多元化纠纷解决机制现代治理方略研究

2019-08-29杨晓宁

法制与社会 2019年23期

关键词：互联网思维国家治理转型

关键词多元化纠纷解决机制国家治理转型互联网思维

基金项目：2018年广西河池市都安瑶族自治县人民法院自抓课题“多元化矛盾纠纷解决机制研究——以都安法院为研究样本”研究成果之一。

作者简介：杨晓宁，中南财经政法大学博士研究生，河池市都安瑶族自治县人民法院助理审判员，研究方向：犯罪学、侦查学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.126

一、问题的由来

基层社会当中存在许多初级关系，于此便伴随着初级纠纷的出现，初级纠纷是新纠纷或者更高层次次级纠纷的根本原因。为了防止更高层次次级纠纷的发生，我国在传统的司法纠纷结局机制之外，进行了多种模式的纠纷解决机制创新。例如上世纪60年代的创造性解决基层群众纠纷的“枫桥经验”，迄今为止，我国基层法治社会建设工作仍然可从中吸收有益经验。党的十八届四中全会以正式文件的形式强调并确认了多元化纠纷解决机制的作用和地位。“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。以此为改革与创新的依据，地方进行了如火如荼的制度改革，多元化的诉讼外纠纷解决机制得到法律规范的认可与发展。然而，与此相伴而生的是该机制的权威化与科学化问题。如何保证解决纠纷主体多元化之后带来的科学化问题是保持其长足发展动力的前提，与此同时，现代语境下，多元化纠纷解决机制的权威性是其纳入规范性的调解体系的关键，并且在实践中能否被广泛采用也同样取决于机制的社会认可度。

二、纠纷解决的基本模式

伴随着社会化进展不断推进，纠纷频发亦然成为该进程的附带产物，改革开放新时期发展中，各种类型纠纷不断涌现。此种情况再一次证明了这一规律。只要人与人彼此独立存在，且存在不同的利益，那么纠纷就是不可避免，为了避免因纠纷而导致的社会秩序失序，纠纷的解决就变得尤为重要。

（一）纠纷性质复杂化成为“司法中心主义”纠纷解决机制的新挑战

“司法中心主义”的实质，是以司法者的立场来关注成文法律转化为司法判决的过程，研究的范围是法律在司法过程中的适用。以“司法中心主義”为核心的纠纷解决机制是指诉讼相对于其他纠纷解决机制而言具有优先地位，处于纠纷解决机制的中心地位。第一，诉讼对于纠纷的解决起着最直接的作用，亦是主要方式。第二，诉讼的终局性，使其成为利益救济的最后一道阵地。

然而，随着社会分工的细致化以及专业化，大量新型或者紧迫需要解决的诉求出现，传统的诉讼在回应这些现实需要是出现了效率低下甚至无力回应的问题。判决出现的零和结果以及僵化性趋势不能真正解决纠纷，保护当事人的合法权益。例如家庭内部的纠纷，因涉及角度主观情感因素，调解空间较大，传统诉讼方式虽可在规范意义上明确权利义务关系，却不利于家庭关系的恢复。自上世纪80年代以来，多位一体的纠纷解决方式因其簇新的理念深受学者与大众的推崇。在世界范围内，美国以及其他国家在持续进行的民事司法中，推动诉讼调解以及替代性纠纷解决机制成为大势所趋。

（二）多元化纠纷解决机制的缘起

纠纷需要解决，这是法治社会发展的必然要求，实践中，纠纷解决的途径与方式各异，有些有具体法律规范，纳入法制体系的解决机制，有些则为在日常生活中的惯例，也同样具有一定的权威性。这些法定方法与日常惯例综合构成了所谓的多元化纠纷解决机制。司法机关作为社会中公平正义的最后守望者，其谦抑地位与作用的维护需要减少社会公众在日常纠纷的解决中对通过人民法院以诉讼方式解决的路径依赖。

法治秩序应当建立在社会的诚实与信任的基础上，而非仅依靠裁决的形式予以支撑。建立多元化纠纷解决机制的建立源于市民社会的建立，并且彼此之间存在有着密切的关系。

市民社会是指既分割于国家又不同于个人的广阔区域。如公共领域、市场、自治团体等，是该领域中社会成员间在日常生活中的社会关系总和。黑格尔就评价说：“市民社会是各个成员作为独立的单个人的联合。”政治国家与市民社会的分离，把人的社会关系从国家中分离尽可能归还给人本身，人们可以按照自己的愿望、目的和意志安排自己的生活。这一分离使得国家无所不能的形象得以消解，从而实现“国家从任何化向制度化的转变。” 市民社会中的能够独立活动的个人突破了社会关系对人的一种强制，不仅充分调动个人与群体之间的有效互动，发挥自身能动性，而且切实地将社会整体紧密联系着，帮助个体突破自我转变成社会力量的一部分，具有独立、自由等本质。市民社会实现了价值和利益的多元化，因而也导致了冲突与矛盾的经常化与多元化。当然，矛盾与冲突并非都是阻碍社会发展的消极因素，美国学者科塞主张，冲突的发生过程会激发新规则的创造，会督促旧规则的修正。在市民社会中承认了私人具有一定的独立性与合法的自由，矛盾冲突的多元是导致纠纷解决机制多元化的直接诱因。

纠纷解决途径与方式的增加，向当事人提供了更多解决纠纷的可能性。当事人在作出决定时，必然是根据自身的需要进行的，这种“合目的性”的决定迎合了人类的自由本质，符合社会发展变迁的方向和需求。

（三）目前多元化纠纷解决的主要方式

有关纠纷的解决方式，学界存在多种划分方式。美国学者埃尔曼对于解决纠纷方式的划分较为清晰，可供我们借鉴。埃尔曼将实际的解决方式总结为两种类型：一是纠纷当事人已协商的形式解决，此种方法的实现，存在第三人在其中的调解。二是纠纷参与审判，审判交给一位最佳状态下中立的第三人来选出胜诉方，此时的第三人主要指公权力机关。在我国，纠纷解决的多元化已经在诸多领域实现，例如在消费者权益保护领域，《消费者权益保护法》中就规定了和解、请求消费者协会中立调解、申诉、仲裁以及诉讼五种处理方式。在规范层面，诉讼制度是制约司法行为的规范，非诉讼制度是制约仲裁机构或人民调解组织的规范。随着中央政策的要求以及立法的推进，地方相应立法也随之展开，例如2015年，我国首部以推进多元化纠纷解决机制完善为主要内容的地方性法规：《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，标志着我国地方政府开始时注重从规范层面为指导实践中纠纷解决机制的完善提供规范依据。笔者将对我国目前有规范依据的纠纷解决方式进行归纳：

其一，诉讼。作为最为常规的纠纷解决方式，诉讼的完成需要借助于人民法院的公权力进行，是纠纷当事人诉权的充分体现。作为借助于公权力解决纠纷的主要方式，诉讼借助于“权利捍卫者”的时代使命成为人民广泛采用的权威性的纠纷解决方式。借助于公权力的救济对于保护社会公平正义具有令人信服的天然优势。与其他非诉讼纠纷解决方式相比，诉讼的基本特征强制性与程序的法定性。司法救济是不可舍弃的保护防线，若缺少其他纠纷解决途径作为补充，在某种程度上会限缩当事人的权利，且无法应对纠纷多元化对于解决渠道多元化的需求。

其二，调解。调解包括人民调解、司法调解以及行政调解，作为多位一体的纠纷解决体系中不可或缺的一部分，也是历史最悠久的纠纷处理途径之一。借助无利益关系的第三人介入下，不仅推动纠纷的和平解决，而且减少过程中消耗的成本。人民调解协议是人民调解组织经过调解后对争议双方达成一致意见所形成的书面调解结果，其具有合同法意义上的意义和效力。司法调解的调解主体为人民法院，该调解程序可以在诉前，也可以在诉中，在诉讼双方达成合意的前提下形成的调解书，同样被赋予了与判决书一样的效力。行政调解所涉事项范围较广，是一种与众不同的行政管理方式。由此可见，这三种调解方式有机组合形成的体系，被学界称之为“东方经验”也是情有可原。

第三，仲裁。作为解决民商事纠纷的一种重要方式。仲裁程序虽然没有诉讼程序需要遵循严格的司法程序，但是与其他诉讼外纠纷解决机制极具民间性、随意性的特征也相区别。虽然仲裁与诉讼间存在相当多的差异，但是，在确定法律事实和法律权利义务关系上，仲裁裁决和法院判决在效力上是一致的，均具有拘束力，既判力，并且最终通过强制力得以贯彻执行，旨在保护当事人的合法权益。

第四，协商，又称谈判。通过双方相互间的说服和交流，达到解决纠纷的目的。借助和解协议这种较为温柔的方式，改变通过诉讼这种较為僵硬的解决方式所可能造成的不和谐后果。在解决纠纷的意义上讲，谈判的目的在于在纠纷当事人之间达成和解。从性质上来看，和解协议与民事合同相似，是当事人间在协商基础上具有契约意义的合同。

三、诉讼外纠纷解决方式存在的问题

我国目前的多元纠纷解决机制在实施状态中有以下几个的特点：第一，在多元纠纷解决机制的发展过程中，发挥监督、主导作用的仍然是人民法院。在上文中已经论及，有关纠纷解决的立法和相关制度目前仍然无法回应社会复杂的纠纷解决需求。人民法院在其中起到了参与、引领的作用，通过已经开始司法改革，利用社会力量对诉讼压力进行分流，并在这个过程当中监督社会权力的行使。第二，多元化纠纷解决机制在我国只是初步形成并运行，具体的制度建构还尚不能适应社会发展的需求，建构水平停留在较为初级的阶段。且此种机制并未成为解决纠纷的主流方式，若要继续深入推进并发展，政策的支持和实践的经验指导成为两股双重推动的力量。第三，多元化纠纷解决机制构建于复杂多样的社会因素和人文因素之中，除了社会需求对其影响深远，较为关键的便是政治体系与制度，特别是公权力的引导。多元化纠纷解决机制作为现代化进程中重要的新旧法治理念与政治资源经验有机结合体，对我国的转型改革有着重要意义。在视域融合的理念下，致力于客观需求和条件的共同作用。建构一种以法治与社会自治相结合为基础、以各种机制相互协调为前提的多元纠纷解决机制。

在实践中，无论是仲裁机制、调解程序、还是诉讼程序，现有的法律、法规等规范对于不同类型案件所能够适用的程序规定的较为模糊不清，且由于缺乏法律位阶的规范，其他层级的规范缺乏权威性，具体表现在以下几个方面：

（一）多元化纠纷解决机制相关立法较为滞后

1.有关调解制度的立法现状。有关通过调解解决纠纷的规定大多集中在民诉法中，然而，随着逐年增加民商事案件，人民法院仅依据民事诉讼法相关规定已无法应对复杂的现实情况。之后，在司法实践的基础上，立法机关出台了一系列相关规范性法律文件，创新性地在法律框架中添加人民调解制度，使之成为有规范依据的一种纠纷解决途径。特别是2010 年颁布《中华人民共和国人民调解法》，将人民调解协议的司法确认制度写入法律，以法律的形式给予人民调解协议强制执行力。但是，目前的立法状况还有不尽如人意的地方，首先，立法中对于涉密信息的保护不到位，不利于保护当事人的权利，有损法律权威。另外，已出台的规范内容欠缺完整，特别是不同解决机制之间的衔接问题，例如调解与仲裁之间，这些问题导致实践中的适用困难。

2.有关仲裁制度的立法现状。我国于1986年加入了《纽约公约》并且颁布实施了《仲裁法》及相关司法解释，在国内初步制定了与国际相关法相衔接的仲裁法律。虽然在立法方面已逐步实现与世界接轨，但是仲裁制度自身亟待完善的地方还有许多。例如，带有较强行政性质仲裁制度，受案范围狭较窄，仅适用于平等主体之间有关合同与财产性质的纠纷。对于性质特殊或者主体较为特殊的案件是否可以适用缺少相关规定。

（二）多元化纠纷解决机制间衔接较为困难

1.诉讼调解程序与人民调解机制对接中的理论困境。虽然二者同属调解机制，但是作为不同程序，对人民调解协议进行司法审查的确认程序定性不明，该确认程序究竟属于诉讼程序，还是非诉程序，尚无定论;其次，如何选择确认程序的路径，当事人是需要经过诉讼程序确认，亦或是仅需非诉程序即可，亦未合理规定;最后，审查方式上，人民法院对于人民调解协议是进行实质审查还是形式审查，没有明确规定。

2.诉讼调解和人民调解衔接中的实践问题。实践中两种调解方式在衔接程序上的问题体现在人民法院的内外两个方面，从内部来看：相关审查部门和法官的工作职责并未明确。从外部来看：人民调解协议的司法审查缺少外部制度保障。首先，社会征信系统在调解协议的审查确认工作中并未实时跟进，缺少征信系统的制约是制导致协议过程中出现串通欺骗調解的外部原因。其次，社会公众对于调解协议的认知程度普遍不高，对于人民调解的权威性没有充分的认识，导致诉讼外纠纷解决机制无法起到预想的分流诉讼压力的效果。再次，调解员的培训和工作体系尚未建立完善，高水平、职业化的纠纷解决人才队伍建设还有很长一段路要走。提高调解人才队伍建设水平是多元化纠纷解决机制长远发展的关键。

四、权威化与科学化是诉讼外纠纷解决机制转型的主要目标

多元化纠纷解决机制的出现顺应时代要求与发展规律，其意义和作用在世界范围内普遍被推崇和有效发展。在我国，传统意义上的诉讼纠纷解决机制不断得到改革，非诉讼纠纷解决机制渐渐进入现代社会的调整体系。在上一部分，笔者已经将多元化纠纷解决机制在理论与实践中存在的问题与困境进行了梳理，以下便是对这些问题提出相应的改进措施。

（一）完善相关立法，保障诉讼外纠纷解决机制的权威性

首先，有关调解制度的立法完善。第一，通过出台相关的法律、法规，注意保护人民调解制度中当事人的个人隐私等信息，更大程度保护其合法权利;第二，运用综合思维，通过完善相关立法，建立其相关立法，例如：《人民调解法》《民事诉讼法》《仲裁法》《合同法》等法律中有关纠纷解决机制之间的有效衔接。第三，通过立法进一步明确法院的调解范围与审判范围，同时继续扩大调解的适用范围，在保证诉讼的终局性与权威性的基础上，尽量涵盖社会发展中的新型纠纷。最后，加强人民调解协议的强制执行力，为落实人民调解协议提供法律保障。

与社会的不断发展相伴相生的是一些新情况和新问题的产生。因为在社会发展的过程中必然伴随着各种体制之间的碰撞、不同思想的交锋以及利益的相互冲突与重叠，这些均导致了社会矛盾纠纷的多种类型，情况错综复杂。在这种情况下建设和谐社会，最大程度地消除矛盾与减少纠纷就成为当务之急。由是，构建合理、高效便捷的纠纷解决机制之建立应运而生。

其次，有关仲裁制度立法的跟进。第一，通过修改《仲裁法》，厘清仲裁机构的性质以及仲裁制度的作用，促进仲裁制度行政化和民间化脱离的制度现状。第二，提升仲裁机构的抗干扰能力，保障仲裁裁决不受法院的不必要影响。第三，扩大仲裁机制的适用范围，特别是在民商事领域，其适用范围还有较大扩容空间。第四，仲裁制度与其他类型纠纷解决机制的分工有待进一步明确，避免因分工不清造成缺位或者越位的情形出现。

（二）实现诉讼外纠纷解决程序与诉讼程序的良好衔接

诉讼外纠纷解决程序与诉讼程序的衔接主要是指人民法院的司法审查、确认和救济程序对于诉讼外纠纷解决机制的后序保障程序，最终目的是保证 ADR 的法律效力以及有效执行。在司法审查的程序中设置必要的救济和纠错程序，更是司法救济作为具有最终效力手段的应有之义。在规范层面构建出一套诉讼外纠纷解决机制与诉讼的堆积、确认机制。该机制的核心内容包括两个方面：行为要素和对象要素。这一对接机制的建构需要明确以下几个问题：第一，对接机制之程序属性是属于非诉程序，兼具司法监督功能，亦或是简易程序。笔者认为，将这一程序认定为具有非讼程序和诉讼程序的特征与要素的观点更符合实际情况。第二，规范对接机制的程序性规则。在人民调解组织的调节活动之下，形成的人民调解协议之程序是否符合法律规范，这一问题与人民法院对调解协议的审查确认息息相关。第三，明晰相应体系的启动规则。主要包括提起申请受理的管辖范围、申请司法审查的时间等等。另外，人民法院可以根据实际情况，在审查、确认时的程序中按照规范要求，适当放开法院主动介入案件的限度。第四，通过对接机制达成的实体性结果和最终结果之救济途径要继续完善。缺乏强制执行力的人民调解协议在经过对接机制或得到人民法院的司法确认之后，性质发生变化，变为具有与判决结果同等效力的结果。对与其中存在明显的瑕疵、显失公平等情形，救济路径应该多元化且对不同的情况应当区别对待，使之达到完善对接机制所追求的结果，即公平与正义。

（三）构建多元化的纠纷解决机制

1.调解组织的建立应当依据纠纷类型进行，与此同时要配备对口的调解人员。目前，这一做法急需在行政调解程序中贯彻实施。因为在行政调解中，各部门的特征较为明显，性质各异的纠纷由不同部门分别解决。然而，各部门间缺少相对应的调解组织和调解人员，这是现阶段通过行政调解解决纠纷过程中出现人员不足、组织不齐全以及专业知识欠缺等问题的关键所在。譬如，由行政调解解决的纠纷中，较为典型的是交通事故案件，此类型案件多半是在交警的调解之下首先得到解决的，此种实践中的惯例却并未实际推动公安部门的改革。公安部门至今仍未建立针对此类纠纷的调解机构和调解人员，滞后的改革使纠纷解决的效率大大降低，原本在事故发生之时就能够得到解决的纠纷拖至人民法院。人力、财力和物力的浪费是一方面，另一方面，纠纷扩大和矛盾升级是可能发生的另外一种弊端。因此，对口的调解部门和具有专业知识的调解人员提高纠纷解决效率的内部基础。

2.鼓励新型民间调解机构的建立。在传统耻诉思想的影响下，传统社会中存在大量的民间调解组织，例如村委会、居民委员会就承担了相当部分的纠纷解决压力，在此过程中赢得了人民的信任，城市发展中，人们似乎更加相信“科层权威”，但是由于人民法院司法资源有限，无法满足大量出现的矛盾与纠纷，因此应当大力推进民间调解组织的发展与壮大。民间协调组织可以在纠纷解决过程当中协同居委会、街道办事处、司法所、派出所等国家单位，积极参与民间纠纷治理活动，贡献自己的专业知识以及人力资源，为当地社会的稳定发挥积极作用。这种民间组织与国家机关协助解决纠纷的模式适应了社区自治的环境以及村民自治的发展需要，较益适合在城市社区以及广大农村地区进行推广。同时，我们需要注意到，这些来自民间自发产生的调解组织，如果缺少国家公权力的支持与法律上的保障，很难取得人民的信任，就更谈不上权威。

3.拓宽纠纷解决渠道。在互联网快速发展的时代，国家治理与社会治理手段也出现了新的变化与转型。纠纷解决方式的创新当然也不例外，除了借助于传统媒体的手段之外，要特别注重在线纠纷解决机制的建立与应用。在线纠纷解决机制 ODR （Online Dispute Resolution）是从替代性纠纷解决机制 ADR 演化而来，是在线替代性纠纷解决机制的简称，是替代性纠纷解决机制为顺应互联网时代发展而出现的新形式。目前，ODR 机制的发展呈现为两种主要方向：一是充分借鉴 ADR 机制的技巧和优势，并将其运用到各类互联网事务的纠纷中;二是在互联网的基础上，有针对性的将法院机制和诉讼流程与之结合，推动传统体系的改革和创新。

同时，我们应当注意到，在我国农村以及广大少数民族地区，大家的交往模式还停留在“熟人社会”，尽管经济的迅速发展对原有的社会结构已经造成了冲击，但是，原有社会中的权威在纠纷调解中的作用也不容小觑且依旧发挥着重要作用。如何将上述各种机制结合地方特色进行重组，因地制宜地建构符合当地特点的调解机制，与此同时，注重发挥人民法院的相关职能，最终形成全方位联动、相互配合与监督的“大调解体系”。综上所述，在适应纠纷多样化以及纠纷解决方式多样化的要求的基础上，拓宽新型纠纷调解方式以及民间调解机构的适用范围，完善相关立法，并将实践中的经验吸纳入法律，成为社会管理创新模式的有益探索。

注释：

“初级纠纷”是指纠纷仅存在于当事人双方之间，通过二者的协商妥协即可解决，不需要第三方的介入。“次级纠纷”是指初级纠纷的双方无法自行解决导致矛盾升级，需要中立的第三番介入进行调解或者裁判的纠纷。参见 William L.F.Felstiner， Richard L.Abel and Austin Sarat： The Emergence and Transformation of Disputes：Naming， Blaming， Claiming…， Law & Society Review， Vol. 15， 1980-1981：631-654.

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