农民工城市购房的困境、路径与政策选择

王金+王盘

摘要：农民工市民化进程缓慢是我国城镇化水平不高的根源之一。农民工人力素质、社会资本集聚短缺，以及根深蒂固的小农思想是市民化滞后的内生性因素；户籍制度、土地制度的路径依赖以及区域发展不平衡是阻碍市民化进程加快的外生性因素。要提高政府推进市民化进程的效率，构建专属农民工的教育体系、打破制度路径依赖、重建包含农民工群体的城市公共服务体系、推进社会结构改革等手段必不可少，而政府也应该从市民化的主体、路径、客体以及其自身切入制定战略性措施，为农民工定居城市提供政策支持。

关键词：农民工市民化，城市购房困境，破解路径，政策选择

中图分类号：F287.8 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2016）10-0024-31 收稿日期：2016-08-15

1 引言

李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所做的《政府工作报告》中指出：要“调整经济结构，释放发展潜力，缩小城乡区域结构，深入推进以人为核心的新型城镇化，完成‘三个1亿人的目标，即实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，并强调到2020年常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%”。在第十二届全国人大第二次会议上李克强总理曾作出同样的报告，标志着中国新型城镇化建设模式的转型，表明农民工市民化进程的推进已经成为我国社会主义初级阶段发展至今的核心议题。

古语曰：“人因宅而立”。住房是居民城市生活的基本保障，是农名工扎根城市必需物质条件的基础，是农民工市民化进程顺利推进的关键。习近平总书记在中共中央政治局会议中指出：要“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，加快农民工市民化”。然而，长期以来农民工城市住房保障问题得不到足够的重视，迫使农民工不得不在城市中奉献完自己的青春后再回农村生活。而且由于农民工自身素质不高、城市公共服务和保障体系的排斥，使农民工在城市的住房得不到保障，国家统计局数据显示，有较强进城欲望的农民工数量高达2.5亿，但在务工地自购房的农民工仅为1%，可见住房保障不足是农民工市民化过程中最大的拦路虎。因此，本文拟通过分析农民工在城市购房的困境，并提出破解困境的路径，为解决农民工城市住房问题提供理论基础，为农民工市民化进程的推进、新型城镇化的建设提出政策建议。

2 农民工市民化过程中的购房困境

2.1 农民工城市购房的内生性困境

2.1.1 农民工群体素质偏低

在知识大爆炸的信息时代，人力资本理论认为对个人物质财富与社会经济增长产生较大影响的因素是人的知识、技能、劳动经验和体力。而农民工人力资本的获得主要有两种路径：一是接受学校良好的教育，二是职业技能培训或实践中学习等非正规教育。但现在整体看来农民工进城前受教育程度普遍偏低，并且缺乏职业技能培训与实践经验，导致该群体个人素质偏低。然而，个人素质的高低直接决定了其工作性质，农民工受教育程度越高，其所能从事的职业范围越广，获得相对稳定职业的机会越大，经济收入也越高，并且是否接受过职业培训与实践经验的丰富程度也会直接影响其就业空间的大小。目前农民工在城市中大多从事建筑、餐饮等流动性大、稳定性差的工作，再加之社会关系与社会地位的差距导致农民工在城市中无法获得稳定高薪的工作，使其城市住房购买力不足无法定居城市。根据国务院农民工工作领导小组办公室2015年2月份发布的数据显示，农民工平均月收入为2864元，全国商品房平均房价为6500元/平方米，又由于农民工在大部分城市被排除在住房保障体系之外，他们无法购买或租住保障性住房。可以说目前农民工在城市的住房问题已经成为阻碍其定居城市的主要因素，不仅影响农民工市民化进程的推进，而且直接妨碍我国新型城镇化的建设与社会的和谐。

2.1.2 农民工定居城市心理障碍难跨越

中国传统农民对土地依赖情节严重，始终将它作为养老的资本，不愿轻易放弃土地的承包经营权，落叶归根是他们认为的最终归宿。随着时间的推移，青年农民工逐渐替代了老一辈农民工，相比之下他们拥有比父辈们较弱的乡土意识，但是与市民迥异的生活、工作习惯，使他们在城市中受到程度不一的歧视，并且城市农民工社会保障体系的不完善和社会公共服务的缺失降低了其在城市生活的满意度。尽管政府大力提倡人人平等，但农民工在城市受歧视的现象屡禁不止，随处可见的“农民工禁止入内”的标语不仅降低了其在城市生活的满意度，而且加强了他们的返乡意愿。据江西省调查，至2015年末，在江西省务工的外省和本省农民工共有351.3万人，但仅有0.7%的农民工在城市购房。可以说，随着时代的进步，城市社会不仅没有加强对农民工的包容度，反而加深了农民工对城市的畏惧，导致农民工难以克服定居城市的心理障碍，减少了农民工市民化主体的基数，阻碍了我国推进新型城镇化的步伐。

2.2 农民工城市购房的外生性困境

2.2.1 制度体系路径依赖严重

经济学家道格拉斯·诺斯用路径依赖理论解释了经济制度的演变，他认为“路径依赖”类似于物理学中的惯性，事物一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖，我国传统的土地制度与户籍制度存在严重的路径依赖。农村土地制度拥有明显的二元性，即土地所有权和使用权的分离，并且农村土地产权主体模糊，农民工进城后宅基地和农地不能随意流转，导致其不能通过抵押或转让的形式将农村财产变现，一方面无法解除其后顾之忧，另一方面弱化了农民工的住房购买力。此外，自建国以来我国推行二元户籍制度，该制度赋予农民与市民严格的界线，与社会保障制度、住房制度、就业制度紧密相连，农户只有通过严格的选拔转为城市户口才能享受与之相关的社会服务，充分体现了城乡不平等观念，导致城乡差距越来越大。虽然近年来我国先后实行了农村土地制度和户籍制度的改革政策，但是由于传统制度改革涉及面广而复杂，相关配套措施实施难度大，并且各省市改革力度与措施不尽相同，所以目前就整体情况而言，土地制度仍是农民工市民化的主要阻力，户籍制度仍是农民工进城的高门槛。

2.2.2 住房需求与供给区域发展不平衡

改革开放以来，我国实行“东部先发展”的经济策略，导致我国东中西部区域城市经济与发展极度不平衡。北京、上海、广州等一二线经济发展迅猛的城市大多分布在东部，这些城市房地产市场火爆，吸引越来越多的农民工涌入东部地区，然而他们却因为高房价只能住在拥挤的棚户区；形成鲜明对比的是在中西部三四线城市，空置住房面积高达全国待售住宅面积的80%，这些区域经济发展缓慢，住房需求较少。据调查，我国待售住宅面积约7.19亿平方米，但仍有2.7亿农民工在城市居无定所，形成了住房需求与供给区域不平衡的局面。又由于各个城市发展速度与经济实力不均衡、产业结构不同，导致各城市对周边地区的辐射效应存在巨大差别。虽然近年来国家相继实行“西部大开发”“中部崛起”“东北振兴”等战略计划，但长久以来东中西部各城市之间形成的巨大差异难以在短时间内消除，因此城镇区域发展不平衡造成的住房供给与需求之间的错位是阻碍农民工进城定居的另一因素，也是农民工市民化进程推进的主要阻力。

3 农民工市民化中购房困境的破解路径

3.1 建立农民工专属教育体系

在农民工进城务工的过程中，无论是其所受的正规式教育或是非正规式教育（职业培训）直接决定了其在城市的求职空间和经济收入，而农民工在城市的经济条件和职业性质与其城市购房紧密相关：农民工在城市收入越高，住房购买力越强；在城市职业性质越正规代表其不仅能够有足够的保障申请住房商业贷款，还可以保证其可以通过优惠的住房公积金贷款购房。建立农民工专属教育体系，一方面包括传统正规式体系保证农民工及其下一代的受教育程度较高，另一方面包括非正规的职业培训保证其在求职过程中拥有更广泛的选择权利。关于农民工及其下一代的教育体系，为保证城乡教育公平，首先要加大对农村教育的财力及政策支持，不仅解决农民工进城务工前教育程度普遍较低的问题，而且也使留守子女的教育得到保障，其次要增加城市中随农民工父母进城的子女教育投资，秉着“先小孩后全家”的态度保证农民工家庭在城市的生活、工作舒适度。关于农民工职业培训，同样一方面要加强农村社区职业培训中心的建设，保质保量地完成农民工农村职业培训；另一方面要建立城市农民工职业培训中心，比如可以通过社区活动的形式完成职业培训，也可以建立网络信息平台定时更新职业培训视频。总之，农民工专属教育体系的建设不仅有利于提升其住房购买力、保障其工作稳定性，而且可以解决其子女教育问题，为农民工购房定居城市提供充足动力，为建立新型城镇化奠定基础。

3.2 消除农民工进城的制度壁垒

传统城乡二元户籍体制和土地制度是我国城乡差距加大的重要根源，在农民工市民化过程中户籍制度越来越成为其定居城市的直接阻力，土地制度也越来越成为其进城的间接障碍。例如，城市购房都要以城市户籍相关“资质”为凭证，农民工即使拥有足够购买力也不能在城市购房定居。虽然近年来一些城市开始放宽城市的落户限制，但是基于财政压力，地方政府在制定落户政策时都规定了较高的标准，依旧维护城市落户高门槛。国务院总理李克强3月5日作政府工作报告时表示，深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策，消除农民工入市制度壁垒。户籍制度改革的重点是分离户籍和社会保障等公共服务的挂钩，督促农民工居住证制度及相关公共服务制度的建立，保证农民工在城市福利分配的平等，倒逼城市社会管理体制改革，为有较强意愿定居城市的农民工提供购房优惠条件。另外，深化土地制度改革的重点是加快推进安徽等地宅基地和农地退出补偿机制的试点工作，改变土地制度二元化格局，明晰农村土地产权建立农村土地承包权抵押政策，疏通农地流转渠道，规范土地流转市场，稳妥推进农村“人地钱”挂钩政策的实施。从制度入手，打破农民工入市门槛，实现农民工入市“进的来”“住得下”“活得好”，推进新型城镇化建设进程。

3.3 完善覆盖农民工的公共服务体系

目前我国“半城镇化”现象突出，农民工“进的来”，却很难“活下去”，因为农民工市民化最核心的是与户籍制度紧密相关的社会公共服务体系，而不是简单的一纸户籍。因此，根据农民工定居城市的条件和需要，结合城市发展程度，完善包括医疗社会保险、养老社会保险和工伤保险等在内的社会公共服务体系，以提升农民工在城市居住和生活的满意度，实现农民工“真正市民化”。首先，实行全国统一的社会保障费率缴纳标准，由中央调度、管理和监督社保基金的收入与支出，又由于农民工尴尬的双重身份，不能按简单的市民或农民的社会保障方式进行管理，所以建立专门的社会保障服务机构负责农民工的养老、医疗、工伤保险。其次，加强农民工城市公共资源的信息化管理与建设。东莞市人大代表曾香桂在2016年人代会上提议在城市以楼盘为单位进行虚拟社区管理，由政府主导以农民工职业规划和人生规划为主题进行就业等社会资源信息平台建设，为农民工在供大于求的人才市场中增加竞争优势。但是据东莞市寮步良平社区调查结果显示，农民工几乎不参与“社区”事务管理，这意味着农民工的诉求不能在该社区内得到及时的满足，因此在虚拟社区信息化管理过程中必须要突出政府监管和主导作用，保证农民工城市社会资源共享信息平台的实用性和有效性。

3.4 大力推进社会结构改革

改革开放以来，由于产业结构和经济结构的差异化导致我国中东西部城市化发展差距越来越大，住房区域供给与需求不平衡的现象也越来越突出，为此在深度挖掘国内住房需求的同时，要加快供给侧改革，提高供给质量和效率。在李克强总理两会工作报告总结中，表示要大力推进结构性改革，增加住房等公共产品和公共服务的有效供给，使供给和需求协同促进经济发展。因此，在供给方面要加快棚户区改造，打通农民工城市保障性住房的供给渠道，效仿安徽等地采用财政补贴等形式将农民工作为房地产去库存的着力点，该项政策不仅为农民工城市购房提供便利条件，而且十分有利于消化房产库存稳定房产市场。另外，在需求方面，推进 “一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”，深入实施区域发展总体战略，在基础设施、产业布局等方面做出一系列有效措施促进中西部地区城市发展，提高中西部城市吸引力，增加该区域住房需求量。为进一步打破住房区域供给与需求不平衡，建立卫星城合理规划城市带。借鉴国外东京、纽约等城市，减小中心城市资源压力，实行以点带面的经济手段，拓宽经济中心和行政中心等大城市周边城市的发展渠道，增加卫星城就业机会，扩大经济辐射面以带动周边中小城市的发展，刺激农民工进入中小城市务工，增强特大城市周边三四线城市吸引力。总体来说，乘着供给侧改革的“便车”，要“又好又快”地打破农民工住房需求与供给的区域不平衡，为其进城定居提供便利，推进新市民化进程。

4 农民工市民化进程中的政策选择

农民工市民化是一项系统工程，需要政府加强自身管理，重点发挥其引导、控制、推动作用，因此政府出台相关政策需要考虑各方面综合因素，确保政策的有效性、合理性和可行性。通过以上农民工市民化进程中的困境和路径分析，笔者认为政府需要从以下几个方面扮演好自己在其中的角色，如图1所示。但在此过程中不但要有效引导有不同进城意愿的农民工融入城市，还要推动城市的发展为其市民化构建良好环境，此外，政府还需要明晰中央、地方与市场之间的责权利，并保证农民工融入城市的途径畅通。

4.1 正确引导农民工入市：细分市民化主体

由于个人资本和社会资本集聚不同，农民工群体自身具有差异性，中国社会科学院副院长李培林将农民工按照其职业性质和经济实力分为准市民农民工、自我雇佣农民工、打工为生农民工等子群体，这些子群体拥有不同程度的进城意愿和住房购买力，因此需要细分农民工群体。不同子群体虽同属农民工群体，但要准确有效的引导农民工入市，需要针对不同子群体“对症下药”。针对市民化意愿和经济能力较强的农民工，应主要采用购房补助的策略，即通过住房补贴、允许其购买经济适用房、异地住房公积金缴存等政策补足其购房经济能力使农民工定居城市完成市民化。针对市民化意愿较强但经济能力较弱的农民工，应主要采用住房租售相结合的策略，即通过将农民工纳入城市廉租房、公租房体系的方式引导其市民化。针对市民化意愿和经济能力都较弱的农民工，应主要通过企业集体宿舍和社会化租房的方式鼓励农民工向城市发展，增强他们城市居住满意度和市民化意愿。就具有不同意识形态的农民工而言，对其城市购房应采取的原则是：有的放矢地对农民工不同子群体采取针对性措施，瞄准市民化优先群体，高效引导农民工入市。

4.2 构建市民化良好环境：城市规划管理政策

全国各地经济和城市化发展水平不同，城市产业规划、区域规划和规模控制也千差万别，所以在农民工市民化过程中要因城施策，充分考虑各区域城市的“个性”，推动城市管理优化。首先，中西部中小城市要采取战略性措施吸引农民工定居中小城。合理引导农民工明白大城市的落户门槛高，生活成本高，购买力相对较弱，在大城市市民化的几率较小，强调在中小城市房价较低，农民工的住房购买力和持续发展力较强。着力推动以中小城市为主要承载者、二线城市为候补、一线城市有限的农民工市民化战略，循序渐进、分阶段、分步骤地推动市民化。其次，针对城市规划管理制定不同产业规划和区域规划政策，控制城市规模，在城市低收入家庭有保障的情况下，深度挖掘各城市可市民化空间，在财力和制度上支持农民工定居城市。最后，完善城市管理法律法规体系，为农民工城市维权提供保障。由于农民工城市就业大多是非正规就业，拖欠农民工工资、农民工劳动争议常处弱势地位等现象频现，因此要尽快建立农民工平等就业服务机制，完善劳动争议办法，优化城市管理法律体系，为市民化良好环境的构建提供体系支撑。通过改革完善城市规划管理的各方面，优化农民工市民化城市环境，鼓励农民工定居城市。

4.3 明晰政府与市场界线：推进服务型政府转型

在推动农民工市民化的过程中，政府引导农民工入市，推动城市发展，然而要想高效、有序地完成市民化，明晰中央政府、地方政府和市场之间的准确边界，确定三者的合理角色，实现其三者之间的良性互动，推进服务型政府的转型。首先，明确中央政府和地方政府之间的权责利关系。目前中央政府出台各种利好农民工市民化政策，需要地方财政支持，难以让地方采取实际性措施。虽然许多试点城市在农民工住房问题上相继出台了一些优惠政策，但是由于成本巨大，对于解决几亿农民工的城市住房问题只是象征性的示范，而且并没有明确建立监管政策落实的职责部门，可见中央政府与地方政府之间的关系并没有有效地解决农民工城市住房问题，因此，明确中央政府和地方政府之间的权责利，中央政府应制定农民工市民化财政支持政策，改革地方政府融资体系，减轻地方政府的财政压力。其次，明确政府与市场之间的角色定位。在农民工市民化过程中，扮演主导角色的政府存在“坐、等、靠”消极思维，不能及时落实有关政策，而市场中公共资源要合理分配，充分发挥市场无形之手的调节作用，减少政府的干预，弱化城乡差距带来的不利影响。因此，在推动服务型政府逐渐转型的情况下，保证中央政府和地方政府财政支持力度，全方位引导公共资源推进农民工市民化。

4.4 保证市民化途径畅通：建设农民工信息网络平台

在农民工融入城市的过程中，由于农民工在城市获取就业和公共服务资源信息的渠道狭窄，由此产生的一个重要事实是农民工无法快速获取城市近况，也无法享受平价的公共资源，因此建立农民工信息网络平台是推进农民工市民化进程的重要工作。对于人力资本集聚较低的农民工不仅可以通过该网络平台提升职业素养，还可以在该平台获取城市最新就业信息和服务信息，间接增加农民工城市住房支付能力。对于社会资本集聚较弱的农民工不仅可以通过网络信息平台的维护与监督相关部门获得工作机会，还可以在城市交流网络“社区”提出问题，政府也会加大网络平台“巡逻”力度使其得到及时回复，并且若该平台由经过培训的农民工进行管理和维护，不仅会强化该平台信息的可信度，还会直接增加城市就业容量，间接促进农民工城市就业转型。不仅如此，若农民工在城市的生活、工作情况可以得到信息化管理，城市的公共环境不仅会得到极大改善，也会倒逼社会结构改革，保证农民工定居城市的途径畅通无阻，推进其市民化进程。

5 总结

基于以上分析，虽然破解农民工市民化路径的方向是明确的，政府所要制定的相关政策也是清晰的，但是农民工市民化过程极其复杂，涉及面相当广泛，因此想要顺利推进农民工市民化过程还有艰难的一段路要走。对此，我们必须时刻清醒地认识，农民工市民化不能简单地依赖政府、市场或者农民工自身就能完成，而是需要多领域、分阶段的推进该系统工程。特别是要认清我国城镇化发展阶段，审时度势地分析城市荷载能力，为农民工定居城市完成市民化提供基础条件。

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作者简介：

王金，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为国土资源信息管理。

王盘，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府管理与创新。