致协议，当双方达成一致协议后就可以由主持调解的行政主体对调解内容进行制作，并让双方当事人进行签字确认。（6）在签字确认完毕后，制作送达回证将调解书送达给双方当事人。

2.2 设置专门的调解机构，建立专业的调解队伍

我国行政主体由于历史性原因，对于行政职权上更加注重的是对社会管理的行政职能，但是对于行政服务职能并没很好的进行关注，随着社会发展，行政机关从原先的行政管理机关逐渐转变为行政服务机构，这点则需要随着社会服务理念的渐进而做出调整。行政调解作为行政主体提供社会服务的职能之一，则需要尽快建立专门的行政调解机构，以解决目前社会各个领域中所产生的矛盾问题和纠纷问题。对于调解人员也需要进行专业化高素质的人员来进行担任，对于一个调解是否得以顺利进行，关键的一点还是调解人员是否可以有效的进行劝说争议双方。对此在提高行政主体调解工作素质的同时，也可以将律师、高校专家等人员吸收进调解的队伍中，保证调解的权威性和公正公平性。

作为主要的行政主体，我们依旧需要建立对于行政调解工作人员的培训机制，对于培训机制需要随着社会发展不同的变化进行改变，对于社会的热点问题和难点问题进行着重培训和学习，以提高当前行政调解人员的专业性，强化行政调解的公正性和有效性。

2.3 扩宽行政诉讼调解制度的范围

目前我国现行法律对于行政调解制度的范围规定不够详细，对于行政调解范围的扩宽已经成为了我国在今后发展行政调解制度的趋势，对于行政调解的范围我国仅仅只是将简单的民事纠纷和轻微的行政纠纷包含在此，对于社会中常见的劳动争议、行政补偿、国家赔偿虽然有所涉及但是并没有进行详细规定。我国目前的调解制度适用还是局限于人身和财产损害中但是社会中所发生的争议问题，却不仅仅局限于此，对于林地、渔业、专利、商标等领域也属于基层政府的行政管理内容，但是没有规定行政调解制度，这也导致了整个行政调解体系的不协调和不统一，行政调解制度发挥的作用也很局限。

因此为了构建多元化行政调解解决机制，以适应目前行政职能从管理向服务的转变，并且综合考虑到我国目前的国情，本文认为需要作以下几点进行考虑。（1）对于人身、财产权益的纠纷争议均可以纳入行政调解范之内，除了涉及刑事案件中，在行政机关的管辖范围之内均可以进行调解。（2）对于涉及其他利益和其他领域的行政活动或者行政主体参与实施的行政管理中产生的行政争议，也可以纳入行政调解的范围之内。

2.4 强化行政调解协议的效力

对于我国行政调解后调解协议的法律效力，与人民调解协议具有较大的区别，最典型的即是《道路交通安全法》74条，对于交通事故导致的损害赔偿，双方可以请求公安机关或者向人民法院提起诉讼，对于未达成协议或者调解书生效后不履行的向人民法院提起民事诉讼。这就导致了行政调解在调解协议达成后，双方进行签字确认生效后，一方不履行不用承担任何责任，行政调解协议没有发挥出他应有的作用，并且降低了行政主体的权威性。

为了强化行政调解的效力，本文认为可以采取以下几点进行：（1）对于行政调解协议的效力进行规定，将其达成的协议视为具有合同效力，对于不履行一方需要承担相应的违约责任。（2）在《民事诉讼法》特别程序条款中增加行政调解协议法院确认的相关内容，将行政调解协议和人民调解协议一样，可以进行司法确认，在经过确认后即具有司法效力，对于不履行一方可以申请强制执行。