国家审计推动经济高质量发展的作用机理研究

2019-09-05王爱国刘玉玉张敏刘洋

会计之友 2019年18期

王爱国刘玉玉张敏刘洋

【摘要】国家审计作为国家治理的基础性制度安排，在促进经济高质量发展过程中扮演着重要角色。文章在界定经济高质量发展内涵和国家审计政策工具分析的基础上，厘清了国家审计推动经济高质量发展的作用机理及路径。国家审计主要通过发挥预防、揭示和抵御三大“免疫系统”功能作用于经济资源配置效率和政府行政质量进而推动经济高质量发展。按照国家审计推动经济高质量发展的作用机理并结合现有的国家审计政策工具，从宏观视角进一步理顺国家审计推动经济高质量发展的实施路径，提出国家审计推动经济高质量发展的政策实施框架。

【关键词】国家审计; 经济高质量发展; 作用机理; 政策选择

【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2019）18-0147-08

一、引言

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”高质量发展是在原有发展基础上的一种效率更高、效益更优、结构更新、质量更好，且与生态环境和自然资源协同度更好的经济形态。在这一阶段中，经济发展不再以规模论英雄，而是以满足人民对美好生活的向往作为经济发展的目标[ 1 ]。要实现经济高质量发展，必然需要相应的机制和制度保障，尤其离不开作为国家治理重要制度安排和基石的国家审计[ 2 ]。世界审计组织认为，国家审计的使命和目标是促进良治，也就是透过维护民主法治、提高政府效能、预防并打击腐败、保障国家安全、促进改善民生和推动透明问责等推进政府实现良治。具体到经济领域，就是透过国家审计的角色定位、机制安排和功能发挥，促进经济高质量发展。

进入新时代，国家审计在国家治理中扮演的角色越来越突出、所处的地位越来越提升、发挥的作用越来越彰显。十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次把审计监督列入国家治理的“八大”监督体系，将国家审计工作上升到了治国理政、依法治国和建设法治政府的高度;中办、国办2015年印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，进一步明确了坚持党政同责、同责同审，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履职情况实现审计全覆盖;十九届三中全会又进一步提出要“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。

已有研究为国家审计推动经济高质量发展提供了间接的理论分析或经验证据。从宏观层面看，国家审计可以维护国家经济安全、保障财经资金安全、补齐公共服务的供给短板[ 3 ]、监督公共权力使用、降低地方债债务风险[ 4 ]、推动民主法治等;从微观层面看，国家审计可以提高上市公司的会计稳健性并降低盈余管理[ 5 ]、抑制企业过度投资[ 6 ]、降低央企控股上市公司的在职消费和股价崩盘风险、提高央企内部控制有效性[ 7 ]、促进国有企业保值增值[ 8 ]和国有企业创新[ 9 ]、提升企业业绩[ 10 ]等。但是，直接系统研究国家审计推动经济高质量发展的作用机理、作用路径并提出针对性建议的文献还比较少见。本文试图在剖析经济高质量发展内涵的基础上对此展开系统性研究，深入探讨国家审计推动经济高质量发展的作用机理，并提出国家审计推动经济高质量发展的政策实施框架。

二、经济高质量发展的内涵

历史地看，从1776年亚当·斯密的《国富论》开始，经济学家们就一直在努力寻求决定或影响经济增长的关键因素，形成了生产基本要素是资本和劳动，经济增长基本途径是要素积累（Factor accumulation）和生产率提高（Production growth）的经济增长理论。随着40余年的改革开放，通过投资、消费和出口“三驾马车”的强力驱动，中国经济经历了较长时期的高速增长，逐步完成了要素积累和全要素生产率的大幅提升，一跃成为世界第二大经济体，基本进入了工业化和城镇化发展的中后期。但是，伴随着持续的经济高增长，经济发展过程中涉及的效率、效益、价值等结构性问题，也就是“质量”问题日渐突出，经济高质量发展的诉求越来越高、越来越迫切。

传统经济增长理论很少涉及“质量”问题。马克思在《资本论》中虽然揭示了商品的价值与使用价值，但是只探讨了商品的價值而忽略了商品的使用价值[ 11 ];在现代经济学的学术主体框架中，“质量”基本上是一个被“抽象”掉的因素，一般将其归于“假定不变”的因素中，或者以价格来替代[ 12 ];传统发展经济学理论，主要研究生产力落后、供给短缺条件下如何加快经济增长的问题，而没有研究社会生产力不再落后、资本和产品供给不再短缺条件下如何发展的问题[ 13 ]。具体到中国经济社会发展的时代背景，与经济高质量发展最为相关的概念就是经济增长的质量和经济发展的质量。经济增长的质量是构成增长进程的关键性内容，比如机会的分配、环境的可持续性、全球风险的管理以及治理结构[ 14 ]，它不仅应该包括生产资源的增加、生产量的增长，而且还包括产品质量和生产资料效率的提高以及消费品的消费效果的增长[ 15 ]。诸多古典经济学家把经济增长质量看作是经济发展质量[ 16 ]。但是，经济发展包含的内容要比经济增长广泛得多，除了包括经济增长之外，还涵盖了卫生、教育、人类其他福利的改进和经济结构的合理性。经济增长可以用人均实际国民收入的增长来衡量，经济发展常用的衡量指标则是人类发展指数。经济增长追求的是单位GDP的高度，经济发展的目标是实现人类幸福，除经济增长以外还有其他多个增长维度。可见，中国所提出的“经济高质量发展”与主流经济学中界定的经济发展的内涵与质量更为接近。

经济高质量发展是中国在经济发展的特定历史阶段所提出的特定发展理念，用于指导新时代中国经济发展方式转变、经济结构优化和新旧动能转换，一经提出就引起了国内学者的广泛关注和热烈讨论。有的学者从市场经济的商品二重性角度提出高速增长转向高质量发展，就是经济运行的目标和动力机制从侧重于以交换经济（货币单位）计算的产品总量的增加，转向更加注重产品和经济活动的使用价值及其质量合意性，并将经济质量描述为能够更好地满足人民不断增长的真实需要的经济发展方式、结构和动力状态[ 12 ];有的学者从唯物辩证法角度提出，经济的基本质是向人们、首先是向最广大的劳动者提供物质生活资料的活动过程，而经济发展的质量是指经济活动实现这一基本质的程度[ 17 ];也有学者提出高质量发展的标准应包含经济发展的有效性、协调性、创新性、持续性和分享性等方面，其中经济发展的有效性和经济结构的协调性是高质量发展的重要判断标准，每一单位经济资源投入获得的产出越多，说明其经济资源的产出效率就越高，经济发展就比较有效，经济发展质量就越高[ 16 ]，见图1。

综上所述，中国经济高质量发展至少包括三个层面的涵义。一是经济增长更有效率，即全要素生产率进一步提高;二是经济增长更有质量，即经济结构更为协调合理，经济增长方式更为友好和更多地倾向创新驱动;三是实现经济发展，人民生活更加幸福。三者是一种递进的关系。实现经济高质量发展的愿景，就是实现经济发展，使人民生活更加幸福。为此，需要经历一些必要的过程，即经济增长效率的改善、经济增长质量的提高、经济增长结构的优化和经济增长动能的转换;需要具备一定的条件和必要的因素，如人口质量和结构、资本积累规模与效率、经济资源配置效率与效益以及政府行政质量等。其中，核心的问题是成本、风险和绩效，它们指向的分别是效率、效益和价值。也就是说，只要经济发展的成本是较低的、风险是可控的、实现的价值是最大化或最优化的，我们就可以说经济发展是高质量的。

三、国家审计的政策工具分析

政策工具是为实现公共政策目标而采取的各种制度形式和技术手段，是公共政策发挥作用的主要方式和方法。国家审计是推动经济高质量发展的一种具有监督、评价、鉴证、咨询、问责和监察功能的重要公共政策工具，在防止环境污染、维持生态平衡、促进企业经营、化解重大风险、推动精准扶贫和实现人民对美好生活愿望等方面发挥着重要作用。国家审计这一政策工具是多元的、复杂的，是一个系统、开放的工具体系或工具箱。

首先，通过国家审计署官网的“法律法规”“信息公开”专栏以及北大法意网站对与国家审计相关政策文本的检索，并逐一阅读包括审计法律、审计政策和审计公告等类型的标题后，选取了符合国家审计这一主旨的、具有代表性的政策文本34篇。其次，运用Nvivo 11 plus这一质性研究的主流软件对国家审计上述政策文本进行编码分析，并将国家审计政策工具按财政审计、反腐倡廉审计、国企审计、综合审计、金融审计、经济责任审计、民生审计、政策落实跟踪审计、资源环境审计、涉外审计10个领域进行一级节点编码。同时，对每篇政策文本含有相同或相近内容的信息按每个节点涵盖内容间的包含与被包含关系进行二级、三级节点编码，编码数为65个。具体编码示例与编码节点如表1、表2所示。

需要说明的是，民生审计是指对“三农”、扶贫、教育、就业、社会保障、医疗、救灾和文化等领域的审计;综合审计是指在进行某类审计时为了达到协调审计资源、提高审计效果的目的将其统筹纳入其他类型审计过程中的审计方法;财政风险审计主要是指对地方政府债务风险的审计;企业风险审计主要是指对国有权益流失、国有资产损失、重大潜在损失和风险隐患等问题的审计;民生风险审计是指对“三农”、就业、社会保障等民生领域的风险隐患情况进行审计;政策缺陷审计是指对不合时宜、制约发展、阻碍政策落实的法律和行政法规予以反映，提出废止或修改建议，推动清理完善。

另外，在编码节点时，将政策跟踪落实审计和专项资金审计等政策工具中属于财政审计、民生审计、资源环境审计、金融审计或经济责任审计的部分列入财政审计、民生审计、资源环境审计、金融审计和经济责任审计的二级节点中。

最后，利用Nvivo自带分析功能对国家审计政策工具进行层次结构分析，得到国家审计政策工具的层次结构图，如图2所示。

通过对国家审计政策工具的聚类分析，发现当前我国国家审计政策工具类型非常广泛，常用政策工具至少包括财政审计、经济责任审计、资源环境审计、民生审计、政策落实跟踪审计、国企审计、金融审计等。

其中，一级节点中面积最大的矩形为财政审计，其次是经济责任审计，再次是政策落实跟踪审计，其余审计类型都是三者的有机组合。例如，资源环境审计就是与资源环境有关的财务收支审计、政策落实跟踪审计和领导干部自然资源资产离任审计，也就是经济责任审计的集合。

进一步地，如果把财政审计对公共权力和政策落实跟踪相关的审计概括为对政府行政质量的审计，那么国家审计政策工具就可以分为两大类，一是以提高经济资源优化配置效率为目标的国家审计政策工具，二是以提高政府行政质量为目标的国家审计政策工具，具体分类如表3所示。

很明显，在提高经济资源优化配置质量的国家审计政策工具中，财政风险审计、企业风险审计、金融风险审计、民生风险审计、资源环境风险审计和涉外资金风险审计有效地防止了地方政府债务风险和金融风险扩大、国有资产流失、就业率降低、劳动力短缺、资源环境破坏和境外国有资本流失等，发挥了预防和化解作用，为提高经济资源配置质量奠定了坚实基础;金融市场运行审计、国有资本投资运营公司审计和内部控制审计为经济资源的配置提供了可靠的制度保障，创造了良好的制度环境;其他国家审计政策工具对土地或公共资金等经济资源的征收、分配、使用的合规性和绩效性展开审计，起到了提高经济资源配置合规性和效率性的作用。

在提高政府行政质量的国家审计政策工具中，国家审计一方面可以通过使用国企监管审计、国有金融机构运营审计等政策工具提升领导干部的公共权力运行质量;另一方面可以通过国企改革审计、简政放权审计、政策缺陷审计和重大政策措施落实审计等提高公共政策的制定和执行质量。简言之，就是从上述两个方面规范了政府公共权力的运行，提高了政府治理水平和治理效率，优化了经济发展体制机制，促进了经济高质量发展重大政策的落实，最终促进经济高质量发展。

四、国家审计推动经济高质量发展的作用机理

（一）国家审计推动经济高质量发展的理论依据

国家审计属于“有形之手”。作为“无形之手”的市场，在党的十四大、十六大和十七大报告中界定为在资源配置中起“基础性作用”，党的十八届三中全会和党的十九大报告在突出其“决定性作用”的同时，又强调“更好发挥政府作用”，也就是行政命令的作用。这一方面意味着我国资源配置方式将从政府主导转向市场主导，但另一方面又对政府的干预方式提出了更高的要求，体现了政府干预机制的优化[ 18 ]。也就是说，政府干预不再是简单地直接通过行政手段进行宏观调控，而是通过政府与市场相结合的方式发挥作用。显然，国家审计这一公共政策工具就是其中既适应市场规律又具有权威性、专业性和精准化的综合行政监管手段。无论是政府主导模式、市场主导模式，还是政府与市场相结合的模式，经济发展方向和经济发展方式的转变，也就是经济高质量发展都要靠国家审计监督来保障和實现。

受托经济责任观认为审计因受托经济责任的存在而存在，因受托经济责任的发展而发展[ 19 ]。国家审计的功能随着公共受托经济责任的丰富而不断拓展。我国主要通过拓展政府公共受托经济责任的内容和调整不同内容之间的权重实现经济发展方向或方式的转变。在推进经济高质量发展的过程中，需要从机制和制度上进行相应改变，而政府的公共受托经济责任就是撬动体制、机制和制度改变的支点。国家审计的主要目标是保障公共受托经济责任的全面有效履行，因此，推动经济高质量发展是国家审计功能发挥的应有之义。

（二）国家审计推动经济高质量发展的作用机理与路径

国家审计是国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。预防是指国家审计凭借其权威、专业、独立、客观、公正、全面监督等特点，起到预防和预警经济社会健康运行中风险隐患的功能;揭示是指国家审计通过监督检查各项治理政策措施的贯彻执行情况，能够起到反映真实情况和揭示存在问题的功能，促进治理措施落实到位;抵御功能指国家审计通过促进健全制度、完善体制、规范机制，能够起到抑制和抵御经济社会运行中的各种“病害”的功能，促进提高国家治理绩效[ 20 ]。结合对国家审计这一公共政策工具的分析，本文认为国家审计主要通过作用经济资源的配置效率和政府行政质量来实现其治理效应。

一是经济资源的配置及其相互作用的结果会影响到经济发展质量的各个方面，如经济的持续稳定增长、经济结构的优化、对人类社会发展带来的影响等[ 16 ]。《审计法》第二条规定，审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务收支等一系列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计;2015年两办发布《关于实行审计全覆盖的实施意见》中提出，国家审计机关应对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。由此可见，提高公共资源使用的合规性、效率性和效果性是国家审计的根本职责，而公共资源的配置质量是经济高质量发展内涵的重要组成部分。因此，从狭义上讲，国家审计可以直接通过提高公共资源的配置和使用效率促进经济高质量发展的实现。

然而，從广义视角看，国家审计对经济资源整体的配置有重要影响。改革开放40年来，我国持续几十年的经济高速增长被称为“经济增长之谜”。目前学术界对中国经济增长之谜的理论解释主要是财政分权理论[ 21 ]和晋升锦标赛理论[ 22 ]。已有理论虽然分析视角不同，但地方政府在中国经济发展中扮演重要角色这一点是一致的。当然，地方政府的无序或无度竞争也是中国经济高速发展过程中经济发展低质量的重要根源，主要表现为：（1）高杠杆率。政府主导的高速增长阶段，一方面政府直接参与经济活动，承担大量经济建设职能，而体制性的资金来源不足，使得地方政府只能通过大量非规范的负债来支撑其投资机会;另一方面政府对经济活动大量进行间接干预或提供隐性担保，使得国有企业、商业银行的不良贷款以及社保基金缺口成为政府的隐性或有负债[ 18 ]。（2）急于求成的经济发展方式带来的众多隐患，如中国的矿难[ 23 ]。（3）自然资源的过度攫取[ 24 ]等。这些都是由于地方政府在受中央委托配置资源时，为追求短期的经济增长或政治晋升所采取的违背经济高质量发展要求的行为，这些行为往往是通过与企业合谋实现的，合谋的对象既包括国有企业也包括民营企业。政府主要通过政府补助、低成本的融资和关键资源的垄断等手段对企业行为进行干预;国有企业和民营企业通过捕获政府的相关资源获取眼前的或者长远的经济利益的强烈意愿这一点上是不存在明显差异的，因此，政府可以通过受托的公共权力和资源影响社会整体经济资源配置。国家审计机关在保障自身思想和行动与党中央保持高度一致以外，需要监督党中央重大政策措施在相关地区、部门、单位的落实情况[ 25 ]。国家审计的功能就在于根据国家意志，识别和修正经济资源错配问题，并提出优化资源配置的审计意见[ 26 ]。

基于此，本文认为国家审计机关在提高经济资源配置效率、推动经济高质量发展中发挥着重要作用，其作用主要体现为监测、纠偏和修复。这些功能的实现按照作用对象的直接程度包括直接作用和间接作用。直接作用是指国家审计作为综合性的、独立的、专门的经济监督机制，国家的公共资金、国有资产和国有资源是其审计对象的重要组成部分，提高公共资源的配置和使用效率是国家审计的分内之事，可以通过直接对其审计实现治理效应。间接作用是指基于政府在中国经济发展中的主导角色，国家审计通过影响政府的行为而对社会所有经济资源造成影响。

二是中国经济从高速增长转向高质量发展，不仅仅是经济增长方式和路径转变，也是一个体制改革和机制转换过程[ 12 ]。政府行政质量是这一系列体制和机制改革的重要保障。已有研究表明，国家审计对地方经济的促进作用，主要是通过提升地方政府的治理效率实现的。本文认为，国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，主要通过政府官员的行为和国家政策两个方面实现对政府行政质量的影响（如图3）。

在政府官员的行为方面，国家审计主要通过监督并督促公共受托经济责任履行和通过调整政府官员的激励结构实现的。政府官员的行为往往体现为政府的行为，人民委托政府的公共受托经济责任是由众多国家公职人员所承担的个人公共受托经济责任组成的。国家审计对领导干部的履责情况进行监督，搜集运行中受托经济责任履行过程中的异常情况，通过不定期的审计对领导干部公共权力滥用起到威慑作用，从而预防领导干部违背经济高质量发展趋势的行为。国家审计可以及时发现领导干部危害经济发展质量的行为进行预警、纠偏，并通过结果利用和审计整改对相关行为进行修复。

有效的激励机制是实现政府高质量发展的重要保障。国家审计的内容会随着国家治理的需求不断调整，具体表现为各审计内容之间权重的变化或新审计内容的增加，从而通过改变官员的激励结构影响政府行为，促使地方政府采取更符合中央政策规定的决策，减少地方政府的代理成本，从而实现经济高质量发展。我国自然资源资产离任审计就是通过增加环境保护在官员激励中的权重，促使政府官员在追求经济增长的同时兼顾资源环境保护。

在国家政策方面，国家审计主要通过跟踪政策的落实和推动制度的完善实现对经济高质量发展的推动作用。经济高质量发展的提出必将伴随系列相关政策的出台。国家审计通过监测经济高质量发展政策制定和实施的全过程，并对政策执行过程中出现的偏离进行报告和纠正，同时出具审计意见为政策的制定和修正提供有效的参考。

五、国家审计推动经济高质量发展的政策选择

国家审计已经利用政策跟踪落实审计、财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计、资源环境审计以及民生审计等审计政策工具在推动经济高质量发展方面发挥了重要作用。但是，目前国家审计在推动经济高质量发展过程中所做工作还存在工作思路不系统、审计模式不完善、审计人才知识结构和能力结构不完备等方面的问题。为此，在已有审计实践基础上，国家审计还应该从以下五个方面入手着力推动经济高质量发展，其相关关系如图4所示。

（一）把握审计重点，提升审计效能

审计资源配置的基本原则应当是将有限的审计资源以最恰当的方式分配到最重要的领域，以保障最大限度地节约审計资源，提高资源利用效率，最终实现审计目标。审计推动经济高质量发展是一项系统工程，涉及面广、领域多，应引导审计监督资源优先集中投向不符合经济高质量发展要求的领域，提升审计的针对性、有效性。

1.关注重点领域的风险控制。比如紧盯财政、金融、国资国企等领域，着力揭示股市、债市、汇市等运行中的风险隐患，这些领域的风险一旦发生，会迅速蔓延且危害涉及国民经济的各个方面，影响经济高质量发展，所以国家审计应做好充分的预防工作。

2.大力推进绩效审计。经济高质量首先是经济增长更有效率。绩效审计主要是对公共资源的经济性、效率性和效果性进行评价。通过大力开展绩效审计，可以使我国的经济发展方式向集约型、环境友好型发展，提高资源利用效率和社会效益。

（二）整合审计力量，大力推行综合审计模式

国家审计推动经济高质量发展涉及审计政策工具多样、被审计部门多样、审计跨度时间长、审计范围涉及宏观、微观等多个层次，审计理论和审计方法还有待进一步成熟。这就要求我们必须整合各种审计力量，大力推行综合审计模式，坚持“七个一体化”和“六个转变”，提升国家审计推动经济高质量发展的工作效率。

（三）借助现代信息技术，扎实推进大数据审计

审计数据就是被审计数据和服务于审计数据的集合。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确指出，各地区各部门要及时、准确、完整地提供本单位、本系统履行职责相关的资料和电子数据，这些数据将成为今后发现经济社会重大风险隐患的重要推动力量。国家审计紧紧围绕促进经济高质量发展这个中心点开展审计项目，其审计数据具有来源多、数据库复杂、管理层级多、分散性强等特点，所以应健全审计数据定期报送制度，加大审计数据集中力度，建立大数据审计分析平台，大幅提高运用大数据发现问题、评价判断、宏观分析的能力，扎实推进大数据审计，提升审计工作效能，为国家审计更好地促进经济高质量发展提供有力保障。

（四）增加审计透明度，加大审计结果公告力度

审计结果公告制度是社会公众关注审计效果的最直接、最有效的方式，不仅会使审计工作受到更广范围的监督，而且会推动高质量发展理念的传播，加快形成有关各方自觉顺应和服务高质量发展的社会大环境。国家审计应加大审计结果公告力度，细化公告内容，扩大公告信息范围，提高信息披露深度，及时把审计结果和整改情况向社会公开，提高审计结果的约束力和示范效应，助推经济高质量发展。

（五）强化借智意识，加快审计人才队伍建设

我国的经济发展处于换挡期、阵痛期，国家审计推动经济高质量发展面临新形势、新任务和新局面，这对国家审计机关的审计干部和审计业务人员无论在政治能力还是专业胜任能力上都提出了较高要求。审计机关应重视审计人才队伍建设：在政治能力上，审计人员应树立远大政治理想，增强政治担当，具有为社会主义现代化建设奋斗终身的坚强决心;在专业胜任能力上，审计人员应熟悉我国改革趋势、宏观经济发展趋势，努力掌握经济高质量发展所带来的大数据、人工智能等信息技术，具备统筹协调、审时度势和深入分析宏微观经济问题的能力，为审计经济高质量发展的相关业务做好知识积累和能力补充。

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