浅析公有公共设施致害的国家救济问题

2019-08-27林慧勤钟逸

商情 2019年29期

林慧勤钟逸

【摘要】公有公共设施是国家为了公共利益的需要，由行政机关或者其他执行行政任务的企事业单位设置、管理的，供广大人民群众使用的设施。随着“服务型政府”的理念日益深入人心，公有公共设施的数量也在增加。但是它们在带来福利的同时，也引发了很多悲剧。我国目前是将公有公共设施致害纳入到民事赔偿的范围，这存在着许多缺陷，需要完善相关的制度设计问题。

【关键词】公有公共设施致害国家赔偿归责原则构成要件

随着社会不断发展，政府的职能也在发生着转变，服务为民的理念成为主流。服务型政府口号之下，政府设置、管理了许多公有公共设施。然而近年来发生了许多道路、井盖、广告牌等公有公共设施导致行人重伤、死亡、财产损失等严重后果。各地法院对此类案件处理的方式不同，造成权利救济的混乱，受害者不能得到充分的赔偿。

一、问题的引出

近年来，各地涌现了很多公有公共设施致害的案例。以公路为例，2005年建成通车的长沙市湘府西路，仅4个月内就发生了12起车祸，该路段也因此被称作长沙“百慕大”公路。经过事故责任认定，该地的公路建设违反了力学要求，道路设计存在“反超高”现象。但是法院仅仅判决肇事司机承担赔偿责任，并未追加道路施工方、监理、设计方为共同被告。虽然司机确实自身超载且驾驶制动不合格的货车，本身存在过错，判令司机承担赔偿责任无何厚非。但是我们可以思考一下这样的救济方式难道不是治标不治本吗？为何该公路建成通车后短时间内频繁发生车祸，究其根源还是在于道路设计、施工方面存在严重的问题。然而我国目前规定将公有公共设施致害纳入到民事赔偿范围，一般是按照《民法通则》、《侵权法》等规定划分赔偿责任，这可能会使真正的责任承担主体逃脱责任，受害人也不一定能得到充分的赔偿。那么如果将其纳入国家赔偿法的责任范畴是否可行呢？

二、学界关于公有公共设施致害赔偿问题的讨论

我国学者对于这个问题展开了激烈的探讨，目前主要有以下的观点。

（一）否定说

周云帆不太赞同将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范畴。他认为没有必要在现有可行的规定之外再制定其他规则。而且将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范畴存在着现实难题：第一、很难对各行政主体进行明确的责任划分;第二、无法囊括所有的公有公共设施致害的类型。

刘倩认为国家赔偿法也存在缺陷：国家赔偿法没有规定强制执行，现实中执行难已是常态，受害人权利无法充分实现。正相反，民事制度历史渊源流长，相关制度已经很完善了，在保障受害人权利方面更可行。

（二）肯定说

马怀德教授从现代国家的职能来分析，他提出，服务行政已经成为了现代国家的职能，为公民提供公共设施服务是政府的职责。如果对公民的人身和财产造成了损害，国家作为服务提供者，有着不可避免的责任。

魏青达从公用设施主体间的关系入手，他认为，国家是公有公共设施的实际设置者，但是随着市场经济的深入，国家会将该服务外包给一些社会机构、企业，这些企业与国家间的关系不同于普通民事主体间的雇佣关系，发生纠纷应由国家先承担责任，至于真正责任主体可对其适当追偿。

（三）折衷说

有的学者主张公有公共设施致害的补偿责任应当具体分析责任承担的主体。如果是设置主体犯错误，则由公有公共设施的设置机关承担赔偿责任;如果是管理瑕疵，那么管理机关是责任主体;假如管理者与设置者皆有过错或者无法查明是谁的责任，则由二者共同承担连带责任。

还有一些学者从便利受害人救济的角度，提出无论是民事赔偿还是国家赔偿，只要有利于保障民事主体的权利，可以由受害人自主选择获得赔偿的救济途径。

（四）个人看法

我从对比分析的角度，主张将公有公共设施致害纳入国家赔偿。虽然目前国家赔偿法有一些缺陷，但是相比而言，民事赔偿的不合理之处更突出。第一、民事賠偿仅仅是一种事后救济，无法从根源上消除隐患。例如长沙“百慕大”公路案中，即便将公路的设计、施工者追加为民事赔偿主体，赔偿方式也大多为金钱赔偿，但是不对存在隐患的公路加以改造，只会造成更多人的伤残死亡。反之，如果纳入国家赔偿的框架内，国家先行赔偿后，再以国家强制力去追偿相关责任主体，不仅可以保证受害人得到对价的赔偿，还能提高公有设施管理者的危机意识，促使他们进行自我纠错。第二、民法一般以过错责任为归责原则，如果公有公共设施致害也适用这个原则的话，那么受害人会面临举证困难的境地。原本信息不对称，处于弱势地位的民众，若要他们肩负着证明公有公共设施提供者的过错，是无从下手的，更何况主体众多，并不清楚到底是哪个部门没有尽到职责，举证任务繁琐。若是改革《国家赔偿法》的归责原则，将无过错责任纳入其中的话，公民只要举证证明自己遭受到的损害后果，以及与公有设施提供者的不作为之间有因果关系，就算是尽到了举证责任。

三、国外的立法实践以及启示

（一）大陆法系

1.德国

德国历史上曾经确定了国家赔偿法，后来由于违反了德国基本法被宣告无效。目前处理这类案件还主要是以《基本法》、《民法典》作为标准，并且这些案件还是在普通法院的管辖范围内。

2.法国

法国是西方国家中最早确定国家赔偿制度的。在法国由特定的行政机关负责对公有公共设施的管理，比如学校、道路、公园等，这些设施致害案的赔偿最终是由国家来承担的。发生公共工程损害赔偿事件，一般是行政主体独立承担赔偿责任。对于公共工程类案件的归责原则因受害人的不同而有所不同，主要分为以下三种情形：“对第三人适用无过错归责原则;对使用者适用过错推定原则;对参加者如公共建筑的承包商适用过错责任原则”。

3.日本

对公营造物（公有公共设施）管理不当的赔偿原来属于民法范畴，其后转入国家赔偿范畴。但由于行政法院的撤销，该类案件的审理是按民事诉讼法的规则进行的，其以无过错原则为归责原则。

（二）英美法系

1.英国

司法实践中自从一个典型案例“吉布斯商船诉海港局案”判决海港局败诉，承担国家赔偿责任后，英国将公有公共设施致害问题纳入国家赔偿范围，并且确立了过失责任原则。

2.美国

1946年美国通过了《联邦侵权赔偿法》，初次明确了国家赔偿责任。美国职员在从事公务活动时因不作为或过失发生的侵害他人利益的行为，根据行为发生地的法律，比照相同情况下私人侵权人的赔偿方式和范围，对求偿人承担财产方面的赔偿责任。虽然该法未明文规定公有公共设施的赔偿，但却以案例的形式得到了认可。

（三）启示

从各国的立法实践中，我们可以看出，世界上大部分国家一般是将公有公共设施致害赔偿纳入到国家赔偿的范围中的，并且以无过错原则作为归责原则。我国可以结合国情，参照借鉴他国优秀的制度，对现有的《国家赔偿法》进行修订，将公有公共设施致害的赔偿问题纳入其范围。归责原则上可以参考《侵权法》的规定，分门别类。对于一般的国家机关工作人员侵犯公民人身财产权益的以“违法原则”作为责任认定的依据，而对于一些特殊的领域，例如公有公有设施致害，可以将“无过错原则”作为归责原则。

四、我国将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的理由

（一）必要性

1、公有公共设施致害事件频发

近些年，公有公共设施致害的案例频频发生，且有些致害结果相当惨重。例如1997年发生在南京的“全国高速公路赔偿第一案”，司机为了躲避路上的一块塑料布，最终导致了1死3伤，车辆严重损坏的后果;1999年重庆彩虹桥坍塌造成了40人死亡，14人受伤;2005年左右的长沙“百慕大”公路通车后仅四个月就发生了12起車祸，正对着路口的一家失去了女儿。还有各种吃人的井盖、夹人的地铁……公有公共设施走进人们生活的同时，也悄悄埋下了隐患。关于公有公共设施致害赔偿问题亟需解决。

2、现有民法调整范围有限

我国目前公有公共设施致害是纳入民事赔偿。从现有立法来看，主要分为一般法和特别法两类。一般法规定主要是《民法通则》、《侵权责任法》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等。特别法规定主要是散见于各部单行法之中。主要是《铁路法》、《邮政法》。范围只囊括了以下的公有公共设施：建筑物和建筑物上的悬挂物、搁置物发生坠落、脱落、倒塌;隧道、桥梁、道路等因管理、维护存在瑕疵;堆放物品滑脱、树木倒下、物品滚落或者树木折断，果实掉落或者堆放物倒塌造成侵权。但是现实中的公有公共设施远远不止这些，那么未被纳入的对象如果侵害公民的权益目前是没有法律规定的，也就是说无法得到赔偿、救济。而考虑到纳入国家赔偿的优势，将这个问题通过国家赔偿规定来解决是十分有必要的。

（二）可行性

1.现有法律依据

吕宁从现有的法律依据出发论证公有公共设施致害纳入国家赔偿的可行性。他从《宪法》41条第三款、《行政诉讼法》67条等规定提出，公民权利受到国家机关及其工作人员的侵害后求偿的合法性。并且2012年《国家赔偿法》修改时，把总则中的“违法”二字去掉，他认为这也为国家赔偿多元化归责原则提供了空间，那么适用无过错归责原则的公有公共设施致害纳入国家赔偿法是可行的。

2、政府职能转变为服务行政

随着社会的发展，人们对公共服务具有极强的依赖性，而一个获得公民认可和拥护的政府也必须向民众提供广泛的公共服务，于是，服务行政的概念应运而生。包思卓从权力责任一致的角度提出，公有公共设施的最终责任应由所有人即国家承担。政府负有建设、管理及维护公有公共设施的义务，因此，出于保障公民安全，应当承担国家赔偿责任，单纯的民事赔偿则违背了公有公共设施的本质。如果由于政府怠于履行义务或未尽合理的注意义务而给公有公共设施的利用者造成损害的，政府承担相应的赔偿责任。我支持该观点，并且认为政府其实是从公民身上征税，其财政收入有很大一部分是来自于全体国民。那么让政府承担责任，其实就是相当于全体国民分摊了个案中受害人的损失，这也是无可厚非的。因为公共共有设施建设是基于公共利益的需要，受害者不能因为受到了损害就要求拆除相关设施，为了公平起见，那么公众在享受福利的同时对于受害人的损失予以补偿是合情合理的。

3.经济基础良好，配套制度保障

有学者曾经说到我国财政可能无法负担那么多人的赔偿额，的确，1994年《国家赔偿法》制定时，由于当时我国刚刚改革开放没多久，经济水平较低，政府的公共资金有限，财政主要支出于经济建设和基础民生等，没有囊括公有公共设施致损案件，2012年修改时，仍然没有将其纳入国家赔偿法的范畴。但是随着各项政策的扶持，2001年加入世界贸易组织扩大了全球市场，经济全球化的深入，我国经济发展迅速，现已成为世界前几的经济体，政府财政收入大大增加，如今政府完全有能力来承担它应该承担的责任。

而且为了减轻国家的财政负担，保障资金来源，可以制定一些配套制度作为后盾。例如引入社会保险机构，让他们参与部分国家赔偿费用的支付和管理。这样有利于受害人及时得到补偿、抚慰，进一步稳定社会秩序，安定民心。或者建立行政追偿制度，让真正的责任主体承担部分赔偿责任。

五、配套制度设计

（一）归责原则——适用无过错责任原则

既然要将公有公共设施致害纳入到国家赔偿范围内，关键的一步在于要同时变革一下归责原则。但是我们既不能按照民法的一般规定采用过错责任原则，也不能延续国家赔偿法之前既有的违法责任原则。而是另外规定公有公共设施致害赔偿应该适用无过错责任原则。

付慧从违法原则的地位上来看，认为国家机关及其工作人员依法行使职权是最低要求，不能以没有违法来抗辩、不承担国家赔偿责任。确定赔偿责任是否应该由国家承担，我们可以适用比例原则，考虑行为的合理性。因此应当适用无过错责任原则，才可以有效保障受害者的合法权益。

刘倩从政府与民众的强弱差别上主张适用无过错责任原则。她发现，实践中公有公共设施损害案件的受害者多为一般公众，公众基于对政府的信赖相信公共设施的安全性，并由于其弱势地位很难发现该公有公共设施存在瑕疵。那么一旦发生损害，如果适用过错责任原则，无疑会加重大众的举证责任。因此应该适用无过错责任原则减轻大众的举证负担。

我认为，适用无过错责任原则还可以加强设置、管理公有公共设施的行政机关的责任感，促进行政机关自身的建设，更好地践行服务型政府的职能。以前适用违法责任原则时，由于实践中往往是由于行政机关不作为才导致损害，比如不定期维护、清扫公路，导致车祸的发生。但是行政不作为和违法又是两个层面的东西，一时无法判断其行为违法，公众也得不到赔偿。若是适用无过错责任原则，相当于提高了对于行政机关的履职要求，不仅要在公有公共设施的设计、材料、质量等严格把关，也要在维护、检修等方面负起严格的管理责任，而不仅仅是合理的注意义务。

（二）构成要件

1.须为公有公共设施造成的损害

这里涉及到对公有公共设施范围的界定。

付慧认为公有公共设施需具备以下特点：一是须具有公有性。需要对“公有”一词进行概念界定，公有指属于国家所有，且由国家统一设置管理。二是公共使用。公有公共设施的服务对象是社会大众，用于公民无偿使用。我认为该定义的内涵确定，外延可以涵蓋到目前社会生活中大多的公有公共设施，解决了目前民法相对狭隘的规定，否则会有损受害者应有的求偿权，不利于安抚大众的心理。

2、须设置或管理有瑕疵

“周燕认为，瑕疵是指供公众使用的公有公共设施欠缺其本来须具有的安全性能，具体可以分为设置瑕疵和管理欠缺。设置欠缺指该设施在设立之初便存在缺陷，例如设计方案有错误、施工方法不当、或是建筑设施材料不符合标准等而产生的缺陷瑕庇，也称原始缺陷。而管理欠缺是指在设施投入使用后，没有妥善保管、怠于保管而产生的缺陷，又称继发缺陷。”按照该定义，可能需要负责的主体有公有设施的设计者、施工者、建筑材料提供者、管理者等，在追究责任主体时，可以从该范围着手。这也为大众确定诉讼的相对人提供了思路，可以将其中一个或者多个主体告上法庭，便利了诉讼。

3、有损害的发生且损害的发生与公有公共设施的瑕疵间有因果关系

有损害结果才能继而讨论国家是否要负赔偿责任，即“无损害则无赔偿”，损害事实是负侵权责任的前提。而因果关系的判断一般采用“相当因果关系说”。具体分为两步，首先，没有行政机关对公有公共设施设置、管理的不当就不会发生侵权的损害后果;其次，该行政不作为的行为一般意义上可以导致损害后果。两个条件都满足则可以判断损害的发生与公有公共设施的瑕疵间存在因果关系。但是，如果是在现有科学技术条件下无法查明、预测公有公共设施的瑕疵，以及该设施本身固有的无法避免的缺陷，那么即使损害发生，行政机关也可以免责，只要适当补偿受害者即可。

六、结束语

社会生活丰富多彩的同时也带来各种隐患，但是国家负有保障公民享受安全合格的公有公共设施的义务。希望国家能够加快改革步伐，使得公民的合法权益得到充分保障，营造一个更加舒心、放心的生活环境。

参考文献：

[1]周云帆.也谈公有公共设施的损害赔偿——与马怀德、喻文光先生商榷[J].西南民族学学报（哲学社会科学版），2002（06）：56.

[2]刘倩.公有公共设施致害的赔偿责任分析[D].兰州大学，2015.69.

[3]马怀德.国家赔偿问题研究.[M].北京：法律出版社，2006.25.

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[5]王名扬.法国行政法[M].北京：北京大学出版社，2007.68.

[6]吕宁.论公有公共设施致害的国家赔偿[J].政治与法律，2014（07）：33.

[7]杨倩婷.公有公共设施致害的国家赔偿责任探究[D].重庆大学，2013.59.

[8]包思卓.公有公共设施致损的国家赔偿责任研究[D].华东政法大学，2012.48.

[9]付慧.公有公共设施致害的赔偿责任研究[D].海南大学，2017.25.