强化人大在推进依法治省中监督作用的研究

■沈国新

（作者为省人大工作理论研究会常务理事、中国法治现代化研究院特邀研究员）

全面推进依法治国是党中央在新时代的重大战略，深入推进依法治省是这个重大战略在省域的具体实践。确保国家宪法法律得到有效实施，做到科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，是法治建设的根本要求。在一个省域，充分发挥人大在推进依法治省中的的监督职能，既是人大的性质所决定，更有利于推动法治建设工作任务落地生根。

一、问题的提出

自从党的十五大提出依法治国基本方略后，各地都在探索实践，但总体上缺少具体路径。江苏早在2004年就颁布了《法治江苏建设纲要》，在全国率先进行规划实践。直至党的十八大提出依法治国阶段性目标、党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，建设法治中国才有了顶层设计。进入新时代以来，推进依法治国在治国理政中的地位、在各级领导干部中的认识、在各地各部门的实践，都迈上到前所未有的新高度，人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾成为社会主要矛盾，人民群众更加期盼民主、法治、公平、正义、安全等需要。以习近平为核心的党中央着力以改革推进法治，用法治的办法深化改革，推动“民主法治建设迈出重大步伐”，法治建设取得历史性成就，为社会各界所公认。然而，由于我国是一个没有法治传统的国家，从人治走向法治步履维艰。真正推进法治建设才20多年的历程，在“协调推进四个全面战略布局”中是一个明显的“短板”。落实党的十八届四中全会确定的190项法治中国建设改革任务、省委十二届八次全会确定的186项法治江苏建设重大举措还十分艰巨。良法善治、公平正义、执法司法公信、公民法治信仰等与法治国家、法治政府、法治社会的目标，与人们群众对法治的期盼还有很大的差距。从省域来看：

一是在领导决策层面，依法施政能力和水平与法治江苏建设要求还不完全适应，往往讲法治重要性都可以，一些领导干部在有关经济社会发展的重大决策中，重发展、轻法治，不少刚性制度要求被弹性执行或被“休眠”。实际工作中，有的领导干部法治理念不强，习惯用经济的、行政的手段处理问题或代替法律手段。

二是在依法行政层面，行政执法的能力和水平与法治政府建设的要求还不完全适应，“放管服”改革取得显著成效，但在审批改革、综合执法等方面仍然存在效率不高、监管被动、选择性执法、慢作为、不作为等问题，土地、环保、食品药品等执法领域群众意见较多，有的地方对整改问题欺上瞒下、敷衍塞责。在就业、就学、就医等民生领域的公平保障方面，制度与实践还有不少差距。法治化营商环境有待进一步改善，不同程度存在朝令夕改、急功近利、推诿扯皮、地方保护等问题，影响政府诚信。

三是在司法层面，司法公信力与人民群众对公平正义的要求还不完全适应，司法体制机制改革进程中的配套措施还没有建立健全，办关系案、人情案、金钱案还没有得到根本杜绝，少数司法人员枉法裁判、执法犯法对司法权威造成极大的伤害。无论是公职人员、企业，还是人民群众打官司首先想到的还是“找关系”。生效裁判执行难、执结率不高，让人民群众通过每一个案件感受到公平正义还有很长的路要走。

四是在守法层面，社会各类主体学法用法守法崇法与法治社会建设的要求还不完全适应，人们法治信仰缺失，“信访不信法”仍是亟待解决的突出问题，一些群众违法缠访、闹访等现象还没有得到根本扭转、遏制，法律权威还没有在全社会真正竖立起来，“不愿违法、不能违法、不敢违法”的法治氛围还没有完全形成，少数领导干部不能带头模范尊法守法，贪腐犯罪，更是消解着法治效能。

党的十九大对深化依法治国实践作出了新的部署，提出了更高的要求。深化依法治省工作，落实法治建设各项任务，有赖于在省委的统一领导和统筹部署下，各个党政机关、社会团体和社会各方面立足自身职能和责任，共同努力，合力推进。人大作为我国的根本政治制度，与同为上层建筑的法治建设，存在着彼此高度融合、互为促进和保障的关系。强化人大在推进依法治省中的监督作用，是人大制度优势和职能本位的必然选择与现实要求。

二、推进依法治省与人大监督职权属性的高度统一

推进依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，依法治省则是依法治国方略在一个省域的具体实践，为的是发展人民民主，保障人民当家作主。本质要求是要规范和约束公共权力，强化权力运行制约和监督，更好地做到“权为民所赋、权为民所用”。法治实质上是高层次的政治监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。“人民性”是我国国家性质的根本特征，我们的政权源于人民，为了人民，保护人民。“在中国，发扬社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。人大制度正是保障这个三者有机统一的根本制度安排。习近平总书记指出：“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠，……人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约”。因此，人大监督职权与推进依法治省两者的本质要求高度统一。

首先，人大在党的领导下，不仅要制定法律、法规，还要保障和监督宪法法律法规的实施，保障人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作的法治化。这既是人大的职能，也是法治的任务，两者高度一致。

其次，各级人大及其常委会担负的监督职权是宪法赋予的国家职权。在我国，加强对权力的监督，有党和国家的监督体系。党的十九大报告提出，健全党和国家的监督体系。人大监督在国家监督体系中处于最高地位，是政治建设的重要组成部分，与党内监督、监察机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督一起，共同服务于政治建设。法治建设同样属于政治建设的范畴，党的十八届四中全会《决定》指出：“坚持人民主体地位，……，必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”，这与人大监督的政治属性、根本宗旨相统一。

再次，人大监督的内容和方式主要是宏观监督，一般不对具体个体问题进行监督。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，主要是对“一府两院”工作报告、同级政府财政预决算、法律法规实施情况、政府规范性文件、特定问题和事项进行监督。党的十九大提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，既是对人大监督提出的新要求，也是深化依法治国实践的新部署。总体上人大的宏观监督与法治建设的总体部署、协调推进异曲同工。

三、推进依法治省中人大监督路径选择

习近平总书记指出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使”。党的十八届四中全会《决定》和省委贯彻落实《意见》都明确要求，“加强对全面推进依法治国（依法治省）统一领导、统一部署、统筹协调”，“人大……机关的党组织和党员干部要坚决贯彻党的路线方针政策，贯彻党委决策部署”，“健全宪法实施和监督制度”、“加强对行政权力的制约和监督”，“加强对司法活动的监督”。因此，发挥好省市县三级人大的监督作用，依据《监督法》，做实、做活、做亮监督工作，与统筹推进依法治省形成合力，则是相得益彰，必然事半功倍。

在监督法定工作事项上，努力向细化和深化方面延伸。人大履行的“一府两院”报告审议、人大预决算审查，是制度性的监督，审查决议报告要让社会和人民群众看得懂、分得清，既要有定性的，更要有数据和事实。执法监督检查，除实施上级安排的检查项目外，要结合本地实际，多选择群众关心的、与群众生产生活密切关联的法律法规实施情况的检查，着力维护宪法法律法律权威、维护法规规章严肃性。注重对本省制定、批准的法规和人大做出的决议、决定实施情况的检查、监督和评估，努力为全省经济社会发展及时提供实用、有效的制度保障。对法律法规、决议、决定执行中存在的有法不依、执法不严、违法不究问题，要发出整改要求，对责任人要提出监督问责建议。人大通过法定程序任命的领导干部和工作人员，年度述职报告，应当同时报送人大；违法违纪需要撤职、免职的，纪检、组织部门在确定处分意见后，应当提请人大通过法定程序予以撤职，与提请任命相统一，以维护法治权威，彰显法治力量。

在监督依法治省工作上，努力实现监督方法方式的创新拓展。加强对政府和法院、检察院落实依法治省决策部署的督查，可以联合党委、政府督查部门和依法治省工作机构，每年选择几个依法治省重大任务、重大项目实施情况进行督查。加强重大事项的讨论决定，对本行政区域内“五位一体”总体布局建设中，具有全局性、根本性、长远性的事项，以及与人民群众切身利益相关、社会普遍关注的重大事项，要善于、敢于通过重大事项决定，把党的主张通过法定程序，成为人民依法管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会事务的方式。加强立法审查，对制定的法规和政府规章，实施合法性审查的基础上，更要注重建立公平正义性审查机制，诸如男女平等、市场平等竞争、就业教育公平、社会保障均等化等等，确保良法善治。要强化政府规范性文件审查，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，每件审查必有结论，确保在实施规范性制度层面不发生伤害法治的情形。

在监督群众关切问题上，努力做到跟踪督促整改问效。围绕经济社会发展、涉及民生、民权的重要事项、群众关心社会关注的突出问题，发挥监督作用，推动相关问题解决，保护人民权益。针对问题，每年有计划组织人大代表、有关部门领导，选择几个市（县市区）或部门，进行专项评查、咨询问政和质询；人大咨询问政、质询要“长出牙齿”，对发现的突出问题，发出督查整改意见，并要跟踪问效。对信访中反映的执法、司法中的个案、类案问题，要运用人大特定问题调查监督职权，选择典型案例深查细究，作出相应的决议、决定，把握依法履职监督与干预司法个案处理的区分，使人大监督更有力度、更能作为、更具权威。